一、東部地區(qū)的城市化與國民經(jīng)濟發(fā)展
21世紀是世界城市化高度發(fā)展的世紀。據(jù)聯(lián)合國人居中心預測，2000年全球城市化水平將達到50% ，2010年達到55% ，2025年達到65% ，其中發(fā)達國家將達到83% ，發(fā)展中國家將達到61%.我國目前的城市化水平約在30% 左右，不僅遠落后于發(fā)達國家，也落后于發(fā)展中國家的平均水平，相對滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展，需要迅速加以提高。
我國城市化是一個多層次、多區(qū)域且長期持續(xù)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，對國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義。
首先，城市化過程中城市功能改造和基礎(chǔ)設(shè)施改造促進了城市建設(shè)投資，城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投資，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口需要解決戶口、住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等問題促進了城市社會事業(yè)投資，共同推動社會總需求得到穩(wěn)定和快速增長。
其次，農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟發(fā)展的基本矛盾，農(nóng)業(yè)剩余勞動力不能被現(xiàn)代城市吸收，滯后的城市化水平又阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。因此，中國經(jīng)濟的發(fā)展，需要在城市化上尋找結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的突破口，在人口分布重新調(diào)整的基礎(chǔ)上促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，優(yōu)化整個社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
第三，城市具有顯著的集聚效應和規(guī)模效益，勞動力、資本、技術(shù)、信息等社會生產(chǎn)要素越集中，對周邊地區(qū)的吸引力、輻射力也越顯著，對經(jīng)濟增長的貢獻也越大。在這種輻射過程中，實現(xiàn)經(jīng)濟要素優(yōu)化配置，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)合理布局，促進區(qū)域經(jīng)濟和流域經(jīng)濟的整體發(fā)展。
據(jù)國家統(tǒng)計局專家估計，在現(xiàn)有發(fā)展水平上，城市化比重每增加一個百分點，直接消費可拉動GDP 增幅增加0.5 個百分點。迅速推進城市化構(gòu)成中國經(jīng)濟發(fā)展重要推動力，是確保我國經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)保持較高增長率的戰(zhàn)略性選擇。
我國人口眾多、地域廣泛、區(qū)域發(fā)展不平衡。東西部地區(qū)城市化發(fā)展水平表現(xiàn)出明顯落差，東部地區(qū)城市化水平約為39% ，西部地區(qū)約為28%.東部地區(qū)是我國經(jīng)濟最發(fā)達、人口最稠密、工業(yè)化人口最多的地區(qū)，已經(jīng)產(chǎn)生了一批特色明顯的新興城市，初步形成以特大城市為中心、多層次、功能互補的城市體系，然而，與其經(jīng)濟發(fā)展水平相比，東部地區(qū)城市化水平的相對滯后表現(xiàn)得也更為突出。迅速推進東部沿海地區(qū)的城市化水平，不僅是保持東部地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的需要，也是更好地實現(xiàn)“以東帶西”和“全國一盤棋”的戰(zhàn)略要求。東部沿海地區(qū)具備比較好的城市化發(fā)展基礎(chǔ)條件，應因地制宜，采取適當?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略，加快推進人口城市化進程。
二、對小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的歷史反思
在大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動力和大中城市有限容納力的雙重壓力下，我國城市化發(fā)展初期強調(diào)控制城市規(guī)模，對小城鎮(zhèn)發(fā)展給予很大關(guān)注，提出“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市”的城市化指導原則。小城鎮(zhèn)如雨后春筍般興起，這在東部沿海地區(qū)表現(xiàn)得尤其突出，“離土不離鄉(xiāng)”的“小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”一度被一些學者評價為有中國特色的城市化發(fā)展道路。
應當肯定，在城鄉(xiāng)隔絕的社會結(jié)構(gòu)體制下，在城市工業(yè)生產(chǎn)力水平較低的條件限制下，小城鎮(zhèn)為依托的城市化發(fā)展戰(zhàn)略對于促進社會經(jīng)濟發(fā)展特別是農(nóng)村人口生活水平的提高有積極的進步意義。但是，小城鎮(zhèn)城市化的起點太低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局星羅棋布，比較分散，有的城鎮(zhèn)只有三四千人，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不足使商業(yè)和服務業(yè)難以發(fā)展。城鎮(zhèn)雖小，但醫(yī)院、學校都要五臟俱全，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)的投資效益低下，造成社會資源的極大浪費。而城鎮(zhèn)規(guī)模小的另一方面，是難以進行有效的基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境污染治理，公共物品難以積累，于是在不少地方，“村村象城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農(nóng)村”。各小城鎮(zhèn)都以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，地方保護主義造成生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)之間的流動壁壘，使企業(yè)之間難以合并和資產(chǎn)重組，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重，相互之間惡性競爭，削弱了進一步發(fā)展的潛力。同時，小城鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代大工業(yè)最基本的規(guī)模效益和最起碼的交通、通訊、供電等社會生產(chǎn)條件，現(xiàn)代工業(yè)很難發(fā)展起來，也抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是較高層次的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一般結(jié)論認為，25萬人是城市靠自身力量健康發(fā)展所要求的最低人口規(guī)模，從９０年代中后期以來，人們越來越認識到以小城鎮(zhèn)為主體的城市化戰(zhàn)略對于社會和經(jīng)濟發(fā)展都是不可持續(xù)的，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)日益深入以后，難以擔負中國城市化發(fā)展的歷史使命。
三、以中心城為核心建設(shè)地域性城市體系
從國際城市化發(fā)展“集中——分散”的歷史經(jīng)驗看，與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的城市化道路應采取以大城市為主導的發(fā)展戰(zhàn)略。大城市一般處于交通運輸?shù)募⒌?，基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全，社會化服務體系比較完善，大城市土地、人才集中，信息發(fā)達，技術(shù)創(chuàng)新能力強，文化娛樂高度發(fā)展，是現(xiàn)代大工業(yè)和現(xiàn)代生活方式的載體，其人口吸納能力和空間輻射擴散效應更強。
但是，東部沿海地區(qū)主要城市的中心城區(qū)人口已經(jīng)有相當?shù)囊?guī)模，普遍存在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問題，城市土地、水資源、交通、環(huán)境、住房等客觀因素限制了人口城市化的發(fā)展規(guī)模。以上海為例，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的中心城區(qū)人口密度達到3.8 萬人/ 平方公里，內(nèi)外環(huán)之間人口密度為0.7 萬人/ 平方公里，外環(huán)線以外每平方公里只有907 人。如果照搬西方國家人口向大城市集中的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，必然會帶來城市環(huán)境的日益惡化，交通和生活空間擁擠，以及城市失業(yè)、貧困問題的加劇，不利于城市自身的持續(xù)發(fā)展。
東部沿海城市中心城區(qū)人口過于密集和郊縣小城鎮(zhèn)零落分散、發(fā)展緩慢，構(gòu)成兩極不平衡的城市體系結(jié)構(gòu)，制約了城市化進程和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的進一步深入。東部沿海地區(qū)在當前城市化發(fā)展過程中，應該把中心城區(qū)和各郊縣通盤考慮，以中心城區(qū)為核心建設(shè)地域性城市體系。促進中心城區(qū)作為增長核心的產(chǎn)業(yè)升級，大力推動在城市周邊地區(qū)建設(shè)若干人口規(guī)模在30萬人左右的衛(wèi)星新城，同時發(fā)展4-5 萬人規(guī)模的中心鎮(zhèn)。促進農(nóng)村人口向新城和中心鎮(zhèn)集中，吸納外來智力性和投資性移民落戶，形成以中心城為核心的，多層次、功能互補的城市體系。一方面可以促進城市中心工業(yè)向周邊新城轉(zhuǎn)移，降低生產(chǎn)成本，促進城市產(chǎn)業(yè)合理布局，并由此產(chǎn)生城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟投資需求，另一方面，使農(nóng)民徹底從“亦工亦農(nóng)”和家家戶戶耕種小片口糧田的生產(chǎn)格局中解脫出來，促進土地合理布局，發(fā)展現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，并促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向中心城鎮(zhèn)的集中和資產(chǎn)重組。
對于東部特大城市而言，建設(shè)衛(wèi)星新城是構(gòu)筑合理的區(qū)域性城市體系的關(guān)鍵，例如上海已經(jīng)出臺了“一城九鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系發(fā)展方案，促進人口向新城聚集。在另外一些中等城市，建設(shè)區(qū)域性城市體系還要積極擴展中心城市，醞釀撤縣并市，提高中心城區(qū)的輻射能力。東部地區(qū)需要在中心城、新城、中心鎮(zhèn)和一般集鎮(zhèn)的四級城市體系框架下擴展人口城市化的容納能力，使人口在重新分布的過程中實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和整體生產(chǎn)力水平的提高。
四、推進國際都市和城市群建設(shè)
從宏觀角度看，人口城市化不是孤立地發(fā)展個別城市，應該在全球化和區(qū)域發(fā)展的整體框架中進一步加以理解。東部地區(qū)已經(jīng)形成了北京、上海、廣州等特大城市，形成了若干連片的城市密集區(qū)，未來的城市化過程應在此基礎(chǔ)上，以中心城市建設(shè)為核心，推進全球性的國際都市和區(qū)域性的城市群建設(shè)。
世界城市體系隨著國際產(chǎn)業(yè)分工、國際貿(mào)易全球化、世界經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟區(qū)域集團化的過程重新構(gòu)造，若干具有全球信息節(jié)點的城市發(fā)展成為國際都市。國際都市是國際經(jīng)濟大循環(huán)的空間依托、區(qū)域經(jīng)濟集團的支撐點、各類經(jīng)濟圈的核心，是全球性經(jīng)濟組織和金融活動中心、新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和創(chuàng)新基地，也是一個國家實現(xiàn)同世界經(jīng)濟聯(lián)系的橋梁和紐帶。中國要參與國際經(jīng)濟大循環(huán)，并在國際經(jīng)濟中占有相對重要的作用，也需要建立若干的國際都市。目前香港已初步具備國際中心城市的規(guī)模，我國要在下一世紀初把上海建設(shè)成為新興的國際中心城市，下一世紀中葉把北京建設(shè)成為國際中心城市，參與國際經(jīng)濟競爭，并以此為樞紐將我國城市體系盡快納入世界城市體系中去，帶動東、中、西部整體聯(lián)動發(fā)展。城市化發(fā)展還要重視城市效應的空間擴散，東部地區(qū)要促進在區(qū)域經(jīng)濟的基礎(chǔ)上建設(shè)若干個人口規(guī)模超巨型的城市群，如以上海、南京、杭州、寧波為核心的長江三角洲城市群，以廣州、深圳為中心的珠江三角洲城市群，以京、津、沈陽、大連、青島為中心的環(huán)渤海城市群和沈陽、大連、遼寧為核心的東北城市群。在城市群內(nèi)部完善基礎(chǔ)設(shè)施、完善高速公路和軌道交通體系、加強城市間的產(chǎn)業(yè)分工和職能分工、使這些地方成為經(jīng)濟能量巨大的空間地域，極大地增強城市的人口容納力，以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，對區(qū)域經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮積極的推動作用。
五、城市化發(fā)展的制度建設(shè)
跨入新世紀的東部地區(qū)面臨城市化快速發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)。根據(jù)東部地區(qū)城市化水平和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，目前應把區(qū)域性城市體系建設(shè)作為推進城市化的主要方面，首先要應擴展中心城市功能，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城市管理，將大城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級結(jié)合起來，以中心城市為核心、為增長極帶動整體經(jīng)濟的提高。同時，應歸并重組小城鎮(zhèn)體系，建設(shè)衛(wèi)星新城，發(fā)揮地域性城市體系的功能，并在全球化和區(qū)域發(fā)展的背景下逐步培育我國的國際性都市和城市群，使各級城市職能合理分工、功能互補，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)合理布局，共同構(gòu)成一種和諧的力量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口合理、有序、快速的流動，促進中國城市化的迅速發(fā)展，推動我國城市和區(qū)域經(jīng)濟的整體健康進步。
城市化并不簡單意味著“農(nóng)民進城”和“外地人進城”，其涉及的根本制度是城鄉(xiāng)的經(jīng)濟管理體制。城市發(fā)展是少數(shù)受傳統(tǒng)體制影響較深的領(lǐng)域之一，在有關(guān)的政策方面，如戶籍制度、土地制度、住房體制、社會保障制度等方面都不同程度地限制著城市化的進程。當前應突出重視以下幾方面的制度建設(shè)：
第一，推進城鄉(xiāng)土地制度改革。促進土地產(chǎn)權(quán)的市場化運作，是促進農(nóng)村城市化的重要杠桿。應探索建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償使用機制和合理流轉(zhuǎn)機制。積極鼓勵離鄉(xiāng)進城農(nóng)民將原承包的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，既可作為進城定居或創(chuàng)業(yè)的啟動資金，又有利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。維護、協(xié)調(diào)、處理好各方經(jīng)濟利益關(guān)系，通過租賃、股份合作、招標承包等多種形式，引導農(nóng)田向種田能手和合作農(nóng)場集中，使兼農(nóng)勞動力徹底離農(nóng)離土進入城鎮(zhèn)。對于城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)政策可以探索靈活的措施，吸引農(nóng)民和外來投資者進入城鎮(zhèn)。
第二，制定鼓勵新城和中心鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策。解決東部沿海地區(qū)過密化的中心城區(qū)和分散性的農(nóng)村城鎮(zhèn)兩極失衡的關(guān)鍵步驟是，建設(shè)壯大城市化體系的中間層面，實施以新城、中心鎮(zhèn)為聚核的組團式集中城市化發(fā)展策略。在這些城鎮(zhèn)的建設(shè)中給以政策傾斜，使它們能以較多的就業(yè)機會、較高的生活水平、較好的社會環(huán)境吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。需要通過政策手段引導放寬對衛(wèi)星城市和城鎮(zhèn)的進入政策，鼓勵農(nóng)民離開土地進入城鎮(zhèn)，通過交通建設(shè)和對房地產(chǎn)商的政策引導鼓勵人口轉(zhuǎn)移進入新城和中心鎮(zhèn)，根據(jù)不同規(guī)模、類型城市的不同需要制定相適應的人口引入政策。更重要的是，要促進新城和中心鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集中，引導新的項目和投資機會，創(chuàng)造就業(yè)機會，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是吸納人口聚集的根本保證。
第三，推進城市管理制度改革。特別是要積極推動城市戶籍制度改革，探索實行以居住證為載體的城市人口管理制度。要積極探索城鄉(xiāng)社會保障和跨省市的社會保障帳戶的銜接政策，為人口流動和人口合理布局創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。目前，東部地區(qū)大中城市存在不同程度的交通擁堵、住房不足、環(huán)境污染嚴重、社區(qū)服務和管理（特別是大城市邊緣地區(qū)的管理）不完善等問題，基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)水平較低，與人口和經(jīng)濟向大中城市集中的要求嚴重不適應，要推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市綜合管理制度的研究和調(diào)整，提高城市功能，促進城鄉(xiāng)社區(qū)逐步實現(xiàn)一體化。
21世紀是世界城市化高度發(fā)展的世紀。據(jù)聯(lián)合國人居中心預測，2000年全球城市化水平將達到50% ，2010年達到55% ，2025年達到65% ，其中發(fā)達國家將達到83% ，發(fā)展中國家將達到61%.我國目前的城市化水平約在30% 左右，不僅遠落后于發(fā)達國家，也落后于發(fā)展中國家的平均水平，相對滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展，需要迅速加以提高。
我國城市化是一個多層次、多區(qū)域且長期持續(xù)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，對國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義。
首先，城市化過程中城市功能改造和基礎(chǔ)設(shè)施改造促進了城市建設(shè)投資，城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投資，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口需要解決戶口、住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等問題促進了城市社會事業(yè)投資，共同推動社會總需求得到穩(wěn)定和快速增長。
其次，農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟發(fā)展的基本矛盾，農(nóng)業(yè)剩余勞動力不能被現(xiàn)代城市吸收，滯后的城市化水平又阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。因此，中國經(jīng)濟的發(fā)展，需要在城市化上尋找結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的突破口，在人口分布重新調(diào)整的基礎(chǔ)上促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，優(yōu)化整個社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
第三，城市具有顯著的集聚效應和規(guī)模效益，勞動力、資本、技術(shù)、信息等社會生產(chǎn)要素越集中，對周邊地區(qū)的吸引力、輻射力也越顯著，對經(jīng)濟增長的貢獻也越大。在這種輻射過程中，實現(xiàn)經(jīng)濟要素優(yōu)化配置，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)合理布局，促進區(qū)域經(jīng)濟和流域經(jīng)濟的整體發(fā)展。
據(jù)國家統(tǒng)計局專家估計，在現(xiàn)有發(fā)展水平上，城市化比重每增加一個百分點，直接消費可拉動GDP 增幅增加0.5 個百分點。迅速推進城市化構(gòu)成中國經(jīng)濟發(fā)展重要推動力，是確保我國經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)保持較高增長率的戰(zhàn)略性選擇。
我國人口眾多、地域廣泛、區(qū)域發(fā)展不平衡。東西部地區(qū)城市化發(fā)展水平表現(xiàn)出明顯落差，東部地區(qū)城市化水平約為39% ，西部地區(qū)約為28%.東部地區(qū)是我國經(jīng)濟最發(fā)達、人口最稠密、工業(yè)化人口最多的地區(qū)，已經(jīng)產(chǎn)生了一批特色明顯的新興城市，初步形成以特大城市為中心、多層次、功能互補的城市體系，然而，與其經(jīng)濟發(fā)展水平相比，東部地區(qū)城市化水平的相對滯后表現(xiàn)得也更為突出。迅速推進東部沿海地區(qū)的城市化水平，不僅是保持東部地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的需要，也是更好地實現(xiàn)“以東帶西”和“全國一盤棋”的戰(zhàn)略要求。東部沿海地區(qū)具備比較好的城市化發(fā)展基礎(chǔ)條件，應因地制宜，采取適當?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略，加快推進人口城市化進程。
二、對小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的歷史反思
在大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動力和大中城市有限容納力的雙重壓力下，我國城市化發(fā)展初期強調(diào)控制城市規(guī)模，對小城鎮(zhèn)發(fā)展給予很大關(guān)注，提出“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市”的城市化指導原則。小城鎮(zhèn)如雨后春筍般興起，這在東部沿海地區(qū)表現(xiàn)得尤其突出，“離土不離鄉(xiāng)”的“小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”一度被一些學者評價為有中國特色的城市化發(fā)展道路。
應當肯定，在城鄉(xiāng)隔絕的社會結(jié)構(gòu)體制下，在城市工業(yè)生產(chǎn)力水平較低的條件限制下，小城鎮(zhèn)為依托的城市化發(fā)展戰(zhàn)略對于促進社會經(jīng)濟發(fā)展特別是農(nóng)村人口生活水平的提高有積極的進步意義。但是，小城鎮(zhèn)城市化的起點太低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局星羅棋布，比較分散，有的城鎮(zhèn)只有三四千人，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不足使商業(yè)和服務業(yè)難以發(fā)展。城鎮(zhèn)雖小，但醫(yī)院、學校都要五臟俱全，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)的投資效益低下，造成社會資源的極大浪費。而城鎮(zhèn)規(guī)模小的另一方面，是難以進行有效的基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境污染治理，公共物品難以積累，于是在不少地方，“村村象城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農(nóng)村”。各小城鎮(zhèn)都以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，地方保護主義造成生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)之間的流動壁壘，使企業(yè)之間難以合并和資產(chǎn)重組，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重，相互之間惡性競爭，削弱了進一步發(fā)展的潛力。同時，小城鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代大工業(yè)最基本的規(guī)模效益和最起碼的交通、通訊、供電等社會生產(chǎn)條件，現(xiàn)代工業(yè)很難發(fā)展起來，也抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是較高層次的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一般結(jié)論認為，25萬人是城市靠自身力量健康發(fā)展所要求的最低人口規(guī)模，從９０年代中后期以來，人們越來越認識到以小城鎮(zhèn)為主體的城市化戰(zhàn)略對于社會和經(jīng)濟發(fā)展都是不可持續(xù)的，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)日益深入以后，難以擔負中國城市化發(fā)展的歷史使命。
三、以中心城為核心建設(shè)地域性城市體系
從國際城市化發(fā)展“集中——分散”的歷史經(jīng)驗看，與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的城市化道路應采取以大城市為主導的發(fā)展戰(zhàn)略。大城市一般處于交通運輸?shù)募⒌?，基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全，社會化服務體系比較完善，大城市土地、人才集中，信息發(fā)達，技術(shù)創(chuàng)新能力強，文化娛樂高度發(fā)展，是現(xiàn)代大工業(yè)和現(xiàn)代生活方式的載體，其人口吸納能力和空間輻射擴散效應更強。
但是，東部沿海地區(qū)主要城市的中心城區(qū)人口已經(jīng)有相當?shù)囊?guī)模，普遍存在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問題，城市土地、水資源、交通、環(huán)境、住房等客觀因素限制了人口城市化的發(fā)展規(guī)模。以上海為例，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的中心城區(qū)人口密度達到3.8 萬人/ 平方公里，內(nèi)外環(huán)之間人口密度為0.7 萬人/ 平方公里，外環(huán)線以外每平方公里只有907 人。如果照搬西方國家人口向大城市集中的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，必然會帶來城市環(huán)境的日益惡化，交通和生活空間擁擠，以及城市失業(yè)、貧困問題的加劇，不利于城市自身的持續(xù)發(fā)展。
東部沿海城市中心城區(qū)人口過于密集和郊縣小城鎮(zhèn)零落分散、發(fā)展緩慢，構(gòu)成兩極不平衡的城市體系結(jié)構(gòu)，制約了城市化進程和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的進一步深入。東部沿海地區(qū)在當前城市化發(fā)展過程中，應該把中心城區(qū)和各郊縣通盤考慮，以中心城區(qū)為核心建設(shè)地域性城市體系。促進中心城區(qū)作為增長核心的產(chǎn)業(yè)升級，大力推動在城市周邊地區(qū)建設(shè)若干人口規(guī)模在30萬人左右的衛(wèi)星新城，同時發(fā)展4-5 萬人規(guī)模的中心鎮(zhèn)。促進農(nóng)村人口向新城和中心鎮(zhèn)集中，吸納外來智力性和投資性移民落戶，形成以中心城為核心的，多層次、功能互補的城市體系。一方面可以促進城市中心工業(yè)向周邊新城轉(zhuǎn)移，降低生產(chǎn)成本，促進城市產(chǎn)業(yè)合理布局，并由此產(chǎn)生城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟投資需求，另一方面，使農(nóng)民徹底從“亦工亦農(nóng)”和家家戶戶耕種小片口糧田的生產(chǎn)格局中解脫出來，促進土地合理布局，發(fā)展現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，并促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向中心城鎮(zhèn)的集中和資產(chǎn)重組。
對于東部特大城市而言，建設(shè)衛(wèi)星新城是構(gòu)筑合理的區(qū)域性城市體系的關(guān)鍵，例如上海已經(jīng)出臺了“一城九鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系發(fā)展方案，促進人口向新城聚集。在另外一些中等城市，建設(shè)區(qū)域性城市體系還要積極擴展中心城市，醞釀撤縣并市，提高中心城區(qū)的輻射能力。東部地區(qū)需要在中心城、新城、中心鎮(zhèn)和一般集鎮(zhèn)的四級城市體系框架下擴展人口城市化的容納能力，使人口在重新分布的過程中實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和整體生產(chǎn)力水平的提高。
四、推進國際都市和城市群建設(shè)
從宏觀角度看，人口城市化不是孤立地發(fā)展個別城市，應該在全球化和區(qū)域發(fā)展的整體框架中進一步加以理解。東部地區(qū)已經(jīng)形成了北京、上海、廣州等特大城市，形成了若干連片的城市密集區(qū)，未來的城市化過程應在此基礎(chǔ)上，以中心城市建設(shè)為核心，推進全球性的國際都市和區(qū)域性的城市群建設(shè)。
世界城市體系隨著國際產(chǎn)業(yè)分工、國際貿(mào)易全球化、世界經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟區(qū)域集團化的過程重新構(gòu)造，若干具有全球信息節(jié)點的城市發(fā)展成為國際都市。國際都市是國際經(jīng)濟大循環(huán)的空間依托、區(qū)域經(jīng)濟集團的支撐點、各類經(jīng)濟圈的核心，是全球性經(jīng)濟組織和金融活動中心、新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和創(chuàng)新基地，也是一個國家實現(xiàn)同世界經(jīng)濟聯(lián)系的橋梁和紐帶。中國要參與國際經(jīng)濟大循環(huán)，并在國際經(jīng)濟中占有相對重要的作用，也需要建立若干的國際都市。目前香港已初步具備國際中心城市的規(guī)模，我國要在下一世紀初把上海建設(shè)成為新興的國際中心城市，下一世紀中葉把北京建設(shè)成為國際中心城市，參與國際經(jīng)濟競爭，并以此為樞紐將我國城市體系盡快納入世界城市體系中去，帶動東、中、西部整體聯(lián)動發(fā)展。城市化發(fā)展還要重視城市效應的空間擴散，東部地區(qū)要促進在區(qū)域經(jīng)濟的基礎(chǔ)上建設(shè)若干個人口規(guī)模超巨型的城市群，如以上海、南京、杭州、寧波為核心的長江三角洲城市群，以廣州、深圳為中心的珠江三角洲城市群，以京、津、沈陽、大連、青島為中心的環(huán)渤海城市群和沈陽、大連、遼寧為核心的東北城市群。在城市群內(nèi)部完善基礎(chǔ)設(shè)施、完善高速公路和軌道交通體系、加強城市間的產(chǎn)業(yè)分工和職能分工、使這些地方成為經(jīng)濟能量巨大的空間地域，極大地增強城市的人口容納力，以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，對區(qū)域經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮積極的推動作用。
五、城市化發(fā)展的制度建設(shè)
跨入新世紀的東部地區(qū)面臨城市化快速發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)。根據(jù)東部地區(qū)城市化水平和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，目前應把區(qū)域性城市體系建設(shè)作為推進城市化的主要方面，首先要應擴展中心城市功能，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城市管理，將大城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級結(jié)合起來，以中心城市為核心、為增長極帶動整體經(jīng)濟的提高。同時，應歸并重組小城鎮(zhèn)體系，建設(shè)衛(wèi)星新城，發(fā)揮地域性城市體系的功能，并在全球化和區(qū)域發(fā)展的背景下逐步培育我國的國際性都市和城市群，使各級城市職能合理分工、功能互補，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)合理布局，共同構(gòu)成一種和諧的力量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口合理、有序、快速的流動，促進中國城市化的迅速發(fā)展，推動我國城市和區(qū)域經(jīng)濟的整體健康進步。
城市化并不簡單意味著“農(nóng)民進城”和“外地人進城”，其涉及的根本制度是城鄉(xiāng)的經(jīng)濟管理體制。城市發(fā)展是少數(shù)受傳統(tǒng)體制影響較深的領(lǐng)域之一，在有關(guān)的政策方面，如戶籍制度、土地制度、住房體制、社會保障制度等方面都不同程度地限制著城市化的進程。當前應突出重視以下幾方面的制度建設(shè)：
第一，推進城鄉(xiāng)土地制度改革。促進土地產(chǎn)權(quán)的市場化運作，是促進農(nóng)村城市化的重要杠桿。應探索建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償使用機制和合理流轉(zhuǎn)機制。積極鼓勵離鄉(xiāng)進城農(nóng)民將原承包的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，既可作為進城定居或創(chuàng)業(yè)的啟動資金，又有利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。維護、協(xié)調(diào)、處理好各方經(jīng)濟利益關(guān)系，通過租賃、股份合作、招標承包等多種形式，引導農(nóng)田向種田能手和合作農(nóng)場集中，使兼農(nóng)勞動力徹底離農(nóng)離土進入城鎮(zhèn)。對于城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)政策可以探索靈活的措施，吸引農(nóng)民和外來投資者進入城鎮(zhèn)。
第二，制定鼓勵新城和中心鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策。解決東部沿海地區(qū)過密化的中心城區(qū)和分散性的農(nóng)村城鎮(zhèn)兩極失衡的關(guān)鍵步驟是，建設(shè)壯大城市化體系的中間層面，實施以新城、中心鎮(zhèn)為聚核的組團式集中城市化發(fā)展策略。在這些城鎮(zhèn)的建設(shè)中給以政策傾斜，使它們能以較多的就業(yè)機會、較高的生活水平、較好的社會環(huán)境吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。需要通過政策手段引導放寬對衛(wèi)星城市和城鎮(zhèn)的進入政策，鼓勵農(nóng)民離開土地進入城鎮(zhèn)，通過交通建設(shè)和對房地產(chǎn)商的政策引導鼓勵人口轉(zhuǎn)移進入新城和中心鎮(zhèn)，根據(jù)不同規(guī)模、類型城市的不同需要制定相適應的人口引入政策。更重要的是，要促進新城和中心鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集中，引導新的項目和投資機會，創(chuàng)造就業(yè)機會，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是吸納人口聚集的根本保證。
第三，推進城市管理制度改革。特別是要積極推動城市戶籍制度改革，探索實行以居住證為載體的城市人口管理制度。要積極探索城鄉(xiāng)社會保障和跨省市的社會保障帳戶的銜接政策，為人口流動和人口合理布局創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。目前，東部地區(qū)大中城市存在不同程度的交通擁堵、住房不足、環(huán)境污染嚴重、社區(qū)服務和管理（特別是大城市邊緣地區(qū)的管理）不完善等問題，基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)水平較低，與人口和經(jīng)濟向大中城市集中的要求嚴重不適應，要推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市綜合管理制度的研究和調(diào)整，提高城市功能，促進城鄉(xiāng)社區(qū)逐步實現(xiàn)一體化。