三、資產評估的地位和作用：一個全方位的工程
強化資產評估業(yè)的地位與作用，其直接的表現(xiàn)就是中國資產評估業(yè)的健康和有序的發(fā)展。振興資產評估業(yè)的當務之急是突破行業(yè)管理體制的瓶頸；而在資產評估業(yè)具備了更為寬松的政策和管理環(huán)境后，行業(yè)的發(fā)展、地位的確立和作用的發(fā)揮將體現(xiàn)為兩個方面：一是用深化中國市場經濟改革客觀要求來說話，包括中國國有企業(yè)改革和金融、證券市場改革的需要，以及資產評估業(yè)務范圍的擴展；二是用法律來說話，確定資產評估法律地位。
（一）完善管理體制：振興評估業(yè)的前提條件
中國資產評估業(yè)的混亂的直接原因在于外在體制性因素，而“正本清源”的重點首先在于消除外在體制性因素的影響，完善行業(yè)管理體制。因此，行業(yè)管理體制的完善將成為振興資產評估業(yè)關鍵的第一步。
1999年下半年至2000年上半年，國務院推出清理整頓經濟鑒證類中介機構的重要舉措，基本上實現(xiàn)了注冊會計師、注冊資產評估師和注冊稅務師的統(tǒng)一管理，即所謂的“三會合并”。但是，這也許是近期內加強社會中介機構管理、規(guī)范中介業(yè)務發(fā)展的迫不得已的選擇，從整個社會中介機構發(fā)展，尤其是資產評估行業(yè)的發(fā)展來看，并非選擇。首先，“三會合并”很有可能會進一步模糊資產評估和注冊會計師會計、審計等服務的區(qū)別，影響到資產評估行業(yè)的獨立性。如果站在大中介、大咨詢的角度上，則“三會合并”可以讓中介客戶以一定的成本付出，享受更廣泛的、專業(yè)附加值更大的服務。但是，從管理上講，如果用注冊會計師的嚴謹和精確來管理資產評估業(yè)務，無疑會扼殺評估師在業(yè)務操作中的藝術性和創(chuàng)造力，而且可能模糊人們對資產評估特性的認識，加重以會計、審計等方式來代替評估的傾向。其次，政府主導型的改革忽略了市場需要和市場的力量。統(tǒng)一的行業(yè)自律要靠市場的調節(jié)力量來完成，應該主要依靠市場的需要和市場的力量來完成行業(yè)的統(tǒng)一。當然，用行政的強制力來消除行業(yè)部門的行政性壟斷，是一個十分有效的途徑，但是行政性合并只能用于針對行政干預。在中介行業(yè)具備市場身份后，就應當主要依靠市場的力量或行業(yè)協(xié)會自身的力量來完成行業(yè)的統(tǒng)一。從實踐情況來看，有的地方政府在合并過程中，甚至將若干不同類型的中介機構強行合并成一家中介機構，與市場經濟下的行業(yè)自律背道而馳。而所謂一個部委只能保留一個“協(xié)會”，更是舊體制作用結果的繼續(xù)。
事實上，當前經濟鑒證類中介行業(yè)管理體制正向規(guī)范的方向發(fā)展?！胺梢?guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律管理”的宏觀管理體制已經成為行業(yè)管理體制的一個目標方向。這是適應成熟市場經濟要求的一個管理框架，使資產評估業(yè)順應市場的內在要求去發(fā)展。在具體的管理模式中，經濟鑒證類中介服務機構的“平臺管理機制”將資產評估行業(yè)作為一個獨立的平臺來管理，充分強調了資產評估行業(yè)的獨立性，為其確立在市場經濟中的地位提供了發(fā)揮空間。
從資產評估行業(yè)內部管理來看，行業(yè)的分類管理和統(tǒng)一管理應該是一種有效途徑。其中，行業(yè)的統(tǒng)一管理應該從資產評估準則的制定和評估機構的脫鉤改制兩方面著手進行。
1、資產評估業(yè)的分類管理
資產評估業(yè)的分類管理，是指將評估業(yè)務按照業(yè)務性質分為兩類：市場評估和政府評估。市場評估是指由社會中介機構接受委托人的委托而進行的有償性評估服務。政府評估是指根據國家有關法律法規(guī)，由政府有關部門的內設專門機構對特定事項的價值進行評估，直接為政府部門某一職能部門服務的行為。實行資產評估業(yè)的分類管理，是符合國際慣例的。在市場經濟發(fā)達國家或地區(qū)，一般都有這樣的劃分。
例如，在英國，政府評估主要服務于征稅目的，政府管理下的資產評估體系在組織上分為三層，即中央、大區(qū)和區(qū)評估辦公室。中央級的評估辦公室設在財政部稅務局之下，主要職能是制定有關政策，管理大區(qū)和區(qū)的評估工作。在澳大利亞，國家財政收入的大部分來源于稅收。其中物業(yè)稅是一種能夠較好地保障稅收來源的稅種。為了更好的保障物業(yè)稅的征收，各州設立了總評估是辦公室，主要職責包括：一是為納稅提供稅基價值；二是對物業(yè)資產進行審核和估價，也用于征稅目的；三是為政府提供其他服務，如政府征用私人土地、房產、修路等。在香港，房地產評估分為政府行為和市場行為。政府的評估行為包括：房地產買賣、轉讓、政府征收稅費以及政府給予房地產經營者補償或賠償費，或對公務工程征收房地產受影響的費用。
資產評估按業(yè)務性質分為市場評估和政府評估，有利于評估業(yè)的管理和發(fā)展。如果中國資產評估業(yè)在誕生初期就采取這種劃分方法的話，許多問題的解決就不會像現(xiàn)在這樣棘手。例如，原國家土地管理及進行的土地估價，最初就是進行的標定地價、基準地價等土地一級市場價格的估算，屬于政府行為。后來，其業(yè)務得以拓展，發(fā)展到進行土地使用權價格等二級市場價格的估算，這是適應市場經濟的需要而進行的業(yè)務活動，應該得到肯定和發(fā)展。但后者的評估行為是市場行為，對評估收費、評估師執(zhí)業(yè)行為等要求都是不同的，與前者有著本質的區(qū)別。因此，在肯定和鼓勵土地使用權二級市場價格評估業(yè)務發(fā)展的同時，實行分類管理尤為重要。因此，在清理整頓的基礎上，更應進一步加強宏觀管理，實行分類管理。一些具有特殊目的、特別業(yè)務類型的評估業(yè)務應從市場評估中分離出來，諸如物價局下設的價格事務所從事的為司法部門進行的涉案評估、土地估價中的基準地價、標定地價等一級市場估價以及今后可能出現(xiàn)的稅基評估、保險評估，它們本身不屬于市場評估，按照市場行為管理不利于其生存和發(fā)展，應實行政府管理。
2、資產評估業(yè)的統(tǒng)一管理
資產評估業(yè)的統(tǒng)一管理與分類管理并不是相矛盾的兩個概念。所謂統(tǒng)一管理，是指對資產評估業(yè)中存在的部門壟斷和多頭管理實行統(tǒng)一管理，即在政府評估和市場評估的內部實行統(tǒng)一管理。其中市場評估的統(tǒng)一管理尤為重要。
資產評估業(yè)的統(tǒng)一管理，應該從消除政府干預入手，具體應包括以下兩個方面：一是資產評估機構的脫鉤改制；二是資產評估準則和資產評估法的制定。
（1）資產評估機構脫鉤改制與行業(yè)統(tǒng)一管理
早在1993年，國務院就針對行業(yè)中的政府干預、多頭管理和部門壟斷提出過中介機構與單位脫鉤改制的要求，但是由于種種原因，進展緩慢。1997年，資產評估機構開始進行脫鉤改制，到目前為止已基本完成。從總體上說，資產評估機構的脫鉤改制，有利于實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)一管理。
首先，從“脫鉤”這一層次上講，脫鉤改制是一場革命，是從制度和體制上解決原來資產評估業(yè)存在的嚴重缺陷。由于中國資產評估具有特殊的產生背景和特殊的管理模式，資產評估機構發(fā)展從一開始就在很大程度上脫離了市場。在原先的體制下，評估業(yè)中的行業(yè)壟斷使得評估機構在不同的評估專業(yè)領域受到不同的待遇，嚴重影響到評估市場中的公平競爭。脫鉤改制實現(xiàn)評估機構和評估人員與單位分離，因而能夠有效地隔離政府對資產評估業(yè)的直接干預。資產評估業(yè)先前實施的許多規(guī)范措施，總的來看是一種政策性改革，而脫鉤改制則是一項制度創(chuàng)新，是徹底改變中介機構不中立狀況的有力措施，有利于引導資產評估管理體制向行業(yè)自律管理轉變，為建立科學合理的行業(yè)管理體制奠定良好的制度基礎。
其次，從“改制”這一層次上講，脫鉤改制工作有利于資產評估機構和評估人員成為真正獨立的市場主體。在政府主管部門的資產評估機構有所依靠，不但可能利用不正當手段搞競爭，而且由于主管部門在一定程度上有責任承擔風險，導致評估機構缺乏競爭意識和風險意識，難以適應市場經濟的需要迅速發(fā)展起來。許多評估機構缺乏動力去提高評估質量，降低風險，擴大機構規(guī)模。從表2、表3和表4中的數據可以看出，與國際的中介機構相比，構成中國資產評估業(yè)主體的評估機構規(guī)模大的很少，多為零星的、分散的中小機構。這說明中國的資產評估機構作為市場中的中介服務組織，其市場競爭能力和風險承擔能力遠遠不夠。而脫鉤改制工作迫使評估機構在“脫鉤”之后苦練內功，從機構內部的組織形式和管理體制方面進行改革，促進評估機構上規(guī)模、上等級，增強應對市場風險的能力。
表2 中國資產評估機構注冊資金規(guī)模
注冊資金規(guī)模（萬元）
<50
50—100
100--200
>200
占機構總數的比例（%）
76.8
14.2
6.5
2.5
數據截止日期：1998年8月31日。
表3 中國資產評估機構業(yè)務收入
年業(yè)務收入（萬元）
<30
30—50
50--100
100--200
>200
占機構總數的比例（%）
76.1
10.1
8.1
3.9
1.8
數據截止日期：1998年8月31日。
表4 世界五大會計師事務所規(guī)模
機構名稱
年業(yè)務收入(億美元)
合伙人數
專業(yè)人員數
辦事機構
執(zhí)業(yè)國家或地區(qū)
報告截止日期
普華永道
153
10000
146000
150
1998.6.30.
安達信全球
139
2788
93916
412
81
1998.8.31.
安永國際
109
6200
58700
675
133
1998.9.30.
畢馬威國際
104
6790
64510
825
157
1998.9.30.
德勤
90
5608
60790
725
135
1998.9.30.
資料來源：英格蘭及威爾士特許會計師協(xié)會（ICAEW）1999年8月出版的Accountancy；
轉引自紀益成：《會計師事務所合伙制問題研究》，《會計研究》，2000年4月。
當然，我們必須看到，在脫鉤改制過程中仍有許多問題應引起注意。一是脫鉤改制過程中還存在不少阻力。這些阻力有的來自于行政主管部門，有的來自與評估行業(yè)本身。有關調研報告表明，許多中介機構不能按是脫鉤，原因在于有的中介服務市場發(fā)育不成熟。一旦脫鉤改制，沒有了部門的行政指派，業(yè)務發(fā)展空間會急劇縮??；有的由于地方機構改革工作尚未進行，一些單位仍寄希望于把所屬機構作為機構人員分流的場所，等等。但這些情況恰恰說明脫鉤改制工作的必要性和緊迫性。第二，實行脫鉤改制的理論準備不足。在過去的幾年中，理論界和實務界對脫鉤改制的必要性進行了充分的研究，基本達成共識，但是對于評估機構脫鉤后應采用怎樣的組織形式，各種組織性比較分析等都缺乏應有的研究，直接影響到脫鉤后的評估機構組織形式的有效選擇。第三，應注意研究評估機構脫鉤改制后，行業(yè)協(xié)會職能和管理方式的轉變。
（2）評估準則、評估法與行業(yè)統(tǒng)一管理
在消除了政府干預、實行評估機構脫鉤改制之后，就要求有一定的標準將評估業(yè)的管理統(tǒng)一起來。從國內外實踐經驗來看，制定統(tǒng)一的資產評估準則，是資產評估行業(yè)統(tǒng)一管理的基礎。盡管近幾年來各部門、各協(xié)會（學會）制定了許多適合本專業(yè)特點的評估準則，但由于評估方法和評估準則不統(tǒng)一，導致執(zhí)業(yè)不規(guī)范，也就難以形成規(guī)范的行業(yè)自律，因而強化評估管理只能靠行政管理的加強。
衡量一個國家評估業(yè)務水平的標準之一就是其準則體系的成熟度。評估業(yè)務的不斷發(fā)展，對評估準則的要求就越強烈；同時，評估準則體系越完善，資產評估業(yè)務就越規(guī)范。從國際發(fā)展趨勢來看，西方發(fā)達國家的評估團體經過多年鼎足而立，正在走向聯(lián)合與統(tǒng)一。而聯(lián)合與統(tǒng)一的標志之一，就是形成統(tǒng)一的資產評估準則體系。例如，英國有關評估的協(xié)會有三家，其中影響的是英國皇家特許測量師協(xié)會（RICS），兩外兩家分別是估價師與拍賣師協(xié)會（ISVA）和稅收評估協(xié)會（IRRV）。三家協(xié)會正在尋求合并和統(tǒng)一之路，并于1995年共同制定和發(fā)布了紅皮書《皇家特許測量師協(xié)會評估與估價手冊》。具有100多年歷史的美國資產評估業(yè)在發(fā)展過程中，自發(fā)地成立了許多綜合和專業(yè)性的民間自律性組織，這些組織均有自己的執(zhí)業(yè)規(guī)范。1987年，成立了評估促進委員會（Appraisal Foundation），并制定了統(tǒng)一的行業(yè)標準《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》（USPAP）。截至1995年，已有16個評估協(xié)會成為促進會會員，統(tǒng)一遵守行業(yè)標準。在澳大利亞，盡管有許多資產評估行業(yè)團體，但澳大利亞資產學會（API）是真正的專業(yè)化評估團體。為了統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標準，學會每年出版稱之為《專業(yè)實務手冊》的年度出版物。該手冊的出版為從業(yè)人員提供了統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范。出版的目的不及要喚起民眾的重視、推動專業(yè)化的實踐以及追求高標準，而且還要保持連續(xù)性。誠然，西方國家各類資產評估協(xié)會、組織形成的動因、背景、條件等與中國有很大的差異，但是其實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)一管理的思路不無借鑒意義。
中國資產評估準則的目標和內容，曾經在全國理論界和實務界引起較大的分歧和爭論。但是，從完善資產評估業(yè)管理的角度出發(fā)，其目標似乎應該體現(xiàn)在以下幾個方面：有利于資產評估行業(yè)的管理；有利于資產評估業(yè)務規(guī)范化；有利于資產評估工作效率的提高；有利于資產評估結果的科學性、準確性；有利資產評估有序市場的形成；有利于與國際慣例接軌。評估準則的內容，除了包括制約資產評估業(yè)務行為的內容以外，還應包括資產評估職業(yè)道德準則。在國外的資產評估準則中，最為典型的是《國際評估準則》和美國的《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》?！秶H評估準則》中關于職業(yè)道德方面的規(guī)定很多，雖然沒有制定單獨的職業(yè)道德準則，實際上關于職業(yè)道德方面的規(guī)定貫穿整個準則的始終。美國的《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》中，規(guī)定了專門的職業(yè)道德條款，具體包括行為、管理、保密和檔案管理等四個部分。
（二）資產評估：深化經濟改革的重要保障
1、國有企業(yè)改革的深化和資產評估業(yè)的發(fā)展
首先，資產評估終將是國有企業(yè)改革過程中維護國有資產權益的有力保障。使得國有企業(yè)在發(fā)生產權變動時不得不付出一筆額外的評估費用，而非國有企業(yè)就沒有這種強制，是對國有企業(yè)的不平等。這是對國有資產評估的一個誤解。從國有資產的所有者角度來看，政府作為國有資產的一級代理人，有權以所有者的身份（或說代表國有資產的所有者）提出評估的要求，利用資產評估這一手段防止國有企業(yè)經營者的尋租行為，避免非國有主體對國有資產的侵害。事實上，即使是非國有資產的所有者也傾向于對發(fā)生產權變動的資產進行評估，以維護自己的權益。因此，從維護所有者資產權益的意義上講，強制規(guī)定國有資產發(fā)生產權變動必須評估，是國有資產所有者本身享有的權利，對于作為市場主體的國有企業(yè)是公平的、必要的，這也正是利用了資產評估的市場化的中介服務地位。
其次，國有企業(yè)改革的深化將為資產評估業(yè)提供更大的業(yè)務空間。十五屆五中全會指出，國有企業(yè)改革是中國整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。國家采取一系列措施以推動國有企業(yè)改革：對于具有優(yōu)勢的國有大中型企業(yè)，采取中外合資和企業(yè)相互參股的形式建立股份制企業(yè)，規(guī)范上市吸收更多的社會資金；對存在諸多困難的老工業(yè)基地，采取資產重組、結構調整的辦法；對中西部地區(qū)，通過財政轉移支付，加大基礎建設投資，實行西部大開發(fā)戰(zhàn)略；同時，組織跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經營的大企業(yè)集團；對中小企業(yè)繼續(xù)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經營和股份合作、出售等各種形式；為了減輕國有企業(yè)債務負擔，對一些符合條件的重點國有企業(yè)實行債轉股，具備條件的可以通過境外資本市場融資具備相應償債能力的國有大型企業(yè)，經過有資格的中介機構的評估，可以在國家批準的額度內發(fā)行企業(yè)債券，等等。這些措施都涉及到資產評估問題，因此將為評估業(yè)提供很大的業(yè)務空間。
最后，國有企業(yè)改革的深化有助于澄清國有資產評估中的認識誤區(qū)?！?元錢賣一個國有企業(yè)”曾經是、甚至現(xiàn)在也是一些政府領導所不能理解的事實，即政府在出售國有企業(yè)時，國有資產評估值很低，甚至僅有1元錢，這是政府官員所不能接受的。按照某些政府官員的理解，在這種情況下，資產評估沒有發(fā)揮使國有資產保值增值的作用，因而不理解、不敢信任資產評估行業(yè)[1]。其實很多經營不善、資不抵債的國有企業(yè)，其凈資產與負債相抵后，資產總額甚至為負數。這種狀況在很大程度上是由于經濟體制的原因造成的，而科學、客觀的資產評估并非低估某些國有企業(yè)的價值，恰恰相反，如果真正的發(fā)揮其應有的市場作用，資產評估結果應該如實的反映這種狀況[2]。資產評估可以附帶為國有資產的經營管理提供合理化建議，卻不能按照國有資產主管部門的一廂情愿得出人為夸大的結果，只能在維護產權主體權益上扮演獨立、客觀、公正的角色。也就是說，國有企業(yè)的價值是多少就是多少，資產評估結果只是一個客觀的反映，不會、也不應該按照政府領導的意圖或想象而發(fā)生改變。這樣的資產評估才是最值得市場信賴的。因此，資產評估只能在一定程度上避免國有資產流失，卻不能使國有資產虛增價值。而國有企業(yè)改革的迫切需要將會促使人們更正這種錯誤觀念，突破認識上的障礙，否則國有企業(yè)改革也很難順利地進行下去。
2、金融、證券市場的發(fā)展和資產評估業(yè)的發(fā)展
資產評估是防范金融風險的一個必要工具。當前中國金融體制改革一個重要的環(huán)節(jié)就是建立現(xiàn)代的商業(yè)銀行制度，但是中國目前金融體制、特別是銀行體制存在很多問題，而信貸風險過大、貸款回收率低則是其中重要的一個方面。隨著中國經濟市場化程度不斷提高，適應市場競爭和防范風險的需要，各種擔保貸款、特別是抵押貸款業(yè)務將蓬勃發(fā)展。而抵押貸款是有條件的，即哪些物品可以用來充作抵押物，并根據抵押物品的價值發(fā)放多大的貸款都應有相應的規(guī)定。在抵押貸款業(yè)務中，動產和不動產是最主要的抵押品，為了限度的降低貸款風險，必須對動產、特別是不動產的公平價值（或公允價值）進行評估。而為了保證商業(yè)銀行業(yè)務的流動性，動產和不動產的易售性也顯得非常重要，因為商業(yè)銀行并不是要實物補償，而是要獲得價值補償。因此，在評估動產和不動產價值時，要選擇合適的方法，不能高估也不能低估抵押品的價值。
沒有資產評估，抵押貸款就會失去客觀的價值衡量標準；如果不能保持資產評估獨立、客觀的地位，甚至會造成金融風險的潛在隱患。以泰國為例，在1997年開始爆發(fā)的金融危機中，一個十分重要的原因就是在不動產貸款抵押中沒有充分認識到資產評估的重要性，導致金融風險不斷積累。在1997年金融危機爆發(fā)之前，泰國的經濟尤其是房地產業(yè)已呈現(xiàn)出過熱跡象，但是商業(yè)銀行忽視資產評估的重要作用，為了盲目發(fā)放貸款而排斥獨立的外部資產評估師，一味使用銀行內部的評估人員來粗略的評估貸款抵押，最終造成不良貸款越來越多，為金融危機的爆發(fā)埋下了隱患。這也為中國防范金融風險敲響了警鐘：在金融業(yè)的發(fā)展過程中、尤其是抵押貸款業(yè)務中，絕對不能忽視資產評估的重要角色。
證券市場在二十一世紀的中國市場經濟中具有不可替代的地位，而證券市場的進一步規(guī)范和發(fā)展，也為資產評估機構和人員提供了更多的執(zhí)業(yè)機會。首先，資產評估用于保護證券市場中的投資者權益，保障證券市場的公平性。有關部門規(guī)定，擬公開發(fā)行股票的股份有限公司經有證券從業(yè)資格的資產評估機構對其全部資產進行評估后，得出的凈資產總額作為國有股股本的折股依據。少數非國有企業(yè)公開發(fā)行股票時也要比照國有企業(yè)進行資產評估。證券市場中的參與主體也將經評估的凈資產價值當作股東投入資本來看待，在權衡不同投資者之間的利益方面起著重要的作用。其次，資產評估結果可作為股東投資和轉讓股份價格的衡量依據。上市公司通過資本市場進行二次融資，通常采用配股方式。根據有關規(guī)定，配股價格不得低于每股凈資產，即每股凈資產值作為配股價格的下限。申請配股的公司在近3年內凈資產收益率必須每年都在10%以上，這也要求對公司的凈資產進行評估。同樣，暫不能上市流通的國有股東的股份進行協(xié)議轉讓時也需依據每股凈資產值作為轉讓價格的參考依據。再次，資產評估結果對上市公司的財務狀況和經營成果會產生深遠影響。在國有企業(yè)進行股份制改造時，需要進行企業(yè)整體評估，評估范圍一般包括所有資產和負債。既要依據凈資產的評估值進行折股，還要根據資產、負債的評估值調整新成立的股份制企業(yè)的會計賬目。此外，中國創(chuàng)業(yè)板市場的設立，也將為資產評估業(yè)開辟一個嶄新的從業(yè)領域。高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)（如網絡公司、生物制藥、生物工程等）評估和企業(yè)家股票期權評估，都是創(chuàng)業(yè)板市場中亟待解決的問題。在創(chuàng)業(yè)板市場這個全新的領域內，資產評估業(yè)必將發(fā)揮極為重要的作用。
強化資產評估業(yè)的地位與作用，其直接的表現(xiàn)就是中國資產評估業(yè)的健康和有序的發(fā)展。振興資產評估業(yè)的當務之急是突破行業(yè)管理體制的瓶頸；而在資產評估業(yè)具備了更為寬松的政策和管理環(huán)境后，行業(yè)的發(fā)展、地位的確立和作用的發(fā)揮將體現(xiàn)為兩個方面：一是用深化中國市場經濟改革客觀要求來說話，包括中國國有企業(yè)改革和金融、證券市場改革的需要，以及資產評估業(yè)務范圍的擴展；二是用法律來說話，確定資產評估法律地位。
（一）完善管理體制：振興評估業(yè)的前提條件
中國資產評估業(yè)的混亂的直接原因在于外在體制性因素，而“正本清源”的重點首先在于消除外在體制性因素的影響，完善行業(yè)管理體制。因此，行業(yè)管理體制的完善將成為振興資產評估業(yè)關鍵的第一步。
1999年下半年至2000年上半年，國務院推出清理整頓經濟鑒證類中介機構的重要舉措，基本上實現(xiàn)了注冊會計師、注冊資產評估師和注冊稅務師的統(tǒng)一管理，即所謂的“三會合并”。但是，這也許是近期內加強社會中介機構管理、規(guī)范中介業(yè)務發(fā)展的迫不得已的選擇，從整個社會中介機構發(fā)展，尤其是資產評估行業(yè)的發(fā)展來看，并非選擇。首先，“三會合并”很有可能會進一步模糊資產評估和注冊會計師會計、審計等服務的區(qū)別，影響到資產評估行業(yè)的獨立性。如果站在大中介、大咨詢的角度上，則“三會合并”可以讓中介客戶以一定的成本付出，享受更廣泛的、專業(yè)附加值更大的服務。但是，從管理上講，如果用注冊會計師的嚴謹和精確來管理資產評估業(yè)務，無疑會扼殺評估師在業(yè)務操作中的藝術性和創(chuàng)造力，而且可能模糊人們對資產評估特性的認識，加重以會計、審計等方式來代替評估的傾向。其次，政府主導型的改革忽略了市場需要和市場的力量。統(tǒng)一的行業(yè)自律要靠市場的調節(jié)力量來完成，應該主要依靠市場的需要和市場的力量來完成行業(yè)的統(tǒng)一。當然，用行政的強制力來消除行業(yè)部門的行政性壟斷，是一個十分有效的途徑，但是行政性合并只能用于針對行政干預。在中介行業(yè)具備市場身份后，就應當主要依靠市場的力量或行業(yè)協(xié)會自身的力量來完成行業(yè)的統(tǒng)一。從實踐情況來看，有的地方政府在合并過程中，甚至將若干不同類型的中介機構強行合并成一家中介機構，與市場經濟下的行業(yè)自律背道而馳。而所謂一個部委只能保留一個“協(xié)會”，更是舊體制作用結果的繼續(xù)。
事實上，當前經濟鑒證類中介行業(yè)管理體制正向規(guī)范的方向發(fā)展?！胺梢?guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律管理”的宏觀管理體制已經成為行業(yè)管理體制的一個目標方向。這是適應成熟市場經濟要求的一個管理框架，使資產評估業(yè)順應市場的內在要求去發(fā)展。在具體的管理模式中，經濟鑒證類中介服務機構的“平臺管理機制”將資產評估行業(yè)作為一個獨立的平臺來管理，充分強調了資產評估行業(yè)的獨立性，為其確立在市場經濟中的地位提供了發(fā)揮空間。
從資產評估行業(yè)內部管理來看，行業(yè)的分類管理和統(tǒng)一管理應該是一種有效途徑。其中，行業(yè)的統(tǒng)一管理應該從資產評估準則的制定和評估機構的脫鉤改制兩方面著手進行。
1、資產評估業(yè)的分類管理
資產評估業(yè)的分類管理，是指將評估業(yè)務按照業(yè)務性質分為兩類：市場評估和政府評估。市場評估是指由社會中介機構接受委托人的委托而進行的有償性評估服務。政府評估是指根據國家有關法律法規(guī)，由政府有關部門的內設專門機構對特定事項的價值進行評估，直接為政府部門某一職能部門服務的行為。實行資產評估業(yè)的分類管理，是符合國際慣例的。在市場經濟發(fā)達國家或地區(qū)，一般都有這樣的劃分。
例如，在英國，政府評估主要服務于征稅目的，政府管理下的資產評估體系在組織上分為三層，即中央、大區(qū)和區(qū)評估辦公室。中央級的評估辦公室設在財政部稅務局之下，主要職能是制定有關政策，管理大區(qū)和區(qū)的評估工作。在澳大利亞，國家財政收入的大部分來源于稅收。其中物業(yè)稅是一種能夠較好地保障稅收來源的稅種。為了更好的保障物業(yè)稅的征收，各州設立了總評估是辦公室，主要職責包括：一是為納稅提供稅基價值；二是對物業(yè)資產進行審核和估價，也用于征稅目的；三是為政府提供其他服務，如政府征用私人土地、房產、修路等。在香港，房地產評估分為政府行為和市場行為。政府的評估行為包括：房地產買賣、轉讓、政府征收稅費以及政府給予房地產經營者補償或賠償費，或對公務工程征收房地產受影響的費用。
資產評估按業(yè)務性質分為市場評估和政府評估，有利于評估業(yè)的管理和發(fā)展。如果中國資產評估業(yè)在誕生初期就采取這種劃分方法的話，許多問題的解決就不會像現(xiàn)在這樣棘手。例如，原國家土地管理及進行的土地估價，最初就是進行的標定地價、基準地價等土地一級市場價格的估算，屬于政府行為。后來，其業(yè)務得以拓展，發(fā)展到進行土地使用權價格等二級市場價格的估算，這是適應市場經濟的需要而進行的業(yè)務活動，應該得到肯定和發(fā)展。但后者的評估行為是市場行為，對評估收費、評估師執(zhí)業(yè)行為等要求都是不同的，與前者有著本質的區(qū)別。因此，在肯定和鼓勵土地使用權二級市場價格評估業(yè)務發(fā)展的同時，實行分類管理尤為重要。因此，在清理整頓的基礎上，更應進一步加強宏觀管理，實行分類管理。一些具有特殊目的、特別業(yè)務類型的評估業(yè)務應從市場評估中分離出來，諸如物價局下設的價格事務所從事的為司法部門進行的涉案評估、土地估價中的基準地價、標定地價等一級市場估價以及今后可能出現(xiàn)的稅基評估、保險評估，它們本身不屬于市場評估，按照市場行為管理不利于其生存和發(fā)展，應實行政府管理。
2、資產評估業(yè)的統(tǒng)一管理
資產評估業(yè)的統(tǒng)一管理與分類管理并不是相矛盾的兩個概念。所謂統(tǒng)一管理，是指對資產評估業(yè)中存在的部門壟斷和多頭管理實行統(tǒng)一管理，即在政府評估和市場評估的內部實行統(tǒng)一管理。其中市場評估的統(tǒng)一管理尤為重要。
資產評估業(yè)的統(tǒng)一管理，應該從消除政府干預入手，具體應包括以下兩個方面：一是資產評估機構的脫鉤改制；二是資產評估準則和資產評估法的制定。
（1）資產評估機構脫鉤改制與行業(yè)統(tǒng)一管理
早在1993年，國務院就針對行業(yè)中的政府干預、多頭管理和部門壟斷提出過中介機構與單位脫鉤改制的要求，但是由于種種原因，進展緩慢。1997年，資產評估機構開始進行脫鉤改制，到目前為止已基本完成。從總體上說，資產評估機構的脫鉤改制，有利于實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)一管理。
首先，從“脫鉤”這一層次上講，脫鉤改制是一場革命，是從制度和體制上解決原來資產評估業(yè)存在的嚴重缺陷。由于中國資產評估具有特殊的產生背景和特殊的管理模式，資產評估機構發(fā)展從一開始就在很大程度上脫離了市場。在原先的體制下，評估業(yè)中的行業(yè)壟斷使得評估機構在不同的評估專業(yè)領域受到不同的待遇，嚴重影響到評估市場中的公平競爭。脫鉤改制實現(xiàn)評估機構和評估人員與單位分離，因而能夠有效地隔離政府對資產評估業(yè)的直接干預。資產評估業(yè)先前實施的許多規(guī)范措施，總的來看是一種政策性改革，而脫鉤改制則是一項制度創(chuàng)新，是徹底改變中介機構不中立狀況的有力措施，有利于引導資產評估管理體制向行業(yè)自律管理轉變，為建立科學合理的行業(yè)管理體制奠定良好的制度基礎。
其次，從“改制”這一層次上講，脫鉤改制工作有利于資產評估機構和評估人員成為真正獨立的市場主體。在政府主管部門的資產評估機構有所依靠，不但可能利用不正當手段搞競爭，而且由于主管部門在一定程度上有責任承擔風險，導致評估機構缺乏競爭意識和風險意識，難以適應市場經濟的需要迅速發(fā)展起來。許多評估機構缺乏動力去提高評估質量，降低風險，擴大機構規(guī)模。從表2、表3和表4中的數據可以看出，與國際的中介機構相比，構成中國資產評估業(yè)主體的評估機構規(guī)模大的很少，多為零星的、分散的中小機構。這說明中國的資產評估機構作為市場中的中介服務組織，其市場競爭能力和風險承擔能力遠遠不夠。而脫鉤改制工作迫使評估機構在“脫鉤”之后苦練內功，從機構內部的組織形式和管理體制方面進行改革，促進評估機構上規(guī)模、上等級，增強應對市場風險的能力。
表2 中國資產評估機構注冊資金規(guī)模
注冊資金規(guī)模（萬元）
<50
50—100
100--200
>200
占機構總數的比例（%）
76.8
14.2
6.5
2.5
數據截止日期：1998年8月31日。
表3 中國資產評估機構業(yè)務收入
年業(yè)務收入（萬元）
<30
30—50
50--100
100--200
>200
占機構總數的比例（%）
76.1
10.1
8.1
3.9
1.8
數據截止日期：1998年8月31日。
表4 世界五大會計師事務所規(guī)模
機構名稱
年業(yè)務收入(億美元)
合伙人數
專業(yè)人員數
辦事機構
執(zhí)業(yè)國家或地區(qū)
報告截止日期
普華永道
153
10000
146000
150
1998.6.30.
安達信全球
139
2788
93916
412
81
1998.8.31.
安永國際
109
6200
58700
675
133
1998.9.30.
畢馬威國際
104
6790
64510
825
157
1998.9.30.
德勤
90
5608
60790
725
135
1998.9.30.
資料來源：英格蘭及威爾士特許會計師協(xié)會（ICAEW）1999年8月出版的Accountancy；
轉引自紀益成：《會計師事務所合伙制問題研究》，《會計研究》，2000年4月。
當然，我們必須看到，在脫鉤改制過程中仍有許多問題應引起注意。一是脫鉤改制過程中還存在不少阻力。這些阻力有的來自于行政主管部門，有的來自與評估行業(yè)本身。有關調研報告表明，許多中介機構不能按是脫鉤，原因在于有的中介服務市場發(fā)育不成熟。一旦脫鉤改制，沒有了部門的行政指派，業(yè)務發(fā)展空間會急劇縮??；有的由于地方機構改革工作尚未進行，一些單位仍寄希望于把所屬機構作為機構人員分流的場所，等等。但這些情況恰恰說明脫鉤改制工作的必要性和緊迫性。第二，實行脫鉤改制的理論準備不足。在過去的幾年中，理論界和實務界對脫鉤改制的必要性進行了充分的研究，基本達成共識，但是對于評估機構脫鉤后應采用怎樣的組織形式，各種組織性比較分析等都缺乏應有的研究，直接影響到脫鉤后的評估機構組織形式的有效選擇。第三，應注意研究評估機構脫鉤改制后，行業(yè)協(xié)會職能和管理方式的轉變。
（2）評估準則、評估法與行業(yè)統(tǒng)一管理
在消除了政府干預、實行評估機構脫鉤改制之后，就要求有一定的標準將評估業(yè)的管理統(tǒng)一起來。從國內外實踐經驗來看，制定統(tǒng)一的資產評估準則，是資產評估行業(yè)統(tǒng)一管理的基礎。盡管近幾年來各部門、各協(xié)會（學會）制定了許多適合本專業(yè)特點的評估準則，但由于評估方法和評估準則不統(tǒng)一，導致執(zhí)業(yè)不規(guī)范，也就難以形成規(guī)范的行業(yè)自律，因而強化評估管理只能靠行政管理的加強。
衡量一個國家評估業(yè)務水平的標準之一就是其準則體系的成熟度。評估業(yè)務的不斷發(fā)展，對評估準則的要求就越強烈；同時，評估準則體系越完善，資產評估業(yè)務就越規(guī)范。從國際發(fā)展趨勢來看，西方發(fā)達國家的評估團體經過多年鼎足而立，正在走向聯(lián)合與統(tǒng)一。而聯(lián)合與統(tǒng)一的標志之一，就是形成統(tǒng)一的資產評估準則體系。例如，英國有關評估的協(xié)會有三家，其中影響的是英國皇家特許測量師協(xié)會（RICS），兩外兩家分別是估價師與拍賣師協(xié)會（ISVA）和稅收評估協(xié)會（IRRV）。三家協(xié)會正在尋求合并和統(tǒng)一之路，并于1995年共同制定和發(fā)布了紅皮書《皇家特許測量師協(xié)會評估與估價手冊》。具有100多年歷史的美國資產評估業(yè)在發(fā)展過程中，自發(fā)地成立了許多綜合和專業(yè)性的民間自律性組織，這些組織均有自己的執(zhí)業(yè)規(guī)范。1987年，成立了評估促進委員會（Appraisal Foundation），并制定了統(tǒng)一的行業(yè)標準《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》（USPAP）。截至1995年，已有16個評估協(xié)會成為促進會會員，統(tǒng)一遵守行業(yè)標準。在澳大利亞，盡管有許多資產評估行業(yè)團體，但澳大利亞資產學會（API）是真正的專業(yè)化評估團體。為了統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標準，學會每年出版稱之為《專業(yè)實務手冊》的年度出版物。該手冊的出版為從業(yè)人員提供了統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范。出版的目的不及要喚起民眾的重視、推動專業(yè)化的實踐以及追求高標準，而且還要保持連續(xù)性。誠然，西方國家各類資產評估協(xié)會、組織形成的動因、背景、條件等與中國有很大的差異，但是其實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)一管理的思路不無借鑒意義。
中國資產評估準則的目標和內容，曾經在全國理論界和實務界引起較大的分歧和爭論。但是，從完善資產評估業(yè)管理的角度出發(fā)，其目標似乎應該體現(xiàn)在以下幾個方面：有利于資產評估行業(yè)的管理；有利于資產評估業(yè)務規(guī)范化；有利于資產評估工作效率的提高；有利于資產評估結果的科學性、準確性；有利資產評估有序市場的形成；有利于與國際慣例接軌。評估準則的內容，除了包括制約資產評估業(yè)務行為的內容以外，還應包括資產評估職業(yè)道德準則。在國外的資產評估準則中，最為典型的是《國際評估準則》和美國的《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》?！秶H評估準則》中關于職業(yè)道德方面的規(guī)定很多，雖然沒有制定單獨的職業(yè)道德準則，實際上關于職業(yè)道德方面的規(guī)定貫穿整個準則的始終。美國的《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》中，規(guī)定了專門的職業(yè)道德條款，具體包括行為、管理、保密和檔案管理等四個部分。
（二）資產評估：深化經濟改革的重要保障
1、國有企業(yè)改革的深化和資產評估業(yè)的發(fā)展
首先，資產評估終將是國有企業(yè)改革過程中維護國有資產權益的有力保障。使得國有企業(yè)在發(fā)生產權變動時不得不付出一筆額外的評估費用，而非國有企業(yè)就沒有這種強制，是對國有企業(yè)的不平等。這是對國有資產評估的一個誤解。從國有資產的所有者角度來看，政府作為國有資產的一級代理人，有權以所有者的身份（或說代表國有資產的所有者）提出評估的要求，利用資產評估這一手段防止國有企業(yè)經營者的尋租行為，避免非國有主體對國有資產的侵害。事實上，即使是非國有資產的所有者也傾向于對發(fā)生產權變動的資產進行評估，以維護自己的權益。因此，從維護所有者資產權益的意義上講，強制規(guī)定國有資產發(fā)生產權變動必須評估，是國有資產所有者本身享有的權利，對于作為市場主體的國有企業(yè)是公平的、必要的，這也正是利用了資產評估的市場化的中介服務地位。
其次，國有企業(yè)改革的深化將為資產評估業(yè)提供更大的業(yè)務空間。十五屆五中全會指出，國有企業(yè)改革是中國整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。國家采取一系列措施以推動國有企業(yè)改革：對于具有優(yōu)勢的國有大中型企業(yè)，采取中外合資和企業(yè)相互參股的形式建立股份制企業(yè)，規(guī)范上市吸收更多的社會資金；對存在諸多困難的老工業(yè)基地，采取資產重組、結構調整的辦法；對中西部地區(qū)，通過財政轉移支付，加大基礎建設投資，實行西部大開發(fā)戰(zhàn)略；同時，組織跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經營的大企業(yè)集團；對中小企業(yè)繼續(xù)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經營和股份合作、出售等各種形式；為了減輕國有企業(yè)債務負擔，對一些符合條件的重點國有企業(yè)實行債轉股，具備條件的可以通過境外資本市場融資具備相應償債能力的國有大型企業(yè)，經過有資格的中介機構的評估，可以在國家批準的額度內發(fā)行企業(yè)債券，等等。這些措施都涉及到資產評估問題，因此將為評估業(yè)提供很大的業(yè)務空間。
最后，國有企業(yè)改革的深化有助于澄清國有資產評估中的認識誤區(qū)?！?元錢賣一個國有企業(yè)”曾經是、甚至現(xiàn)在也是一些政府領導所不能理解的事實，即政府在出售國有企業(yè)時，國有資產評估值很低，甚至僅有1元錢，這是政府官員所不能接受的。按照某些政府官員的理解，在這種情況下，資產評估沒有發(fā)揮使國有資產保值增值的作用，因而不理解、不敢信任資產評估行業(yè)[1]。其實很多經營不善、資不抵債的國有企業(yè)，其凈資產與負債相抵后，資產總額甚至為負數。這種狀況在很大程度上是由于經濟體制的原因造成的，而科學、客觀的資產評估并非低估某些國有企業(yè)的價值，恰恰相反，如果真正的發(fā)揮其應有的市場作用，資產評估結果應該如實的反映這種狀況[2]。資產評估可以附帶為國有資產的經營管理提供合理化建議，卻不能按照國有資產主管部門的一廂情愿得出人為夸大的結果，只能在維護產權主體權益上扮演獨立、客觀、公正的角色。也就是說，國有企業(yè)的價值是多少就是多少，資產評估結果只是一個客觀的反映，不會、也不應該按照政府領導的意圖或想象而發(fā)生改變。這樣的資產評估才是最值得市場信賴的。因此，資產評估只能在一定程度上避免國有資產流失，卻不能使國有資產虛增價值。而國有企業(yè)改革的迫切需要將會促使人們更正這種錯誤觀念，突破認識上的障礙，否則國有企業(yè)改革也很難順利地進行下去。
2、金融、證券市場的發(fā)展和資產評估業(yè)的發(fā)展
資產評估是防范金融風險的一個必要工具。當前中國金融體制改革一個重要的環(huán)節(jié)就是建立現(xiàn)代的商業(yè)銀行制度，但是中國目前金融體制、特別是銀行體制存在很多問題，而信貸風險過大、貸款回收率低則是其中重要的一個方面。隨著中國經濟市場化程度不斷提高，適應市場競爭和防范風險的需要，各種擔保貸款、特別是抵押貸款業(yè)務將蓬勃發(fā)展。而抵押貸款是有條件的，即哪些物品可以用來充作抵押物，并根據抵押物品的價值發(fā)放多大的貸款都應有相應的規(guī)定。在抵押貸款業(yè)務中，動產和不動產是最主要的抵押品，為了限度的降低貸款風險，必須對動產、特別是不動產的公平價值（或公允價值）進行評估。而為了保證商業(yè)銀行業(yè)務的流動性，動產和不動產的易售性也顯得非常重要，因為商業(yè)銀行并不是要實物補償，而是要獲得價值補償。因此，在評估動產和不動產價值時，要選擇合適的方法，不能高估也不能低估抵押品的價值。
沒有資產評估，抵押貸款就會失去客觀的價值衡量標準；如果不能保持資產評估獨立、客觀的地位，甚至會造成金融風險的潛在隱患。以泰國為例，在1997年開始爆發(fā)的金融危機中，一個十分重要的原因就是在不動產貸款抵押中沒有充分認識到資產評估的重要性，導致金融風險不斷積累。在1997年金融危機爆發(fā)之前，泰國的經濟尤其是房地產業(yè)已呈現(xiàn)出過熱跡象，但是商業(yè)銀行忽視資產評估的重要作用，為了盲目發(fā)放貸款而排斥獨立的外部資產評估師，一味使用銀行內部的評估人員來粗略的評估貸款抵押，最終造成不良貸款越來越多，為金融危機的爆發(fā)埋下了隱患。這也為中國防范金融風險敲響了警鐘：在金融業(yè)的發(fā)展過程中、尤其是抵押貸款業(yè)務中，絕對不能忽視資產評估的重要角色。
證券市場在二十一世紀的中國市場經濟中具有不可替代的地位，而證券市場的進一步規(guī)范和發(fā)展，也為資產評估機構和人員提供了更多的執(zhí)業(yè)機會。首先，資產評估用于保護證券市場中的投資者權益，保障證券市場的公平性。有關部門規(guī)定，擬公開發(fā)行股票的股份有限公司經有證券從業(yè)資格的資產評估機構對其全部資產進行評估后，得出的凈資產總額作為國有股股本的折股依據。少數非國有企業(yè)公開發(fā)行股票時也要比照國有企業(yè)進行資產評估。證券市場中的參與主體也將經評估的凈資產價值當作股東投入資本來看待，在權衡不同投資者之間的利益方面起著重要的作用。其次，資產評估結果可作為股東投資和轉讓股份價格的衡量依據。上市公司通過資本市場進行二次融資，通常采用配股方式。根據有關規(guī)定，配股價格不得低于每股凈資產，即每股凈資產值作為配股價格的下限。申請配股的公司在近3年內凈資產收益率必須每年都在10%以上，這也要求對公司的凈資產進行評估。同樣，暫不能上市流通的國有股東的股份進行協(xié)議轉讓時也需依據每股凈資產值作為轉讓價格的參考依據。再次，資產評估結果對上市公司的財務狀況和經營成果會產生深遠影響。在國有企業(yè)進行股份制改造時，需要進行企業(yè)整體評估，評估范圍一般包括所有資產和負債。既要依據凈資產的評估值進行折股，還要根據資產、負債的評估值調整新成立的股份制企業(yè)的會計賬目。此外，中國創(chuàng)業(yè)板市場的設立，也將為資產評估業(yè)開辟一個嶄新的從業(yè)領域。高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)（如網絡公司、生物制藥、生物工程等）評估和企業(yè)家股票期權評估，都是創(chuàng)業(yè)板市場中亟待解決的問題。在創(chuàng)業(yè)板市場這個全新的領域內，資產評估業(yè)必將發(fā)揮極為重要的作用。