2004年7月，國務院《關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），對各地試行的“代建制”予以肯定，并明確指出今后政府投資項目將實施“代建制”模式，特別是非經(jīng)營性財政投資項目。爾后，“代建制”在全國各省市開始實施并推廣。由于各地在實踐探索中對代建制的理解不同，對政府投資項目管理體制改革目的缺乏深人的認識，從而在代建制的做法及操作上出現(xiàn)了一些問題。本文就各地的代建制實踐中出現(xiàn)的若干典型問題進行探討。
一、代建制i實踐中應明確的幾個基本概念
代建制的含義極為寬泛。受業(yè)主全權委托，全程管理項目叫代建，階段性管理項目也稱代建；受業(yè)主有限授權代理業(yè)主全程管理項目，叫代建，階段管理項目也叫代建。
筆者認為，代建制的概念是個泛稱，以上各說法都屬代建制的范疇。代建制，是指業(yè)主選擇社會化專業(yè)化的工程項目管理單位，并授權其對業(yè)主投資的項目實施管理的一種模式。由于針對政府投資的項目，帶有強制推行，因此稱為“制”，即制度。至于非政府投資項目，業(yè)主可視自身工程管理的能力，可以授權實施項目管理（代建），也可以自行管理（自建）。
目前我國各地實踐中的“代建制”實質上具有兩層含義：一者稱代業(yè)主，二者稱代建單位。所謂代業(yè)主，即政府投資主管部門選擇一家工程項目管理企業(yè)擔當某建設項目的業(yè)主，對項目實施全過程的管理并承擔投資風險。這實質上類似國際上所通行的項目管理模式下的項目管理承包。
代建單位，更準確地應稱為代理建設單位，也即業(yè)主委托項目管理企業(yè)代理其部分職責，對項目實施工程管理，不承擔投資風險。在政府投資項目中，業(yè)主主要指該項目承辦單位，可能是未來該項目的“管理養(yǎng)護單位”或“使用單位”。這實質上類似國際上通行的項目管理模式下的項目管理服務。
二、代業(yè)主橫式
1、代業(yè)主項目的總投資如何框定
上海、北京、武漢、廈門、寧波等市已經(jīng)以代業(yè)主模式試點了為數(shù)不少的公共建筑工程和市政公用工程項目。在已實施的代業(yè)主項目中總投資框定各式各樣：有的項目總投資依同類項目投資指標估算；有的項目有了初步方案，總投資額依據(jù)概算；有的項目簡直就以立項計劃投資額直接框定。依此“投資額”通過競爭“招標”選擇“代業(yè)主”單位，其“”巾標的中標價有幾分科學性值得質疑。由此導致的往往只是“業(yè)主”權限的轉移，在不同部門問重新分配。
因此，建議實施代業(yè)主的項目，投資總額必須要有合理科學的依據(jù)，應該不嗇重金聘請相應專業(yè)的工程顧問公司進行咨詢，特別是代業(yè)主項目的前期論證和投資總額測算必須詳細周全、可靠有據(jù)；同時未能履行投標承諾或合同的，必須嚴厲追究代業(yè)主單位的經(jīng)濟責任，特別是法人代表責任。只有這樣方能有效提高投資效益，杜絕爭權奪利，真正體現(xiàn)“代建”的社會與經(jīng)濟效益。
2、代業(yè)主單位的性質問題。
目前代業(yè)主單位幾乎都是在類似政府機構的下屬單位之問“招標”，股份制企業(yè)或民營企業(yè)再有經(jīng)濟實力，再有管理水平，均疑似“不誠信”，多數(shù)項目即使招標均設下門檻，拒絕民營機構參與。
其實，國際上只要是法人主體，具有技術與管理實力，均具有平等地位，而且的工程管理公司多數(shù)為非國有的。因此，建議在市場經(jīng)濟逐步成熟的今天，可以適當放開，以合同等經(jīng)濟法律手段來監(jiān)管市場，實現(xiàn)改革的真正目的，培養(yǎng)并促進一大批真正依靠技術和管理實力的工程公司壯大成長。
3、投資突破，授權建設的目標未能實現(xiàn)，如何索賠？
代業(yè)主模式，國際上就是項目管理承包（PMC），相對技術服務業(yè)領域這種方式的利潤一般比較高，如果能有效地創(chuàng)新設計或施工方案，改進工藝技術，采取新技術以及提高管理水平等，利潤將極其可觀，但一旦出錯，其損失或虧本也是極為可怕的，常常足以使一家企業(yè)“傾家蕩產”。因此國際上，PMC企業(yè)多數(shù)為私營，極其重視風險管理，千方百計創(chuàng)新技術，尤其注重提升管理水平，一旦失誤必須按合同約定自己追加投資。當然有一部分管理公司可以通過投保，預先進行風險轉移。而國內試點的城市中曾有許多項目超過了總投資額，財政只好列個原因，追加投資。
因此，投資方如何保證按期得到“合格品”，建議逐步實施擔保制度?？梢再|押代業(yè)主單位相應數(shù)量的風險保證金，也可以要求代業(yè)主單位提供履約擔保。只有這樣，才能切實保障投資方的利益，保證項目目標的順利實現(xiàn)和如期交付項目“合格品”。
4、代業(yè)主交付工程項目“合格品”的驗收標準問題。
代建一個工程項目產品，并非其“建設工程質量”合格，就可稱“合格”交付了。工程項目“產品”的“使用功能”要求是否符合業(yè)主的設定要求，工程安全性能標準是否被降低了，材料、設備的規(guī)格標準是否被低套了等，這里頭差價空間彈性極大。由于目前原業(yè)主單位或投資單位本身往往非內行，又極少另外雇請專業(yè)工程顧問公司，幾乎沒有制訂比較詳盡的過程控制措施以及驗收標準手冊。因此代建者盡管報價很低，但只要在項目相應的功能、材料、安全性能等方面稍作調整，就不至“虧本”，還有盈利。由于一般主管者或原業(yè)主從自身利益出發(fā)考慮：一是“產品”是公共的，不是自家的；二是真曝光了，自己也有監(jiān)管不力或同謀之嫌，因此明知被蒙了，還足滿臉笑容接收“產品”?？偸遣辉妇丸Υ靡笏髻r，甚至反而還掩瑕露瑜，合謀以次充好，以彰政績。
因此，在實施代業(yè)主的建設工程項目中，除了總投資目標外，應該制訂盡可能詳細的“產品”交付驗收目標手冊：如工程質量細則驗收標準、工程功能要求接收標準、設施設備規(guī)格或檔次標準，甚至過程驗收細則，乃至目標未達罰則等。逐步完善產品接收“手冊”，切實引導代業(yè)主真正從技術上、工藝上、管理上下工夫出效益。
三、代理建設管理模式
1、代建單位的權責模糊，代建成效難以體現(xiàn)。
當前各地的以代建模式實施的工程項目中，雖然業(yè)主單位與代建單位簽有代建合同，但合同中大多未對代建方與業(yè)主方的權利與職責作出細則規(guī)定，因此實際上代建單位只是代理業(yè)主經(jīng)辦一些前期與過程行政批建手續(xù)而已，而具體的三控兩管特別是事關代建成效的過程簽批權等往往都由委托方“超越”掌控，代建流于形式。如果是私營投資項目，這本也無可厚非，代建單位的專業(yè)咨詢意見或管理簽證既然不予采納，導致失誤后果當然自負。但作為政府投資項目，既然實施了代建，從財政管理者的角度，當然希望代建作為專業(yè)機構應該在微觀上特別是投資效益方面切實進行把關，提出建議并簽署初審意見，可委托方（并非真正投資人）由于傳統(tǒng)慣性，或由于權利利益的驅動，或由于認識上的滯后，總是想“一桿子”插到底，不愿外人（代建單位）礙手礙腳。作為承包方也往往直接越過代建單位，不經(jīng)初審，不經(jīng)核實，直接尋求業(yè)主方簽批撥款。類似種種，代建單位往往成為“跑腿單位”，未能在項目管理上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，代建實施流于形式。
目前相當一部分代建項目存在這種現(xiàn)象。因此建議各地相關監(jiān)管或出資主管部門在推行“代建制”的同時，一定要注重落到實處，而不是流于形式，讓一些項目承辦單位跟風作秀。要解決這個問題，就要進一步規(guī)范“業(yè)主”本位問題，如果“業(yè)主”（并非出資業(yè)主）轉位為真正的投資人即相關的財政主管部門或授權的國資管理部門，那么代建單位直接對出資人負責，相對來說代建的成效將會明顯改善。
2、代建單位的性質問題。
各地在探索和采用代建過程中，大都將國有大型開發(fā)企業(yè)（房地產開發(fā)企業(yè)、市政、路橋、港口類開發(fā)公司）作為主要代建單位，輪流坐莊。如此招標，無益于促進技術進步和管理水平的提升。當然有些地方如武漢、寧波、廈門等地也將少數(shù)總承包、監(jiān)理等企業(yè)授予代建資格，但在實際操作中委托方或上級管理者很少選擇這些企業(yè)來代建，有的甚至在代建招標時設定條件限制這些企業(yè)投標，原因與代業(yè)主模式中情況相似。因此，建議在代理建設管理中，應當逐步引進以技術服務為主營業(yè)務的社會化、職業(yè)化機構，如由工程項目管理公司、監(jiān)理企業(yè)、造價咨詢企業(yè)、工程咨詢企業(yè)等具有綜合管理能力的多資質企業(yè)來競爭代建單位，這樣才能真正有效地改善并促進項目實施的技術革新和項目管理水平的提升，真正提高項目的投資效益和社會效益。
3、與監(jiān)理的重疊問題。
代理建設管理單位本身就應負有施工過程的監(jiān)理職責。可目前在中國的建設法規(guī)框架體制下建設監(jiān)理是強制性的，請了代建單位還必須另外再請監(jiān)理，這使得業(yè)主的工程顧問單位關系復雜、合同增加、職責重疊，許多境外來華投資商感到困惑，無法理解。國際上工程建設全過程都可以由同一家工程項目管理咨詢機構來實施，而在中國由于體制上的原因則行不通。
因此，國家相關部委的主管部門在推進工程項目管理的模式中應當適當修正相關法規(guī)，打破階段咨詢的壁壘，允許有實力的工程咨詢機構申請多項資質，在操作層面上真正實現(xiàn)全過程項目管理，從而有利于培育與壯大綜合性的工程項目管理企業(yè)。
4、代建服務費問題。
代建單位提供的是專業(yè)化的技術與管理服務，其業(yè)務范疇屬于咨詢服務業(yè)。因此被服務單位（業(yè)主）應支付其相應的報酬，這就是代建服務費。代建服務費一般以“工時費用+利潤”的方式計算，其中“工時費用”即是代建工作的成本?！肮r費用+利潤”可按項目總投資的一定比例計取。那么很顯然，如果是全過程代建服務費中應包含了監(jiān)理費，而且還不應該等同于所謂的建設管理費，代建管理含有技術與管理創(chuàng)新，實質上應更高于原來的建設管理費用。
財政投資建設項目，業(yè)主方項目的自行建設管理以前一般都以總投資的3％列支建設管理費?？裳巯赂鞯亍按ā闭袠酥?，代建管理費壓價相當離譜。曾有一個項目總投額達1.5億元，代建費競以28萬元中標，實際費率竟不到0.2％。這連代建單位基本生存都不能維持，代建流于形式可想而知。代建單位之間的競爭主要是在技術創(chuàng)新能力、管理水平、項目經(jīng)理與團隊素質、技術裝備以及工程管理經(jīng)驗業(yè)績等方面，代建服務費不能作為選擇考量代建單位的主要指標，不應隨意打壓。
因此建議各地在制訂“代建單位”的招標規(guī)定時，一定要注意代建費標準的保護條款。只有保證代建費的相當水準，才能促進代建單位的實力不斷提升和發(fā)展，否則流于形式，惡性循環(huán)是不可避免的。
總之，建設工程推行項目管理模式尤其是在政府投資工程項目中推行“代建制”，這是深化我國工程項目組織實施方式改革的一項有益探索，是工程項目管理機制改革的重大進步。盡管各地在實踐中出現(xiàn)了諸多偏差和問題，但只要在實際操作中不斷地總結經(jīng)驗教訓，不斷地采取對策進行規(guī)范和完善，同時相關主管部門能夠與時俱進地制訂相應的法規(guī)加以引導、統(tǒng)一，我們深信“代建制”將會逐步與國際通行的工程項目管理慣例相接軌。
一、代建制i實踐中應明確的幾個基本概念
代建制的含義極為寬泛。受業(yè)主全權委托，全程管理項目叫代建，階段性管理項目也稱代建；受業(yè)主有限授權代理業(yè)主全程管理項目，叫代建，階段管理項目也叫代建。
筆者認為，代建制的概念是個泛稱，以上各說法都屬代建制的范疇。代建制，是指業(yè)主選擇社會化專業(yè)化的工程項目管理單位，并授權其對業(yè)主投資的項目實施管理的一種模式。由于針對政府投資的項目，帶有強制推行，因此稱為“制”，即制度。至于非政府投資項目，業(yè)主可視自身工程管理的能力，可以授權實施項目管理（代建），也可以自行管理（自建）。
目前我國各地實踐中的“代建制”實質上具有兩層含義：一者稱代業(yè)主，二者稱代建單位。所謂代業(yè)主，即政府投資主管部門選擇一家工程項目管理企業(yè)擔當某建設項目的業(yè)主，對項目實施全過程的管理并承擔投資風險。這實質上類似國際上所通行的項目管理模式下的項目管理承包。
代建單位，更準確地應稱為代理建設單位，也即業(yè)主委托項目管理企業(yè)代理其部分職責，對項目實施工程管理，不承擔投資風險。在政府投資項目中，業(yè)主主要指該項目承辦單位，可能是未來該項目的“管理養(yǎng)護單位”或“使用單位”。這實質上類似國際上通行的項目管理模式下的項目管理服務。
二、代業(yè)主橫式
1、代業(yè)主項目的總投資如何框定
上海、北京、武漢、廈門、寧波等市已經(jīng)以代業(yè)主模式試點了為數(shù)不少的公共建筑工程和市政公用工程項目。在已實施的代業(yè)主項目中總投資框定各式各樣：有的項目總投資依同類項目投資指標估算；有的項目有了初步方案，總投資額依據(jù)概算；有的項目簡直就以立項計劃投資額直接框定。依此“投資額”通過競爭“招標”選擇“代業(yè)主”單位，其“”巾標的中標價有幾分科學性值得質疑。由此導致的往往只是“業(yè)主”權限的轉移，在不同部門問重新分配。
因此，建議實施代業(yè)主的項目，投資總額必須要有合理科學的依據(jù)，應該不嗇重金聘請相應專業(yè)的工程顧問公司進行咨詢，特別是代業(yè)主項目的前期論證和投資總額測算必須詳細周全、可靠有據(jù)；同時未能履行投標承諾或合同的，必須嚴厲追究代業(yè)主單位的經(jīng)濟責任，特別是法人代表責任。只有這樣方能有效提高投資效益，杜絕爭權奪利，真正體現(xiàn)“代建”的社會與經(jīng)濟效益。
2、代業(yè)主單位的性質問題。
目前代業(yè)主單位幾乎都是在類似政府機構的下屬單位之問“招標”，股份制企業(yè)或民營企業(yè)再有經(jīng)濟實力，再有管理水平，均疑似“不誠信”，多數(shù)項目即使招標均設下門檻，拒絕民營機構參與。
其實，國際上只要是法人主體，具有技術與管理實力，均具有平等地位，而且的工程管理公司多數(shù)為非國有的。因此，建議在市場經(jīng)濟逐步成熟的今天，可以適當放開，以合同等經(jīng)濟法律手段來監(jiān)管市場，實現(xiàn)改革的真正目的，培養(yǎng)并促進一大批真正依靠技術和管理實力的工程公司壯大成長。
3、投資突破，授權建設的目標未能實現(xiàn)，如何索賠？
代業(yè)主模式，國際上就是項目管理承包（PMC），相對技術服務業(yè)領域這種方式的利潤一般比較高，如果能有效地創(chuàng)新設計或施工方案，改進工藝技術，采取新技術以及提高管理水平等，利潤將極其可觀，但一旦出錯，其損失或虧本也是極為可怕的，常常足以使一家企業(yè)“傾家蕩產”。因此國際上，PMC企業(yè)多數(shù)為私營，極其重視風險管理，千方百計創(chuàng)新技術，尤其注重提升管理水平，一旦失誤必須按合同約定自己追加投資。當然有一部分管理公司可以通過投保，預先進行風險轉移。而國內試點的城市中曾有許多項目超過了總投資額，財政只好列個原因，追加投資。
因此，投資方如何保證按期得到“合格品”，建議逐步實施擔保制度?？梢再|押代業(yè)主單位相應數(shù)量的風險保證金，也可以要求代業(yè)主單位提供履約擔保。只有這樣，才能切實保障投資方的利益，保證項目目標的順利實現(xiàn)和如期交付項目“合格品”。
4、代業(yè)主交付工程項目“合格品”的驗收標準問題。
代建一個工程項目產品，并非其“建設工程質量”合格，就可稱“合格”交付了。工程項目“產品”的“使用功能”要求是否符合業(yè)主的設定要求，工程安全性能標準是否被降低了，材料、設備的規(guī)格標準是否被低套了等，這里頭差價空間彈性極大。由于目前原業(yè)主單位或投資單位本身往往非內行，又極少另外雇請專業(yè)工程顧問公司，幾乎沒有制訂比較詳盡的過程控制措施以及驗收標準手冊。因此代建者盡管報價很低，但只要在項目相應的功能、材料、安全性能等方面稍作調整，就不至“虧本”，還有盈利。由于一般主管者或原業(yè)主從自身利益出發(fā)考慮：一是“產品”是公共的，不是自家的；二是真曝光了，自己也有監(jiān)管不力或同謀之嫌，因此明知被蒙了，還足滿臉笑容接收“產品”?？偸遣辉妇丸Υ靡笏髻r，甚至反而還掩瑕露瑜，合謀以次充好，以彰政績。
因此，在實施代業(yè)主的建設工程項目中，除了總投資目標外，應該制訂盡可能詳細的“產品”交付驗收目標手冊：如工程質量細則驗收標準、工程功能要求接收標準、設施設備規(guī)格或檔次標準，甚至過程驗收細則，乃至目標未達罰則等。逐步完善產品接收“手冊”，切實引導代業(yè)主真正從技術上、工藝上、管理上下工夫出效益。
三、代理建設管理模式
1、代建單位的權責模糊，代建成效難以體現(xiàn)。
當前各地的以代建模式實施的工程項目中，雖然業(yè)主單位與代建單位簽有代建合同，但合同中大多未對代建方與業(yè)主方的權利與職責作出細則規(guī)定，因此實際上代建單位只是代理業(yè)主經(jīng)辦一些前期與過程行政批建手續(xù)而已，而具體的三控兩管特別是事關代建成效的過程簽批權等往往都由委托方“超越”掌控，代建流于形式。如果是私營投資項目，這本也無可厚非，代建單位的專業(yè)咨詢意見或管理簽證既然不予采納，導致失誤后果當然自負。但作為政府投資項目，既然實施了代建，從財政管理者的角度，當然希望代建作為專業(yè)機構應該在微觀上特別是投資效益方面切實進行把關，提出建議并簽署初審意見，可委托方（并非真正投資人）由于傳統(tǒng)慣性，或由于權利利益的驅動，或由于認識上的滯后，總是想“一桿子”插到底，不愿外人（代建單位）礙手礙腳。作為承包方也往往直接越過代建單位，不經(jīng)初審，不經(jīng)核實，直接尋求業(yè)主方簽批撥款。類似種種，代建單位往往成為“跑腿單位”，未能在項目管理上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，代建實施流于形式。
目前相當一部分代建項目存在這種現(xiàn)象。因此建議各地相關監(jiān)管或出資主管部門在推行“代建制”的同時，一定要注重落到實處，而不是流于形式，讓一些項目承辦單位跟風作秀。要解決這個問題，就要進一步規(guī)范“業(yè)主”本位問題，如果“業(yè)主”（并非出資業(yè)主）轉位為真正的投資人即相關的財政主管部門或授權的國資管理部門，那么代建單位直接對出資人負責，相對來說代建的成效將會明顯改善。
2、代建單位的性質問題。
各地在探索和采用代建過程中，大都將國有大型開發(fā)企業(yè)（房地產開發(fā)企業(yè)、市政、路橋、港口類開發(fā)公司）作為主要代建單位，輪流坐莊。如此招標，無益于促進技術進步和管理水平的提升。當然有些地方如武漢、寧波、廈門等地也將少數(shù)總承包、監(jiān)理等企業(yè)授予代建資格，但在實際操作中委托方或上級管理者很少選擇這些企業(yè)來代建，有的甚至在代建招標時設定條件限制這些企業(yè)投標，原因與代業(yè)主模式中情況相似。因此，建議在代理建設管理中，應當逐步引進以技術服務為主營業(yè)務的社會化、職業(yè)化機構，如由工程項目管理公司、監(jiān)理企業(yè)、造價咨詢企業(yè)、工程咨詢企業(yè)等具有綜合管理能力的多資質企業(yè)來競爭代建單位，這樣才能真正有效地改善并促進項目實施的技術革新和項目管理水平的提升，真正提高項目的投資效益和社會效益。
3、與監(jiān)理的重疊問題。
代理建設管理單位本身就應負有施工過程的監(jiān)理職責。可目前在中國的建設法規(guī)框架體制下建設監(jiān)理是強制性的，請了代建單位還必須另外再請監(jiān)理，這使得業(yè)主的工程顧問單位關系復雜、合同增加、職責重疊，許多境外來華投資商感到困惑，無法理解。國際上工程建設全過程都可以由同一家工程項目管理咨詢機構來實施，而在中國由于體制上的原因則行不通。
因此，國家相關部委的主管部門在推進工程項目管理的模式中應當適當修正相關法規(guī)，打破階段咨詢的壁壘，允許有實力的工程咨詢機構申請多項資質，在操作層面上真正實現(xiàn)全過程項目管理，從而有利于培育與壯大綜合性的工程項目管理企業(yè)。
4、代建服務費問題。
代建單位提供的是專業(yè)化的技術與管理服務，其業(yè)務范疇屬于咨詢服務業(yè)。因此被服務單位（業(yè)主）應支付其相應的報酬，這就是代建服務費。代建服務費一般以“工時費用+利潤”的方式計算，其中“工時費用”即是代建工作的成本?！肮r費用+利潤”可按項目總投資的一定比例計取。那么很顯然，如果是全過程代建服務費中應包含了監(jiān)理費，而且還不應該等同于所謂的建設管理費，代建管理含有技術與管理創(chuàng)新，實質上應更高于原來的建設管理費用。
財政投資建設項目，業(yè)主方項目的自行建設管理以前一般都以總投資的3％列支建設管理費?？裳巯赂鞯亍按ā闭袠酥?，代建管理費壓價相當離譜。曾有一個項目總投額達1.5億元，代建費競以28萬元中標，實際費率竟不到0.2％。這連代建單位基本生存都不能維持，代建流于形式可想而知。代建單位之間的競爭主要是在技術創(chuàng)新能力、管理水平、項目經(jīng)理與團隊素質、技術裝備以及工程管理經(jīng)驗業(yè)績等方面，代建服務費不能作為選擇考量代建單位的主要指標，不應隨意打壓。
因此建議各地在制訂“代建單位”的招標規(guī)定時，一定要注意代建費標準的保護條款。只有保證代建費的相當水準，才能促進代建單位的實力不斷提升和發(fā)展，否則流于形式，惡性循環(huán)是不可避免的。
總之，建設工程推行項目管理模式尤其是在政府投資工程項目中推行“代建制”，這是深化我國工程項目組織實施方式改革的一項有益探索，是工程項目管理機制改革的重大進步。盡管各地在實踐中出現(xiàn)了諸多偏差和問題，但只要在實際操作中不斷地總結經(jīng)驗教訓，不斷地采取對策進行規(guī)范和完善，同時相關主管部門能夠與時俱進地制訂相應的法規(guī)加以引導、統(tǒng)一，我們深信“代建制”將會逐步與國際通行的工程項目管理慣例相接軌。