城鄉(xiāng)矛盾歷來是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一對(duì)主要矛盾，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，縮小彼此之間的差距，是各學(xué)科長(zhǎng)期致力于研究的熱點(diǎn)問題。從規(guī)劃層面而言，小城鎮(zhèn)直接面對(duì)廣大鄉(xiāng)村地域空間，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的最基層銜接點(diǎn)。因此，筆者擬以小城鎮(zhèn)為研究對(duì)象，結(jié)合筆者參與的大量小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)踐，在對(duì)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃傳統(tǒng)思路進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重新思考與界定，提出城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)相互協(xié)調(diào)與融合的觀點(diǎn)，并將其應(yīng)用于小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，使編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路與時(shí)俱進(jìn)，克服傳統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生的弊端，適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的新趨勢(shì)。
１、對(duì)象與范圍的界定
1.1對(duì)象
小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體，其不定性導(dǎo)致了人們對(duì)小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧（目前人們只在小城鎮(zhèn)包含建制鎮(zhèn)這一點(diǎn)上取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)），這些分歧主要有兩方面：①是否包括小城市；②是否包括沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于本文主要涉及到對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系與總體規(guī)劃的研究，我們一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼開展，總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此，本文將小城鎮(zhèn)界定為：對(duì)周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn)，不包括小城市及沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。
1.2范圍
在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展，以及城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴(kuò)張，城市與農(nóng)村的分界日趨模糊，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域相互滲透的作用增強(qiáng)，形成了連片的城市化區(qū)域，即城鎮(zhèn)密集區(qū)。這些地區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差距不大，因而在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中出現(xiàn)了將鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃合二為一的做法，即明確鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍為小城鎮(zhèn)功能區(qū)范圍，覆蓋小城鎮(zhèn)的整個(gè)行政區(qū)域，如我國(guó)長(zhǎng)三角和珠三角的一些小城鎮(zhèn)。而在我國(guó)大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距仍然比較明顯，鄉(xiāng)村相對(duì)比較貧困。本文討論的城鄉(xiāng)關(guān)系與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要是針對(duì)我國(guó)大量存在的城鄉(xiāng)二元化比較明顯的地區(qū)而言的，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部分，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū)，鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行政區(qū)域。
２、傳統(tǒng)規(guī)劃思路
2.1規(guī)劃特征
目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)。在規(guī)劃內(nèi)容上，總體規(guī)劃側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結(jié)構(gòu)的布局、道路交通的組織及市政公共設(shè)施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村鎮(zhèn)體系的等級(jí)、職能和規(guī)模及相應(yīng)的市政公共設(shè)施規(guī)劃，而對(duì)鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。就成果而言，無論是規(guī)劃說明書還是規(guī)劃圖件，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。規(guī)劃審批與實(shí)施也主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃展開，鎮(zhèn)政府的資金也基本投向鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，鎮(zhèn)域規(guī)劃形同虛設(shè)，只是被作為總體規(guī)劃中的一個(gè)組成部分而被完成，鎮(zhèn)域規(guī)劃藍(lán)圖成為鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃的“附屬品”。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視，使得總體規(guī)劃對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用。
總的來說，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個(gè)特點(diǎn)：突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃；與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密；忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。
2.2規(guī)劃動(dòng)因
2.2.1理論意識(shí)
結(jié)合一些學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路主要建立在城市化與增長(zhǎng)極理論關(guān)于空間集聚的內(nèi)核基礎(chǔ)上。
（1）城市化集聚觀。對(duì)于城市化的概念，由于人們認(rèn)識(shí)角度不同而各有不同的理解。人口學(xué)家Christopher Wilson在其主編的《人口學(xué)辭典》中對(duì)城市化所作的解釋為“居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，城市化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素向城市集聚的過程。地理學(xué)家則認(rèn)為，城市化是居民聚落和經(jīng)濟(jì)布局的空間區(qū)位再分布，并呈現(xiàn)出日益集中化的過程。社會(huì)學(xué)家則把城市化看成是人們的行為方式和生產(chǎn)方式由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)向城市社區(qū)，并由此引起各種社會(huì)關(guān)系變化的過程。城市化指標(biāo)的測(cè)度主要有三種方法：一是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎兀浅擎?zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?，三是城市用地比重指?biāo)等。無論是從概念上還是從測(cè)度指標(biāo)上都可以看出，城市化普遍被理解為要素在城鎮(zhèn)空間的集聚，且城鎮(zhèn)規(guī)模越大，相應(yīng)的城市化水平越高。
（2）增長(zhǎng)極理論。1957年，法國(guó)地理學(xué)家J.Boudeville和其他許多學(xué)者一起將經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“產(chǎn)業(yè)極”概念引入地理空間，他把增長(zhǎng)極與極化空間、城鎮(zhèn)聯(lián)系起來，認(rèn)為增長(zhǎng)極是指在城鎮(zhèn)區(qū)配置不斷擴(kuò)大的工業(yè)綜合體，并將原來為某種推動(dòng)型工業(yè)的“極”與地理空間上產(chǎn)生集聚的城鎮(zhèn)這個(gè)“增長(zhǎng)中心”相結(jié)合，提出投資應(yīng)集中于增長(zhǎng)中心，進(jìn)而通過這個(gè)中心向周圍地區(qū)輻射，達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的的理論。
集聚理論具有其合理的一面，然而，空間集聚理論尚有一定的局限性，不同區(qū)域推行增長(zhǎng)極戰(zhàn)略的效果存在差異。城鄉(xiāng)二元化地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)之間缺乏關(guān)聯(lián)效應(yīng)，小城鎮(zhèn)推進(jìn)型產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)無緊密聯(lián)系，基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)落后，無適宜的外部環(huán)境。因此，增長(zhǎng)極戰(zhàn)略不完全適合貧困的鄉(xiāng)村地區(qū)，如要在這些地區(qū)培育小城鎮(zhèn)增長(zhǎng)極，就必須同時(shí)重視區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與空間聯(lián)系，否則容易造成增長(zhǎng)極“飛地”經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。
2.2.2政績(jī)驅(qū)使
依照我國(guó)《城市規(guī)劃法》，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制。由于受政績(jī)的利益驅(qū)動(dòng)，一些基層官員不顧發(fā)展規(guī)律，片面強(qiáng)調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，重“外延”，求“大”求“高”，不切實(shí)際盲目攀比，搞形象工程。
2.3后果與弊端
由于空間所“關(guān)心”的主體為鎮(zhèn)區(qū)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過度擴(kuò)張，而外圍農(nóng)村地區(qū)則相對(duì)不景氣，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)等不合理和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了“盲目”的造城運(yùn)動(dòng)，鎮(zhèn)區(qū)脫離實(shí)際，規(guī)模過大，發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了大量占地較多的公用設(shè)施、超規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施（如寬馬路、大廣場(chǎng)）及大型工業(yè)園區(qū)，進(jìn)而導(dǎo)致了土地、資金等資源的浪費(fèi)和閑置，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。城鄉(xiāng)二元化仍然突出，小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預(yù)期中的對(duì)周邊農(nóng)村地域的擴(kuò)散帶動(dòng)作用，這與總體規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)相違背。
１、對(duì)象與范圍的界定
1.1對(duì)象
小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體，其不定性導(dǎo)致了人們對(duì)小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧（目前人們只在小城鎮(zhèn)包含建制鎮(zhèn)這一點(diǎn)上取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)），這些分歧主要有兩方面：①是否包括小城市；②是否包括沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于本文主要涉及到對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系與總體規(guī)劃的研究，我們一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼開展，總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此，本文將小城鎮(zhèn)界定為：對(duì)周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn)，不包括小城市及沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。
1.2范圍
在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展，以及城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴(kuò)張，城市與農(nóng)村的分界日趨模糊，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域相互滲透的作用增強(qiáng)，形成了連片的城市化區(qū)域，即城鎮(zhèn)密集區(qū)。這些地區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差距不大，因而在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中出現(xiàn)了將鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃合二為一的做法，即明確鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍為小城鎮(zhèn)功能區(qū)范圍，覆蓋小城鎮(zhèn)的整個(gè)行政區(qū)域，如我國(guó)長(zhǎng)三角和珠三角的一些小城鎮(zhèn)。而在我國(guó)大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距仍然比較明顯，鄉(xiāng)村相對(duì)比較貧困。本文討論的城鄉(xiāng)關(guān)系與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要是針對(duì)我國(guó)大量存在的城鄉(xiāng)二元化比較明顯的地區(qū)而言的，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部分，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū)，鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行政區(qū)域。
２、傳統(tǒng)規(guī)劃思路
2.1規(guī)劃特征
目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)。在規(guī)劃內(nèi)容上，總體規(guī)劃側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結(jié)構(gòu)的布局、道路交通的組織及市政公共設(shè)施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村鎮(zhèn)體系的等級(jí)、職能和規(guī)模及相應(yīng)的市政公共設(shè)施規(guī)劃，而對(duì)鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。就成果而言，無論是規(guī)劃說明書還是規(guī)劃圖件，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。規(guī)劃審批與實(shí)施也主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃展開，鎮(zhèn)政府的資金也基本投向鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，鎮(zhèn)域規(guī)劃形同虛設(shè)，只是被作為總體規(guī)劃中的一個(gè)組成部分而被完成，鎮(zhèn)域規(guī)劃藍(lán)圖成為鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃的“附屬品”。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視，使得總體規(guī)劃對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用。
總的來說，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個(gè)特點(diǎn)：突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃；與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密；忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。
2.2規(guī)劃動(dòng)因
2.2.1理論意識(shí)
結(jié)合一些學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路主要建立在城市化與增長(zhǎng)極理論關(guān)于空間集聚的內(nèi)核基礎(chǔ)上。
（1）城市化集聚觀。對(duì)于城市化的概念，由于人們認(rèn)識(shí)角度不同而各有不同的理解。人口學(xué)家Christopher Wilson在其主編的《人口學(xué)辭典》中對(duì)城市化所作的解釋為“居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，城市化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素向城市集聚的過程。地理學(xué)家則認(rèn)為，城市化是居民聚落和經(jīng)濟(jì)布局的空間區(qū)位再分布，并呈現(xiàn)出日益集中化的過程。社會(huì)學(xué)家則把城市化看成是人們的行為方式和生產(chǎn)方式由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)向城市社區(qū)，并由此引起各種社會(huì)關(guān)系變化的過程。城市化指標(biāo)的測(cè)度主要有三種方法：一是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎兀浅擎?zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?，三是城市用地比重指?biāo)等。無論是從概念上還是從測(cè)度指標(biāo)上都可以看出，城市化普遍被理解為要素在城鎮(zhèn)空間的集聚，且城鎮(zhèn)規(guī)模越大，相應(yīng)的城市化水平越高。
（2）增長(zhǎng)極理論。1957年，法國(guó)地理學(xué)家J.Boudeville和其他許多學(xué)者一起將經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“產(chǎn)業(yè)極”概念引入地理空間，他把增長(zhǎng)極與極化空間、城鎮(zhèn)聯(lián)系起來，認(rèn)為增長(zhǎng)極是指在城鎮(zhèn)區(qū)配置不斷擴(kuò)大的工業(yè)綜合體，并將原來為某種推動(dòng)型工業(yè)的“極”與地理空間上產(chǎn)生集聚的城鎮(zhèn)這個(gè)“增長(zhǎng)中心”相結(jié)合，提出投資應(yīng)集中于增長(zhǎng)中心，進(jìn)而通過這個(gè)中心向周圍地區(qū)輻射，達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的的理論。
集聚理論具有其合理的一面，然而，空間集聚理論尚有一定的局限性，不同區(qū)域推行增長(zhǎng)極戰(zhàn)略的效果存在差異。城鄉(xiāng)二元化地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)之間缺乏關(guān)聯(lián)效應(yīng)，小城鎮(zhèn)推進(jìn)型產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)無緊密聯(lián)系，基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)落后，無適宜的外部環(huán)境。因此，增長(zhǎng)極戰(zhàn)略不完全適合貧困的鄉(xiāng)村地區(qū)，如要在這些地區(qū)培育小城鎮(zhèn)增長(zhǎng)極，就必須同時(shí)重視區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與空間聯(lián)系，否則容易造成增長(zhǎng)極“飛地”經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。
2.2.2政績(jī)驅(qū)使
依照我國(guó)《城市規(guī)劃法》，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制。由于受政績(jī)的利益驅(qū)動(dòng)，一些基層官員不顧發(fā)展規(guī)律，片面強(qiáng)調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，重“外延”，求“大”求“高”，不切實(shí)際盲目攀比，搞形象工程。
2.3后果與弊端
由于空間所“關(guān)心”的主體為鎮(zhèn)區(qū)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過度擴(kuò)張，而外圍農(nóng)村地區(qū)則相對(duì)不景氣，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)等不合理和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了“盲目”的造城運(yùn)動(dòng)，鎮(zhèn)區(qū)脫離實(shí)際，規(guī)模過大，發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了大量占地較多的公用設(shè)施、超規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施（如寬馬路、大廣場(chǎng)）及大型工業(yè)園區(qū)，進(jìn)而導(dǎo)致了土地、資金等資源的浪費(fèi)和閑置，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。城鄉(xiāng)二元化仍然突出，小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預(yù)期中的對(duì)周邊農(nóng)村地域的擴(kuò)散帶動(dòng)作用，這與總體規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)相違背。