一、市政公用事業(yè)的政府責(zé)任轉(zhuǎn)移的有限性
城市水業(yè)之所以成為市政設(shè)施，是因?yàn)檎诔鞘兴畼I(yè)中的責(zé)任。這種責(zé)任可以分解為投資責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。
為了提高效率，具體的服務(wù)責(zé)任由城市政府向社會(huì)企業(yè)的轉(zhuǎn)移是市政公用事業(yè)改革的基本趨勢(shì)和形式。隨著市場(chǎng)化改革的深入，政府通過特許經(jīng)營的形式實(shí)現(xiàn)了服務(wù)責(zé)任的合理轉(zhuǎn)移，由社會(huì)企業(yè)作為具體經(jīng)營者在政府的監(jiān)管體系之下來具體進(jìn)行水業(yè)服務(wù)。
而投資責(zé)任引申出新增投資責(zé)任和已經(jīng)形成了水業(yè)資產(chǎn)管理兩個(gè)方面。
在一定的水價(jià)體系支撐之下，一部分投資責(zé)任可以轉(zhuǎn)向企業(yè)。但是對(duì)于向中國這種城市化發(fā)展迅速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家來說，投資責(zé)任的完全轉(zhuǎn)變往往是水價(jià)體系難以支撐的。因此，需要保留一定的投資責(zé)任在政府。政府之所以保留一部分投資責(zé)任，除了水價(jià)承受能力之外，還因?yàn)檎诜鞘找骖I(lǐng)域的責(zé)任，需要將政府投資的那部分資產(chǎn)不以市場(chǎng)性收益性股權(quán)的形式進(jìn)入城市水業(yè)。
對(duì)于歷史投資已經(jīng)形成的水業(yè)資產(chǎn)也同樣有此原則，在高速發(fā)展的階段，水價(jià)體系難以支撐全部的已有的數(shù)千億的水業(yè)資產(chǎn)以企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式完全進(jìn)入投資回報(bào)。需要保留相當(dāng)一部分資產(chǎn)，尤其是沉淀性資產(chǎn)以公益資產(chǎn)形式，保留在非收益性資產(chǎn)的范圍之下。
二、水業(yè)改革的資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)特征
中國進(jìn)行政資分開的改革，資產(chǎn)管理從職能部門中的管理系列中拿出，實(shí)現(xiàn)了專門的資產(chǎn)管理。這種改革對(duì)于國有資產(chǎn)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出意義重大，避免了政企不分，使國有資產(chǎn)能夠集中精力在基礎(chǔ)性行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
目前，產(chǎn)權(quán)多元化改革逐漸成為城市水業(yè)改革的主要形式，在供水行業(yè)中則成為主導(dǎo)形式。污水處理行業(yè)的運(yùn)營主體大部分仍然是事業(yè)單位，收費(fèi)形式大都還是行政事業(yè)性收費(fèi)，往往沒有直接觸及到最終產(chǎn)權(quán)。國資委在進(jìn)行“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則之下，沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)有什么區(qū)別，國家也沒有專門的市政公用設(shè)施這種非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)資產(chǎn)的管理方法。因此，在“政資分開”這種大背景之下，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的“政資分開”的改革框架之下，參照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，由國資委履行出資人職能，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。
但是，基礎(chǔ)性行業(yè)往往有相當(dāng)?shù)谋壤龑儆诜鞘找嫘再Y產(chǎn)，本來就難以“政資分開”。對(duì)于純粹的非收益性資產(chǎn)，如城市路燈和立交橋，往往簡(jiǎn)單，沒有受到政資分開的影響，資產(chǎn)部門也不愿意接手純粹的非收益性資產(chǎn)的管理；而在一些如城市水業(yè)等具有有限收益性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)一定的混亂。城市水業(yè)的末端有商品和價(jià)格特點(diǎn)，但是城市水業(yè)是自然壟斷性基礎(chǔ)行業(yè)，而且高速發(fā)展的中國城市化，使價(jià)格體系不能支撐完全的成本收益。因此需要在處置城市水業(yè)資產(chǎn)時(shí)即考慮它的收益性特征，又不能簡(jiǎn)單將城市水業(yè)套用競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的做法，實(shí)施生硬的政資分開。
雖然中國1998年就發(fā)布了基于成本的《城市供水價(jià)格管理辦法》，但是在傳統(tǒng)體制之下，實(shí)際上水價(jià)的形成是政府綜合了各種因素的系統(tǒng)產(chǎn)物。中國目前實(shí)際的水價(jià)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到投資回報(bào)的要求。
價(jià)格是社會(huì)敏感度很高的因素，因此，各級(jí)政府在確定水價(jià)的過程中都采取謹(jǐn)慎和措施，確保社會(huì)和諧。在政資分開全面推進(jìn)的背景下，如果將水業(yè)體系完全納入現(xiàn)在的收益性資產(chǎn)體系，水價(jià)體系與資產(chǎn)處置方式所產(chǎn)生的直接關(guān)聯(lián)，將極大地加大水價(jià)的壓力。
三、如何衡量和處置水業(yè)資產(chǎn)價(jià)值
市政公用事業(yè)的資產(chǎn)是提供服務(wù)的基礎(chǔ)，而服務(wù)是市政公用事業(yè)的核心。提高城市水業(yè)服務(wù)是改革的核心，在原水水質(zhì)不斷惡化，出水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量要求日益提高的如今，需要為提高服務(wù)質(zhì)量留下足夠的成本空間。不能讓本來就很少的價(jià)格空間完全被資產(chǎn)收益所吞噬。
衡量和處置基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的方式在實(shí)踐中一般有四種形式：
一是目前被國內(nèi)水業(yè)改革普遍采用的重置成本法，既根據(jù)重置成本確定資產(chǎn)價(jià)值；二是資產(chǎn)凈值法，根據(jù)建設(shè)投資減去自資本折舊的財(cái)務(wù)殘值確定資產(chǎn)價(jià)值；三是凈資產(chǎn)折價(jià)法，政府在資本折舊的財(cái)務(wù)殘值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步折價(jià)確定資產(chǎn)價(jià)值和轉(zhuǎn)讓價(jià)格，四是服務(wù)收益法，就是根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)所產(chǎn)生的明確的資產(chǎn)收益反算資產(chǎn)價(jià)格。
四種方式有不同的應(yīng)用。重置成本法一般用于無法預(yù)知資產(chǎn)收益的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，由于城市水業(yè)屬于自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，重置成本法必然抬高資產(chǎn)價(jià)值；資產(chǎn)凈值法一般用于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，是特許經(jīng)營體系中最常用的評(píng)估方法，在法國以及澳門自來水中都是這種思路；凈資產(chǎn)折價(jià)法，適用于包含了大量沉淀性資產(chǎn)的水系統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，英國1989年的改革用此方法確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格；服務(wù)收益法一般用于能夠預(yù)期資產(chǎn)收益的領(lǐng)域，預(yù)期資產(chǎn)收益是對(duì)資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，競(jìng)爭(zhēng)者可以根據(jù)的收益預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)判斷，確定資產(chǎn)價(jià)值。
目前中國城市水業(yè)的改革有兩種類型：水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)。水廠單元服務(wù)的收益由于轉(zhuǎn)入環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)和政府采購特征，基本可以確定；而中國目前的水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)格不是以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的，而是政府考慮各種綜合因素尤其是成本因素確定的復(fù)合價(jià)格，因此，其服務(wù)收益的絕大部分因素決定于政府確定的價(jià)格和條件，而不是市場(chǎng)因素。
城市水業(yè)之所以成為市政設(shè)施，是因?yàn)檎诔鞘兴畼I(yè)中的責(zé)任。這種責(zé)任可以分解為投資責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。
為了提高效率，具體的服務(wù)責(zé)任由城市政府向社會(huì)企業(yè)的轉(zhuǎn)移是市政公用事業(yè)改革的基本趨勢(shì)和形式。隨著市場(chǎng)化改革的深入，政府通過特許經(jīng)營的形式實(shí)現(xiàn)了服務(wù)責(zé)任的合理轉(zhuǎn)移，由社會(huì)企業(yè)作為具體經(jīng)營者在政府的監(jiān)管體系之下來具體進(jìn)行水業(yè)服務(wù)。
而投資責(zé)任引申出新增投資責(zé)任和已經(jīng)形成了水業(yè)資產(chǎn)管理兩個(gè)方面。
在一定的水價(jià)體系支撐之下，一部分投資責(zé)任可以轉(zhuǎn)向企業(yè)。但是對(duì)于向中國這種城市化發(fā)展迅速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家來說，投資責(zé)任的完全轉(zhuǎn)變往往是水價(jià)體系難以支撐的。因此，需要保留一定的投資責(zé)任在政府。政府之所以保留一部分投資責(zé)任，除了水價(jià)承受能力之外，還因?yàn)檎诜鞘找骖I(lǐng)域的責(zé)任，需要將政府投資的那部分資產(chǎn)不以市場(chǎng)性收益性股權(quán)的形式進(jìn)入城市水業(yè)。
對(duì)于歷史投資已經(jīng)形成的水業(yè)資產(chǎn)也同樣有此原則，在高速發(fā)展的階段，水價(jià)體系難以支撐全部的已有的數(shù)千億的水業(yè)資產(chǎn)以企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式完全進(jìn)入投資回報(bào)。需要保留相當(dāng)一部分資產(chǎn)，尤其是沉淀性資產(chǎn)以公益資產(chǎn)形式，保留在非收益性資產(chǎn)的范圍之下。
二、水業(yè)改革的資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)特征
中國進(jìn)行政資分開的改革，資產(chǎn)管理從職能部門中的管理系列中拿出，實(shí)現(xiàn)了專門的資產(chǎn)管理。這種改革對(duì)于國有資產(chǎn)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出意義重大，避免了政企不分，使國有資產(chǎn)能夠集中精力在基礎(chǔ)性行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
目前，產(chǎn)權(quán)多元化改革逐漸成為城市水業(yè)改革的主要形式，在供水行業(yè)中則成為主導(dǎo)形式。污水處理行業(yè)的運(yùn)營主體大部分仍然是事業(yè)單位，收費(fèi)形式大都還是行政事業(yè)性收費(fèi)，往往沒有直接觸及到最終產(chǎn)權(quán)。國資委在進(jìn)行“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則之下，沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)有什么區(qū)別，國家也沒有專門的市政公用設(shè)施這種非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)資產(chǎn)的管理方法。因此，在“政資分開”這種大背景之下，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的“政資分開”的改革框架之下，參照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，由國資委履行出資人職能，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。
但是，基礎(chǔ)性行業(yè)往往有相當(dāng)?shù)谋壤龑儆诜鞘找嫘再Y產(chǎn)，本來就難以“政資分開”。對(duì)于純粹的非收益性資產(chǎn)，如城市路燈和立交橋，往往簡(jiǎn)單，沒有受到政資分開的影響，資產(chǎn)部門也不愿意接手純粹的非收益性資產(chǎn)的管理；而在一些如城市水業(yè)等具有有限收益性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)一定的混亂。城市水業(yè)的末端有商品和價(jià)格特點(diǎn)，但是城市水業(yè)是自然壟斷性基礎(chǔ)行業(yè)，而且高速發(fā)展的中國城市化，使價(jià)格體系不能支撐完全的成本收益。因此需要在處置城市水業(yè)資產(chǎn)時(shí)即考慮它的收益性特征，又不能簡(jiǎn)單將城市水業(yè)套用競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的做法，實(shí)施生硬的政資分開。
雖然中國1998年就發(fā)布了基于成本的《城市供水價(jià)格管理辦法》，但是在傳統(tǒng)體制之下，實(shí)際上水價(jià)的形成是政府綜合了各種因素的系統(tǒng)產(chǎn)物。中國目前實(shí)際的水價(jià)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到投資回報(bào)的要求。
價(jià)格是社會(huì)敏感度很高的因素，因此，各級(jí)政府在確定水價(jià)的過程中都采取謹(jǐn)慎和措施，確保社會(huì)和諧。在政資分開全面推進(jìn)的背景下，如果將水業(yè)體系完全納入現(xiàn)在的收益性資產(chǎn)體系，水價(jià)體系與資產(chǎn)處置方式所產(chǎn)生的直接關(guān)聯(lián)，將極大地加大水價(jià)的壓力。
三、如何衡量和處置水業(yè)資產(chǎn)價(jià)值
市政公用事業(yè)的資產(chǎn)是提供服務(wù)的基礎(chǔ)，而服務(wù)是市政公用事業(yè)的核心。提高城市水業(yè)服務(wù)是改革的核心，在原水水質(zhì)不斷惡化，出水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量要求日益提高的如今，需要為提高服務(wù)質(zhì)量留下足夠的成本空間。不能讓本來就很少的價(jià)格空間完全被資產(chǎn)收益所吞噬。
衡量和處置基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的方式在實(shí)踐中一般有四種形式：
一是目前被國內(nèi)水業(yè)改革普遍采用的重置成本法，既根據(jù)重置成本確定資產(chǎn)價(jià)值；二是資產(chǎn)凈值法，根據(jù)建設(shè)投資減去自資本折舊的財(cái)務(wù)殘值確定資產(chǎn)價(jià)值；三是凈資產(chǎn)折價(jià)法，政府在資本折舊的財(cái)務(wù)殘值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步折價(jià)確定資產(chǎn)價(jià)值和轉(zhuǎn)讓價(jià)格，四是服務(wù)收益法，就是根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)所產(chǎn)生的明確的資產(chǎn)收益反算資產(chǎn)價(jià)格。
四種方式有不同的應(yīng)用。重置成本法一般用于無法預(yù)知資產(chǎn)收益的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，由于城市水業(yè)屬于自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，重置成本法必然抬高資產(chǎn)價(jià)值；資產(chǎn)凈值法一般用于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，是特許經(jīng)營體系中最常用的評(píng)估方法，在法國以及澳門自來水中都是這種思路；凈資產(chǎn)折價(jià)法，適用于包含了大量沉淀性資產(chǎn)的水系統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，英國1989年的改革用此方法確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格；服務(wù)收益法一般用于能夠預(yù)期資產(chǎn)收益的領(lǐng)域，預(yù)期資產(chǎn)收益是對(duì)資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，競(jìng)爭(zhēng)者可以根據(jù)的收益預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)判斷，確定資產(chǎn)價(jià)值。
目前中國城市水業(yè)的改革有兩種類型：水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)。水廠單元服務(wù)的收益由于轉(zhuǎn)入環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)和政府采購特征，基本可以確定；而中國目前的水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)格不是以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的，而是政府考慮各種綜合因素尤其是成本因素確定的復(fù)合價(jià)格，因此，其服務(wù)收益的絕大部分因素決定于政府確定的價(jià)格和條件，而不是市場(chǎng)因素。