城鎮(zhèn)化可以說(shuō)是世紀(jì)之交中國(guó)重要的主題之一。近些年的實(shí)踐告訴我們，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步的貢獻(xiàn)不容置疑。然而與此同時(shí)，關(guān)于濫用土地的批評(píng)之聲也一直不絕于耳，曾經(jīng)的開發(fā)區(qū)泛濫甚至一度被指摘為“新圈地運(yùn)動(dòng)”。原因何在？如何*？
行政體制：市鎮(zhèn)設(shè)置問(wèn)題引發(fā)土地粗放利用？
有資料顯示：1991～2000年我國(guó)每年征用土地831平方公里，2001年為1812平方公里（其中征用耕地370平方公里），2002年為2880平方公里（其中征用耕地1863平方公里）。北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授周一星認(rèn)為，我國(guó)建設(shè)用地處于如此快速擴(kuò)張的局面，有一個(gè)深層次的原因是我國(guó)市鎮(zhèn)設(shè)置的行政體制有問(wèn)題。
上世紀(jì)80年代以來(lái)，一系列的市鎮(zhèn)行政設(shè)置的改革，即“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“縣改市”、“縣和縣級(jí)市改區(qū)”、“縣級(jí)市升地級(jí)市”、“地區(qū)改地級(jí)市”等，都朝著擴(kuò)大市鎮(zhèn)管轄空間的方向發(fā)展，使市鎮(zhèn)行政轄區(qū)空前擴(kuò)張，大而無(wú)當(dāng)。即使這樣還有很多市鎮(zhèn)說(shuō)發(fā)展的空間不夠，要求兼并周圍的行政單元。很多情況下美其名曰為了“城鄉(xiāng)一體化”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”。
“我敢說(shuō)我國(guó)的市長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)所管轄的空間比世界上任何一個(gè)國(guó)家的市長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)都要大，市長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)們擁有的土地資源實(shí)在是太大了。而粗放的市鎮(zhèn)設(shè)置，必然帶來(lái)粗放的土地利用。”周一星說(shuō)。2002年，279個(gè)直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市管轄的面積約占國(guó)土的50％和人口的90％。一個(gè)地級(jí)以上市的平均面積大約是17000平方公里，難怪動(dòng)不動(dòng)劃出50平方公里、100平方公里、200平方公里作為開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)是如此輕而易舉，不過(guò)是百分之零點(diǎn)幾。新加坡一個(gè)國(guó)家740平方公里，它的工業(yè)園也就是幾個(gè)平方公里，但是蘇州的新加坡工業(yè)園一批就是70平方公里。
國(guó)內(nèi)外普遍認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈追求。而國(guó)家、地方政府、企業(yè)和公眾等利益主體在城市空間發(fā)展的博弈中，顯然地方政府占據(jù)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)胤秸推髽I(yè)聯(lián)合在一起時(shí)，就是當(dāng)然的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)地方政府政績(jī)考察的主要指標(biāo)實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。周一星指出，對(duì)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“需要”和廣大土地資源的“可能”相結(jié)合，是形成土地失控的初始原因和重要原因之一。
財(cái)政體制：新一輪城市擴(kuò)張與現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)？
如果說(shuō)1998年以前中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的主導(dǎo)力量是工業(yè)化，那么，1998年以后，除工業(yè)化在繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，城鎮(zhèn)化也起到了相當(dāng)主導(dǎo)的作用，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，二是房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。僅房地產(chǎn)業(yè)一塊，就占到了整個(gè)GDP增長(zhǎng)的五分之一?，F(xiàn)在全國(guó)無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎一致都在通過(guò)城市發(fā)展來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，這和分稅制改革有關(guān)。1998年公共財(cái)政調(diào)整以后，主要的稅權(quán)集中在中央政府，而城鎮(zhèn)化的稅收是全部留在地方的。所以無(wú)論是東部還是西部，地方政府都選擇了外延的城鎮(zhèn)化，整個(gè)稅制里面，增長(zhǎng)快的一個(gè)是建筑業(yè)，一個(gè)是房地產(chǎn)，由于城市擴(kuò)張帶來(lái)的稅收差不多占到地方稅收的一半以上。
一方面是中央三令五申要集約使用土地，而地方的現(xiàn)實(shí)卻常常是稀缺的土地資源被粗放地使用。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍說(shuō)，一旦中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分清楚以后，地方政府就要考慮自己的利益了。而現(xiàn)在的狀況是，中央財(cái)權(quán)較大，占六成以上，而事權(quán)占四成；地方政府財(cái)權(quán)四成、事權(quán)六成，財(cái)源不足，就想到要用賣地來(lái)解決。
土地制度：要說(shuō)改你不容易？
曾幾何時(shí)，“以地生財(cái)”、“以地補(bǔ)路”是很多地方發(fā)展城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)之談。也有人說(shuō)，這一輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的擴(kuò)張，其支撐點(diǎn)是對(duì)于農(nóng)民利益的又盤剝。
目前，我國(guó)土地制度是二元的體制，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地有使用和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；當(dāng)土地搞建設(shè)的時(shí)候，國(guó)家和地方政府成為土地利益的分享者。地方政府低價(jià)拿地、高價(jià)出讓成為籌集建設(shè)資金的重要手段。
通常兩三萬(wàn)元錢就可以從農(nóng)民那里拿到地了，賣出去往往是數(shù)百萬(wàn)元。但如果加上開發(fā)成本的投入，政府的賬卻未必能抹得平?！耙苍S他們并沒(méi)有真正意識(shí)到，土地是資產(chǎn)也是包袱，土地開發(fā)需要政府提供相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，有能力賣地，卻未必有能力提供這些后續(xù)的保障?！睏畋＼娬f(shuō)。
由此可見(jiàn)，土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，“中看”未必“中吃”。劉守英認(rèn)為，對(duì)于部分發(fā)達(dá)地區(qū)或許是一個(gè)還算有利的機(jī)制，可以啟動(dòng)城鎮(zhèn)化的投資機(jī)制，但對(duì)于大多數(shù)的地方來(lái)講，可能會(huì)變成一個(gè)弊大于利的情況。因此，在土地制度目前不能做太大改革的情況下，應(yīng)該在土地供給的機(jī)制上有所創(chuàng)新，比如對(duì)工業(yè)性用地，能不能通過(guò)市場(chǎng)的方式解決，而不是通過(guò)政府大包大攬?！霸趺幢ＷC城鎮(zhèn)化有一個(gè)持續(xù)性的發(fā)展，我覺(jué)得土地體制的改革，金融的改革等，應(yīng)該是一個(gè)配套的改革，這樣才會(huì)使中國(guó)未來(lái)有一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展。”劉守英說(shuō)。
集約用地：城鄉(xiāng)規(guī)劃大有可為
節(jié)約用地、合理用地，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要職責(zé)和任務(wù)。2002年，我國(guó)建制城市660個(gè)，城市建設(shè)用地占全國(guó)國(guó)土面積的0.27%，城市市區(qū)GDP占全國(guó)GDP的62.8%.“無(wú)論哪個(gè)城市，凡是在城市總體規(guī)劃范圍之內(nèi)，土地的利用都還是比較節(jié)約的，而且集約用地的效益也是比較高的。如果說(shuō)存在一些問(wèn)題，那就是在總體規(guī)劃范圍之外，部分城市有些失誤。”中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、建設(shè)部原副部長(zhǎng)趙寶江告訴記者。
有關(guān)資料顯示，2002年，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地20.34萬(wàn)平方公里，其中城市3.63萬(wàn)平方公里，村鎮(zhèn)16.71平方公里；城市人均建設(shè)用地82.3平方米，而村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地167.7平方米?！俺鞘幸?guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃要同時(shí)進(jìn)行，要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。這些工作都要進(jìn)行?！壁w寶江說(shuō)。
規(guī)劃是保證城市土地空間和空間資源得以合理利用和各項(xiàng)建設(shè)得以合理安排的前提和基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃上的浪費(fèi)是大的浪費(fèi)，規(guī)劃上的節(jié)約是大的節(jié)約。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何統(tǒng)籌？與土地利用規(guī)劃如何銜接？這無(wú)疑是擺在我們面前的十分重要而緊迫的課題。
行政體制：市鎮(zhèn)設(shè)置問(wèn)題引發(fā)土地粗放利用？
有資料顯示：1991～2000年我國(guó)每年征用土地831平方公里，2001年為1812平方公里（其中征用耕地370平方公里），2002年為2880平方公里（其中征用耕地1863平方公里）。北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授周一星認(rèn)為，我國(guó)建設(shè)用地處于如此快速擴(kuò)張的局面，有一個(gè)深層次的原因是我國(guó)市鎮(zhèn)設(shè)置的行政體制有問(wèn)題。
上世紀(jì)80年代以來(lái)，一系列的市鎮(zhèn)行政設(shè)置的改革，即“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“縣改市”、“縣和縣級(jí)市改區(qū)”、“縣級(jí)市升地級(jí)市”、“地區(qū)改地級(jí)市”等，都朝著擴(kuò)大市鎮(zhèn)管轄空間的方向發(fā)展，使市鎮(zhèn)行政轄區(qū)空前擴(kuò)張，大而無(wú)當(dāng)。即使這樣還有很多市鎮(zhèn)說(shuō)發(fā)展的空間不夠，要求兼并周圍的行政單元。很多情況下美其名曰為了“城鄉(xiāng)一體化”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”。
“我敢說(shuō)我國(guó)的市長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)所管轄的空間比世界上任何一個(gè)國(guó)家的市長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)都要大，市長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)們擁有的土地資源實(shí)在是太大了。而粗放的市鎮(zhèn)設(shè)置，必然帶來(lái)粗放的土地利用。”周一星說(shuō)。2002年，279個(gè)直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市管轄的面積約占國(guó)土的50％和人口的90％。一個(gè)地級(jí)以上市的平均面積大約是17000平方公里，難怪動(dòng)不動(dòng)劃出50平方公里、100平方公里、200平方公里作為開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)是如此輕而易舉，不過(guò)是百分之零點(diǎn)幾。新加坡一個(gè)國(guó)家740平方公里，它的工業(yè)園也就是幾個(gè)平方公里，但是蘇州的新加坡工業(yè)園一批就是70平方公里。
國(guó)內(nèi)外普遍認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈追求。而國(guó)家、地方政府、企業(yè)和公眾等利益主體在城市空間發(fā)展的博弈中，顯然地方政府占據(jù)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)胤秸推髽I(yè)聯(lián)合在一起時(shí)，就是當(dāng)然的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)地方政府政績(jī)考察的主要指標(biāo)實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。周一星指出，對(duì)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“需要”和廣大土地資源的“可能”相結(jié)合，是形成土地失控的初始原因和重要原因之一。
財(cái)政體制：新一輪城市擴(kuò)張與現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)？
如果說(shuō)1998年以前中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的主導(dǎo)力量是工業(yè)化，那么，1998年以后，除工業(yè)化在繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，城鎮(zhèn)化也起到了相當(dāng)主導(dǎo)的作用，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，二是房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。僅房地產(chǎn)業(yè)一塊，就占到了整個(gè)GDP增長(zhǎng)的五分之一?，F(xiàn)在全國(guó)無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎一致都在通過(guò)城市發(fā)展來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，這和分稅制改革有關(guān)。1998年公共財(cái)政調(diào)整以后，主要的稅權(quán)集中在中央政府，而城鎮(zhèn)化的稅收是全部留在地方的。所以無(wú)論是東部還是西部，地方政府都選擇了外延的城鎮(zhèn)化，整個(gè)稅制里面，增長(zhǎng)快的一個(gè)是建筑業(yè)，一個(gè)是房地產(chǎn)，由于城市擴(kuò)張帶來(lái)的稅收差不多占到地方稅收的一半以上。
一方面是中央三令五申要集約使用土地，而地方的現(xiàn)實(shí)卻常常是稀缺的土地資源被粗放地使用。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍說(shuō)，一旦中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分清楚以后，地方政府就要考慮自己的利益了。而現(xiàn)在的狀況是，中央財(cái)權(quán)較大，占六成以上，而事權(quán)占四成；地方政府財(cái)權(quán)四成、事權(quán)六成，財(cái)源不足，就想到要用賣地來(lái)解決。
土地制度：要說(shuō)改你不容易？
曾幾何時(shí)，“以地生財(cái)”、“以地補(bǔ)路”是很多地方發(fā)展城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)之談。也有人說(shuō)，這一輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的擴(kuò)張，其支撐點(diǎn)是對(duì)于農(nóng)民利益的又盤剝。
目前，我國(guó)土地制度是二元的體制，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地有使用和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；當(dāng)土地搞建設(shè)的時(shí)候，國(guó)家和地方政府成為土地利益的分享者。地方政府低價(jià)拿地、高價(jià)出讓成為籌集建設(shè)資金的重要手段。
通常兩三萬(wàn)元錢就可以從農(nóng)民那里拿到地了，賣出去往往是數(shù)百萬(wàn)元。但如果加上開發(fā)成本的投入，政府的賬卻未必能抹得平?！耙苍S他們并沒(méi)有真正意識(shí)到，土地是資產(chǎn)也是包袱，土地開發(fā)需要政府提供相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，有能力賣地，卻未必有能力提供這些后續(xù)的保障?！睏畋＼娬f(shuō)。
由此可見(jiàn)，土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，“中看”未必“中吃”。劉守英認(rèn)為，對(duì)于部分發(fā)達(dá)地區(qū)或許是一個(gè)還算有利的機(jī)制，可以啟動(dòng)城鎮(zhèn)化的投資機(jī)制，但對(duì)于大多數(shù)的地方來(lái)講，可能會(huì)變成一個(gè)弊大于利的情況。因此，在土地制度目前不能做太大改革的情況下，應(yīng)該在土地供給的機(jī)制上有所創(chuàng)新，比如對(duì)工業(yè)性用地，能不能通過(guò)市場(chǎng)的方式解決，而不是通過(guò)政府大包大攬?！霸趺幢ＷC城鎮(zhèn)化有一個(gè)持續(xù)性的發(fā)展，我覺(jué)得土地體制的改革，金融的改革等，應(yīng)該是一個(gè)配套的改革，這樣才會(huì)使中國(guó)未來(lái)有一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展。”劉守英說(shuō)。
集約用地：城鄉(xiāng)規(guī)劃大有可為
節(jié)約用地、合理用地，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要職責(zé)和任務(wù)。2002年，我國(guó)建制城市660個(gè)，城市建設(shè)用地占全國(guó)國(guó)土面積的0.27%，城市市區(qū)GDP占全國(guó)GDP的62.8%.“無(wú)論哪個(gè)城市，凡是在城市總體規(guī)劃范圍之內(nèi)，土地的利用都還是比較節(jié)約的，而且集約用地的效益也是比較高的。如果說(shuō)存在一些問(wèn)題，那就是在總體規(guī)劃范圍之外，部分城市有些失誤。”中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、建設(shè)部原副部長(zhǎng)趙寶江告訴記者。
有關(guān)資料顯示，2002年，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地20.34萬(wàn)平方公里，其中城市3.63萬(wàn)平方公里，村鎮(zhèn)16.71平方公里；城市人均建設(shè)用地82.3平方米，而村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地167.7平方米?！俺鞘幸?guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃要同時(shí)進(jìn)行，要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。這些工作都要進(jìn)行?！壁w寶江說(shuō)。
規(guī)劃是保證城市土地空間和空間資源得以合理利用和各項(xiàng)建設(shè)得以合理安排的前提和基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃上的浪費(fèi)是大的浪費(fèi)，規(guī)劃上的節(jié)約是大的節(jié)約。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何統(tǒng)籌？與土地利用規(guī)劃如何銜接？這無(wú)疑是擺在我們面前的十分重要而緊迫的課題。