新中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從單一到配套、從部門(mén)規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過(guò)程。過(guò)去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐，既取得了多方面的成績(jī)，但也有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。今天的講座就是對(duì)這方面情況的一個(gè)簡(jiǎn)單介紹，題目是“完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。根據(jù)我們對(duì)這個(gè)題目的理解，講座分為三個(gè)部分：一是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度與實(shí)施狀況；二是國(guó)外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示；三是完善我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的幾點(diǎn)思考。
一、我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度
在總結(jié)建國(guó)以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于1989年頒布《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。1993年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成了目前的基本運(yùn)作制度。
（一）現(xiàn)行的基本法律制度
我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的各種運(yùn)作制度。
1 、城市規(guī)劃制定制度
城市規(guī)劃的制定制度明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確定了針對(duì)不同類(lèi)別規(guī)劃進(jìn)行分級(jí)審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實(shí)施初期效果良好，各級(jí)城市都依照法定程序開(kāi)展了規(guī)劃制定工作。近年來(lái)為了加強(qiáng)各部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會(huì)制度。
2 、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度
村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織編制，縣級(jí)人民政府審批。截止2005年底，80.4% 的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1% 的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。由于受基層政府規(guī)劃意識(shí)、資金和技術(shù)力量的影響，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。
3 、劃定規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度
《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要?jiǎng)澏ㄒ?guī)劃區(qū)，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機(jī)場(chǎng)、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對(duì)于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費(fèi)土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴(kuò)大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。
4 、城市規(guī)劃實(shí)施許可制度
城市規(guī)劃實(shí)施的許可制度是確保開(kāi)發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過(guò)“一書(shū)兩證”（“建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)依照規(guī)劃實(shí)施，避免了城市混亂無(wú)序發(fā)展。
5 、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度
村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見(jiàn)書(shū)和開(kāi)工批準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“一書(shū)一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)不健全，縣級(jí)建設(shè)部門(mén)管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有得到十分有效的執(zhí)行。
6 、違反城市規(guī)劃行政處罰制度
《城市規(guī)劃法》對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對(duì)違法建設(shè)行為，以糾錯(cuò)和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實(shí)施情況是，對(duì)違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對(duì)違法行為人的處罰偏輕。
7 、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度
對(duì)違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒(méi)收、 罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不 力，這也是浪費(fèi)耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴(yán)重的原因之一。
（二）我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點(diǎn)
1 、經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下多元并行 的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水 平達(dá)到43.9% ，比2005年增長(zhǎng)了0.9 個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化在促進(jìn)市場(chǎng)拓展、推進(jìn)新 型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力出路等方面發(fā)揮了重大作用。
2 、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣
1978年至2005年，全國(guó)城市總數(shù)由193 個(gè)增加到661 個(gè)。城市等級(jí)規(guī)模也發(fā) 生了巨大變化，其中，城市人口在50萬(wàn)以上的大城市從40個(gè)增加到139 個(gè)，中等 城市從60個(gè)增加到226 個(gè)，小城市從93個(gè)發(fā)展到296 個(gè)。2005年，城市的全社會(huì) 固定資產(chǎn)投資額超過(guò)75000 億，約為改革開(kāi)放初期的100 倍；全國(guó)城鎮(zhèn)建筑竣工 總面積達(dá)11.81 億平方米。
3 、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化
1978年我國(guó)僅有建制鎮(zhèn)2173個(gè)。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟(jì)社 會(huì)結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周?chē)r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系相對(duì)較弱。到2005年，建制鎮(zhèn) 數(shù)量已達(dá)19522 個(gè)，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來(lái)，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心 （rural center），并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開(kāi)發(fā)等多種產(chǎn) 業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)。由此可見(jiàn)，“鎮(zhèn)”的概念已與過(guò)去有著本 質(zhì)的區(qū)別。
4 、流動(dòng)人口數(shù)量龐大，“市民化”任重道遠(yuǎn)
我國(guó)目前進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過(guò)1 億人。由于戶籍和土地制度等原因， 農(nóng)民工多數(shù)處于流動(dòng)狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年 底回家團(tuán)圓。這是一種具有中國(guó)特色的、有學(xué)者稱(chēng)之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，在 保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營(yíng)土地的前提下進(jìn)城務(wù)工，避免了拉美國(guó)家出現(xiàn)的那種 過(guò)度城市化。但農(nóng)民工多數(shù)時(shí)間工作生活在城鎮(zhèn)，而各種待遇與市民相差較大， 是城鎮(zhèn)社會(huì)管理需要認(rèn)真面對(duì)的新問(wèn)題。
一、我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度
在總結(jié)建國(guó)以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于1989年頒布《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。1993年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成了目前的基本運(yùn)作制度。
（一）現(xiàn)行的基本法律制度
我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的各種運(yùn)作制度。
1 、城市規(guī)劃制定制度
城市規(guī)劃的制定制度明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確定了針對(duì)不同類(lèi)別規(guī)劃進(jìn)行分級(jí)審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實(shí)施初期效果良好，各級(jí)城市都依照法定程序開(kāi)展了規(guī)劃制定工作。近年來(lái)為了加強(qiáng)各部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會(huì)制度。
2 、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度
村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織編制，縣級(jí)人民政府審批。截止2005年底，80.4% 的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1% 的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。由于受基層政府規(guī)劃意識(shí)、資金和技術(shù)力量的影響，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。
3 、劃定規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度
《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要?jiǎng)澏ㄒ?guī)劃區(qū)，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機(jī)場(chǎng)、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對(duì)于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費(fèi)土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴(kuò)大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。
4 、城市規(guī)劃實(shí)施許可制度
城市規(guī)劃實(shí)施的許可制度是確保開(kāi)發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過(guò)“一書(shū)兩證”（“建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)依照規(guī)劃實(shí)施，避免了城市混亂無(wú)序發(fā)展。
5 、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度
村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見(jiàn)書(shū)和開(kāi)工批準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“一書(shū)一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)不健全，縣級(jí)建設(shè)部門(mén)管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有得到十分有效的執(zhí)行。
6 、違反城市規(guī)劃行政處罰制度
《城市規(guī)劃法》對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對(duì)違法建設(shè)行為，以糾錯(cuò)和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實(shí)施情況是，對(duì)違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對(duì)違法行為人的處罰偏輕。
7 、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度
對(duì)違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒(méi)收、 罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不 力，這也是浪費(fèi)耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴(yán)重的原因之一。
（二）我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點(diǎn)
1 、經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下多元并行 的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水 平達(dá)到43.9% ，比2005年增長(zhǎng)了0.9 個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化在促進(jìn)市場(chǎng)拓展、推進(jìn)新 型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力出路等方面發(fā)揮了重大作用。
2 、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣
1978年至2005年，全國(guó)城市總數(shù)由193 個(gè)增加到661 個(gè)。城市等級(jí)規(guī)模也發(fā) 生了巨大變化，其中，城市人口在50萬(wàn)以上的大城市從40個(gè)增加到139 個(gè)，中等 城市從60個(gè)增加到226 個(gè)，小城市從93個(gè)發(fā)展到296 個(gè)。2005年，城市的全社會(huì) 固定資產(chǎn)投資額超過(guò)75000 億，約為改革開(kāi)放初期的100 倍；全國(guó)城鎮(zhèn)建筑竣工 總面積達(dá)11.81 億平方米。
3 、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化
1978年我國(guó)僅有建制鎮(zhèn)2173個(gè)。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟(jì)社 會(huì)結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周?chē)r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系相對(duì)較弱。到2005年，建制鎮(zhèn) 數(shù)量已達(dá)19522 個(gè)，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來(lái)，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心 （rural center），并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開(kāi)發(fā)等多種產(chǎn) 業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)。由此可見(jiàn)，“鎮(zhèn)”的概念已與過(guò)去有著本 質(zhì)的區(qū)別。
4 、流動(dòng)人口數(shù)量龐大，“市民化”任重道遠(yuǎn)
我國(guó)目前進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過(guò)1 億人。由于戶籍和土地制度等原因， 農(nóng)民工多數(shù)處于流動(dòng)狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年 底回家團(tuán)圓。這是一種具有中國(guó)特色的、有學(xué)者稱(chēng)之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，在 保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營(yíng)土地的前提下進(jìn)城務(wù)工，避免了拉美國(guó)家出現(xiàn)的那種 過(guò)度城市化。但農(nóng)民工多數(shù)時(shí)間工作生活在城鎮(zhèn)，而各種待遇與市民相差較大， 是城鎮(zhèn)社會(huì)管理需要認(rèn)真面對(duì)的新問(wèn)題。