我國自1987年我國開始發(fā)行福利彩票，1994年發(fā)行體育彩票為社會福利和體育事業(yè)籌集資金以來，彩票市場發(fā)展很快。福利彩票年銷售額從最初的1740萬元增長到2003年的200億元，體育彩票年銷售額從10億元上升到2003年的201億元。迄今為止，我國通過發(fā)行彩票累計籌集社會公益金572.5億元。然而，我國彩票市場在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，其中最為突出的是彩票發(fā)行機構“惡性競爭”和“違規(guī)行為”。這種“惡性競爭”行為內(nèi)生于我國現(xiàn)有的彩票市場結構和監(jiān)管體制。因此，從根本上講，我國彩票市場的長期良性發(fā)展取決于彩票市場結構的重構與現(xiàn)有彩票監(jiān)管體制的改革。
一、惡性競爭與違規(guī)行為已經(jīng)成為影響彩票市場健康發(fā)展的突出問題
近幾年來，在彩票市場快速發(fā)展的同時，福利彩票與體育彩票兩大發(fā)行機構的惡性競爭與違規(guī)行為時有發(fā)生。有的還相當嚴重，并為影響我國彩票市場健康發(fā)展的突出問題。
1．2002年的“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”
深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在2001年12月到2002年11月間，利用承銷彩票之機，以并不很高明的手法先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個城市作弊20起，操縱大獎，累計涉及大獎金額5800多萬元。最后在揚州因內(nèi)部矛盾導致事發(fā)，有關人員被揚州中級人民法院以“非法經(jīng)營罪”判刑。但這一案件一直被有關彩票管理部門低調處理，直到2004年西安體彩舞弊案暴露后才被媒體重新挖掘出來。
2．2004年的“西安體彩舞弊案”
2004年3月25日，西安彩民劉亮購買即開型體育彩票在二次抽獎時抽中寶馬車大獎，但被彩票承銷商楊永明說成是用假票兌獎。劉亮一怒之下爬上廣告*，由于媒體的介入而引起全國矚目和有關部門的重視。調查結果沒有發(fā)現(xiàn)劉亮作弊，反而引出了承銷商楊永明在多年彩票銷售中多次作弊的事實。有關部門的深入調查則進一步揭露出陜西省體彩中心、西安市體彩中心有關領導多年對楊永明的“關照”和“信任”是導致體彩舞弊的重要原因。
3．2005年體育總局“彩票發(fā)行費違規(guī)事件”
2005年國家審計報告披露了國家體育總局在彩票發(fā)行費方面的違規(guī)行為：一是在2003年至2004年兩年見，國家體育彩票管理中心經(jīng)體育總局同意，向所辦的兩家公司支付的體育彩票發(fā)行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。兩公司經(jīng)體育總局批準，已支出1.3億元購買綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各?。▍^(qū)、市）體育局等投資單位分配2003年現(xiàn)金股利3 750萬元；另提取個人獎酬金1.31億元。二是在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負責人弄虛作假，指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務，委托給不具有進出口經(jīng)營權的私營企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉手高價采購，致使彩票發(fā)行費在2003年2月至2005年1月流失2，341萬元。
二、當前我國彩票市場惡性競爭與違規(guī)行為的原因
彩票發(fā)行與銷售機構的行為內(nèi)生于彩票市場結構和監(jiān)管體制。當前我國彩票發(fā)行機構惡性競爭、嚴重違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)的原因在于不合理的彩票市場結構與不完善的彩票管理體制。
1．不合理的彩票市場結構是彩票市場惡性競爭的根本原因
目前，我國彩票市場結構為雙寡頭競爭的市場結構：福利彩票發(fā)行中心發(fā)行各類福利彩票，體育彩票管理中心發(fā)行足球竟猜彩票和體育彩票。除了足球竟猜彩票外，兩大發(fā)行中心發(fā)行的各類彩票從游戲規(guī)則上看基本屬于同質產(chǎn)品，大致可以分成即開型彩票，數(shù)字型彩票，樂透型彩票。因此，體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機構的市場大部分是重疊的。
這種雙寡頭同質競爭的市場結構直接導致彩票發(fā)行機構為爭奪市場的惡性競爭，并刺激彩票發(fā)行機構違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在：（1）兩大彩票發(fā)行機構竟相推出開獎次數(shù)更多、獎金額更高、投注金額更大的彩票品種，吸引越來越多的專業(yè)彩民，使作為大眾娛樂方式之一的彩票市場“賭性”越來越濃；（2）為回避競爭對發(fā)行機構收益的不利影響，一些地方彩票發(fā)行中心與私人或公司簽定“旱澇保收”承銷合同的同時，放縱承銷商的舞弊行為，損害彩票聲譽；（3）彩票發(fā)行機構的在彩票銷售宣傳中回避彩票是一種隨機性中獎游戲的本質特征，片面渲染中大獎場面。
2．缺乏統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)管機構導致監(jiān)管乏力
與蓬勃發(fā)展的彩票市場相比，我國彩票監(jiān)管制度方面的建設明顯滯后，至今缺乏統(tǒng)一和專業(yè)化的監(jiān)管機構。根據(jù)國務院的有關規(guī)定，我國彩票市場監(jiān)管機構為財政部。但與此同時，國家體育總局和民政部又分別是體育彩票和福利彩票的“主管部門”。這使民政部和國家體育總局成為實際上分享了相當一部分彩票監(jiān)管權。
實踐證明，這種“三足鼎立”的監(jiān)管制度安排監(jiān)管效果非常有限。財政部門對于彩票的監(jiān)管，無論是對發(fā)行和銷售行為，還是對彩票資金的使用，都只能做到名義上的監(jiān)管，而體育和民政部門內(nèi)部監(jiān)管并不能有效防范違規(guī)行為的發(fā)生。因此，在“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”和“西安體彩舞弊案”發(fā)生后，財政部除了“停止相關彩票的發(fā)行”外，沒有能力推動任何消除上述違規(guī)行為的改革措施。而對那些得到體育或民政行政管理部門許可的彩票資金違規(guī)使用行為，就幾乎談不上“監(jiān)督”了。
3．彩票的部門所有扭曲了彩票發(fā)行機構的角色定位，導致彩票監(jiān)管真空
我國彩票發(fā)行體制屬于部門所有的發(fā)行體制。福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心是分別隸屬于民政和體育行政部門的事業(yè)單位。但在現(xiàn)實中，福利彩票和體育彩票發(fā)行中心直接承擔了很多本屬于“主管部門”的監(jiān)督管理職責。并且在公眾的看來，彩票發(fā)行中心就是一個監(jiān)督管理部門。然而，由于事實上彩票發(fā)行中心有自己的獨立利益：發(fā)行更多的彩票以獲得更多的彩票收益。因此，它與各級彩票銷售機構的利益是一致的。這種利益一致性決定了彩票發(fā)行中心根本不可能有效承擔“監(jiān)管”職能。因為它本來就是一個企業(yè)化的事業(yè)單位。
同時，這種部門分別所有的彩票發(fā)行體制也限制了作為監(jiān)管者的財政部門直接對彩票發(fā)行中心進行有效監(jiān)管，因為財政部在制定與福利彩票和體育彩票有關的政策與規(guī)章需要與兩個行政部門協(xié)調方能得到較好的貫徹，地方彩票發(fā)行機構出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時有效的制止。因而不可避免地導致彩票監(jiān)管真空的出現(xiàn)。
三、改革我國彩票市場監(jiān)管體制的政策建議：
對于彩票市場出現(xiàn)的上述問題，一些專家和媒體要求加快“彩票法”的制定和出臺。我們認為，雖然彩票法是保障我國彩票市場發(fā)展的一個重要因素，但當務之急是加快我國彩票監(jiān)管體制改革，構建彩票市場健康發(fā)展的市場與制度基礎。
1．彩票發(fā)行機構與其行政主管部門脫鉤，實現(xiàn)彩票發(fā)行的企業(yè)化經(jīng)營。
我國彩票發(fā)行機構隸屬于政府管部門的體制已經(jīng)成為彩票市場發(fā)展和監(jiān)管矛盾的焦點，必須加以改革。改革的方向是使各級福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心轉變?yōu)閮纱笕珖缘牟势卑l(fā)行企業(yè)。改組后的彩票發(fā)行公司的產(chǎn)權性質可以是國有獨資企業(yè)，有可以是現(xiàn)有的各級中心利用現(xiàn)有資產(chǎn)共同組成國有股份公司。彩票發(fā)行機構與民政與體育兩個行政部門脫鉤，有助于使彩票從“部門彩票”真正成為“國家彩票”，同時也有利于監(jiān)管部門對彩票企業(yè)進行有效的監(jiān)管。
2．將雙寡頭同質競爭的市場結構調整為三寡頭間接競爭的市場結構
消除目前彩票發(fā)行機構惡性競爭的激勵的根本辦法是改變現(xiàn)有的市場結構。所以，在對彩票發(fā)行機構進行企業(yè)化改組的同時，必須進行彩票市場結構的調整。
在把目前兩家彩票發(fā)行機構合并為一家的做法雖然也可以消除彩票惡性競爭的市場激勵，但由于目前體育彩票和福利彩票都已經(jīng)基本建立了獨立的發(fā)行銷售網(wǎng)絡，合并為一家機構發(fā)行必然導致大量人員和資產(chǎn)閑置，而且合并的難度也很大。
相比之下，根據(jù)彩票游戲規(guī)則的差異來劃分彩票市場，建立三寡頭間接競爭的彩票市場結構，是一個即能避免過度競爭，又能有效降低轉換成本的改革方案。具體地說，福利彩票發(fā)行中心改組為專門負責在全國發(fā)行樂透型和數(shù)字型彩票的公司，目前體育彩票中心發(fā)行的各種叫法不一的樂透體育彩票與數(shù)字體育彩票全部歸福利彩票中心。把體育彩票中心改組為專門負責發(fā)行足球彩票猜型彩票的公司。另外可以現(xiàn)有兩家發(fā)行機構發(fā)行的傳統(tǒng)型和即開型彩票由新的一個市場進入者發(fā)行。
3．統(tǒng)一彩票監(jiān)管權力，提升監(jiān)管機構級別
如果彩票發(fā)行機構與民政和體育行政管理部門脫鉤，彩票的監(jiān)管職能自然就完全轉移到國務院規(guī)定的監(jiān)管機構財政部了，因此，監(jiān)管機構的改革重點是提升現(xiàn)有監(jiān)管機構級別，強化監(jiān)管機構的垂直領導。
目前的彩票監(jiān)管機構是財政部，但具體的執(zhí)行部門僅僅是綜合司的彩票管理處。這一人員少，級別低的彩票監(jiān)管機構顯然不適應我國迅速發(fā)展的彩票市場的需要，也不符合彩票監(jiān)管專業(yè)化發(fā)展的要求。因而有必要提升現(xiàn)有彩票監(jiān)管機構的級別，建立起專業(yè)化垂直領導的彩票監(jiān)管體制。這一監(jiān)管機構既可以獨立，也可以仍放在財政部系統(tǒng)內(nèi)。
4．建立獨立、統(tǒng)一的彩票公益金分配機構
彩票監(jiān)管、發(fā)行與公益金的使用相分離，有利于彩票公益金的合理使用和效率的提高。目前我國彩票公益金的分配和使用是由三個部門負責：財政部、體育總局和民政部分別負責一部分公益金的分配和使用。彩票監(jiān)管部門參與公益金的分配很容易使改革演變?yōu)椤肮娼鸱峙錂唷钡臓帄Z。因此，改革應該建立獨立、統(tǒng)一的公益金分配機構。該機構根據(jù)相關的法律或規(guī)章使用公益金，監(jiān)管部門的職責是監(jiān)督其分配和使用是否符合相關規(guī)定。
一、惡性競爭與違規(guī)行為已經(jīng)成為影響彩票市場健康發(fā)展的突出問題
近幾年來，在彩票市場快速發(fā)展的同時，福利彩票與體育彩票兩大發(fā)行機構的惡性競爭與違規(guī)行為時有發(fā)生。有的還相當嚴重，并為影響我國彩票市場健康發(fā)展的突出問題。
1．2002年的“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”
深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在2001年12月到2002年11月間，利用承銷彩票之機，以并不很高明的手法先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個城市作弊20起，操縱大獎，累計涉及大獎金額5800多萬元。最后在揚州因內(nèi)部矛盾導致事發(fā)，有關人員被揚州中級人民法院以“非法經(jīng)營罪”判刑。但這一案件一直被有關彩票管理部門低調處理，直到2004年西安體彩舞弊案暴露后才被媒體重新挖掘出來。
2．2004年的“西安體彩舞弊案”
2004年3月25日，西安彩民劉亮購買即開型體育彩票在二次抽獎時抽中寶馬車大獎，但被彩票承銷商楊永明說成是用假票兌獎。劉亮一怒之下爬上廣告*，由于媒體的介入而引起全國矚目和有關部門的重視。調查結果沒有發(fā)現(xiàn)劉亮作弊，反而引出了承銷商楊永明在多年彩票銷售中多次作弊的事實。有關部門的深入調查則進一步揭露出陜西省體彩中心、西安市體彩中心有關領導多年對楊永明的“關照”和“信任”是導致體彩舞弊的重要原因。
3．2005年體育總局“彩票發(fā)行費違規(guī)事件”
2005年國家審計報告披露了國家體育總局在彩票發(fā)行費方面的違規(guī)行為：一是在2003年至2004年兩年見，國家體育彩票管理中心經(jīng)體育總局同意，向所辦的兩家公司支付的體育彩票發(fā)行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。兩公司經(jīng)體育總局批準，已支出1.3億元購買綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各?。▍^(qū)、市）體育局等投資單位分配2003年現(xiàn)金股利3 750萬元；另提取個人獎酬金1.31億元。二是在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負責人弄虛作假，指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務，委托給不具有進出口經(jīng)營權的私營企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉手高價采購，致使彩票發(fā)行費在2003年2月至2005年1月流失2，341萬元。
二、當前我國彩票市場惡性競爭與違規(guī)行為的原因
彩票發(fā)行與銷售機構的行為內(nèi)生于彩票市場結構和監(jiān)管體制。當前我國彩票發(fā)行機構惡性競爭、嚴重違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)的原因在于不合理的彩票市場結構與不完善的彩票管理體制。
1．不合理的彩票市場結構是彩票市場惡性競爭的根本原因
目前，我國彩票市場結構為雙寡頭競爭的市場結構：福利彩票發(fā)行中心發(fā)行各類福利彩票，體育彩票管理中心發(fā)行足球竟猜彩票和體育彩票。除了足球竟猜彩票外，兩大發(fā)行中心發(fā)行的各類彩票從游戲規(guī)則上看基本屬于同質產(chǎn)品，大致可以分成即開型彩票，數(shù)字型彩票，樂透型彩票。因此，體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機構的市場大部分是重疊的。
這種雙寡頭同質競爭的市場結構直接導致彩票發(fā)行機構為爭奪市場的惡性競爭，并刺激彩票發(fā)行機構違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在：（1）兩大彩票發(fā)行機構竟相推出開獎次數(shù)更多、獎金額更高、投注金額更大的彩票品種，吸引越來越多的專業(yè)彩民，使作為大眾娛樂方式之一的彩票市場“賭性”越來越濃；（2）為回避競爭對發(fā)行機構收益的不利影響，一些地方彩票發(fā)行中心與私人或公司簽定“旱澇保收”承銷合同的同時，放縱承銷商的舞弊行為，損害彩票聲譽；（3）彩票發(fā)行機構的在彩票銷售宣傳中回避彩票是一種隨機性中獎游戲的本質特征，片面渲染中大獎場面。
2．缺乏統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)管機構導致監(jiān)管乏力
與蓬勃發(fā)展的彩票市場相比，我國彩票監(jiān)管制度方面的建設明顯滯后，至今缺乏統(tǒng)一和專業(yè)化的監(jiān)管機構。根據(jù)國務院的有關規(guī)定，我國彩票市場監(jiān)管機構為財政部。但與此同時，國家體育總局和民政部又分別是體育彩票和福利彩票的“主管部門”。這使民政部和國家體育總局成為實際上分享了相當一部分彩票監(jiān)管權。
實踐證明，這種“三足鼎立”的監(jiān)管制度安排監(jiān)管效果非常有限。財政部門對于彩票的監(jiān)管，無論是對發(fā)行和銷售行為，還是對彩票資金的使用，都只能做到名義上的監(jiān)管，而體育和民政部門內(nèi)部監(jiān)管并不能有效防范違規(guī)行為的發(fā)生。因此，在“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”和“西安體彩舞弊案”發(fā)生后，財政部除了“停止相關彩票的發(fā)行”外，沒有能力推動任何消除上述違規(guī)行為的改革措施。而對那些得到體育或民政行政管理部門許可的彩票資金違規(guī)使用行為，就幾乎談不上“監(jiān)督”了。
3．彩票的部門所有扭曲了彩票發(fā)行機構的角色定位，導致彩票監(jiān)管真空
我國彩票發(fā)行體制屬于部門所有的發(fā)行體制。福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心是分別隸屬于民政和體育行政部門的事業(yè)單位。但在現(xiàn)實中，福利彩票和體育彩票發(fā)行中心直接承擔了很多本屬于“主管部門”的監(jiān)督管理職責。并且在公眾的看來，彩票發(fā)行中心就是一個監(jiān)督管理部門。然而，由于事實上彩票發(fā)行中心有自己的獨立利益：發(fā)行更多的彩票以獲得更多的彩票收益。因此，它與各級彩票銷售機構的利益是一致的。這種利益一致性決定了彩票發(fā)行中心根本不可能有效承擔“監(jiān)管”職能。因為它本來就是一個企業(yè)化的事業(yè)單位。
同時，這種部門分別所有的彩票發(fā)行體制也限制了作為監(jiān)管者的財政部門直接對彩票發(fā)行中心進行有效監(jiān)管，因為財政部在制定與福利彩票和體育彩票有關的政策與規(guī)章需要與兩個行政部門協(xié)調方能得到較好的貫徹，地方彩票發(fā)行機構出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時有效的制止。因而不可避免地導致彩票監(jiān)管真空的出現(xiàn)。
三、改革我國彩票市場監(jiān)管體制的政策建議：
對于彩票市場出現(xiàn)的上述問題，一些專家和媒體要求加快“彩票法”的制定和出臺。我們認為，雖然彩票法是保障我國彩票市場發(fā)展的一個重要因素，但當務之急是加快我國彩票監(jiān)管體制改革，構建彩票市場健康發(fā)展的市場與制度基礎。
1．彩票發(fā)行機構與其行政主管部門脫鉤，實現(xiàn)彩票發(fā)行的企業(yè)化經(jīng)營。
我國彩票發(fā)行機構隸屬于政府管部門的體制已經(jīng)成為彩票市場發(fā)展和監(jiān)管矛盾的焦點，必須加以改革。改革的方向是使各級福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心轉變?yōu)閮纱笕珖缘牟势卑l(fā)行企業(yè)。改組后的彩票發(fā)行公司的產(chǎn)權性質可以是國有獨資企業(yè)，有可以是現(xiàn)有的各級中心利用現(xiàn)有資產(chǎn)共同組成國有股份公司。彩票發(fā)行機構與民政與體育兩個行政部門脫鉤，有助于使彩票從“部門彩票”真正成為“國家彩票”，同時也有利于監(jiān)管部門對彩票企業(yè)進行有效的監(jiān)管。
2．將雙寡頭同質競爭的市場結構調整為三寡頭間接競爭的市場結構
消除目前彩票發(fā)行機構惡性競爭的激勵的根本辦法是改變現(xiàn)有的市場結構。所以，在對彩票發(fā)行機構進行企業(yè)化改組的同時，必須進行彩票市場結構的調整。
在把目前兩家彩票發(fā)行機構合并為一家的做法雖然也可以消除彩票惡性競爭的市場激勵，但由于目前體育彩票和福利彩票都已經(jīng)基本建立了獨立的發(fā)行銷售網(wǎng)絡，合并為一家機構發(fā)行必然導致大量人員和資產(chǎn)閑置，而且合并的難度也很大。
相比之下，根據(jù)彩票游戲規(guī)則的差異來劃分彩票市場，建立三寡頭間接競爭的彩票市場結構，是一個即能避免過度競爭，又能有效降低轉換成本的改革方案。具體地說，福利彩票發(fā)行中心改組為專門負責在全國發(fā)行樂透型和數(shù)字型彩票的公司，目前體育彩票中心發(fā)行的各種叫法不一的樂透體育彩票與數(shù)字體育彩票全部歸福利彩票中心。把體育彩票中心改組為專門負責發(fā)行足球彩票猜型彩票的公司。另外可以現(xiàn)有兩家發(fā)行機構發(fā)行的傳統(tǒng)型和即開型彩票由新的一個市場進入者發(fā)行。
3．統(tǒng)一彩票監(jiān)管權力，提升監(jiān)管機構級別
如果彩票發(fā)行機構與民政和體育行政管理部門脫鉤，彩票的監(jiān)管職能自然就完全轉移到國務院規(guī)定的監(jiān)管機構財政部了，因此，監(jiān)管機構的改革重點是提升現(xiàn)有監(jiān)管機構級別，強化監(jiān)管機構的垂直領導。
目前的彩票監(jiān)管機構是財政部，但具體的執(zhí)行部門僅僅是綜合司的彩票管理處。這一人員少，級別低的彩票監(jiān)管機構顯然不適應我國迅速發(fā)展的彩票市場的需要，也不符合彩票監(jiān)管專業(yè)化發(fā)展的要求。因而有必要提升現(xiàn)有彩票監(jiān)管機構的級別，建立起專業(yè)化垂直領導的彩票監(jiān)管體制。這一監(jiān)管機構既可以獨立，也可以仍放在財政部系統(tǒng)內(nèi)。
4．建立獨立、統(tǒng)一的彩票公益金分配機構
彩票監(jiān)管、發(fā)行與公益金的使用相分離，有利于彩票公益金的合理使用和效率的提高。目前我國彩票公益金的分配和使用是由三個部門負責：財政部、體育總局和民政部分別負責一部分公益金的分配和使用。彩票監(jiān)管部門參與公益金的分配很容易使改革演變?yōu)椤肮娼鸱峙錂唷钡臓帄Z。因此，改革應該建立獨立、統(tǒng)一的公益金分配機構。該機構根據(jù)相關的法律或規(guī)章使用公益金，監(jiān)管部門的職責是監(jiān)督其分配和使用是否符合相關規(guī)定。