城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成、固化和“新二元結(jié)構(gòu)”的形成，同城鄉(xiāng)之間不公平的制度安排息息相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)村制度進(jìn)行了一系列改革，但是始終沒(méi)有完全解決城鄉(xiāng)之間在制度上存在的差異和不平等。這種制度上的不公，阻礙著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消解，損害了支撐和諧社會(huì)建設(shè)的社會(huì)公正原則。據(jù)筆者看來(lái)，目前，我國(guó)城鄉(xiāng)之間還存在著以下幾個(gè)方面的不公：
土地制度不公。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)村集體土地不能享受?chē)?guó)有土地同等的市場(chǎng)地位，難以直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，這給農(nóng)村、農(nóng)民的利益造成了非常巨大的損失。1986年到1995年建設(shè)占地使耕地減少了1.45億畝，1996年到2006年農(nóng)村耕地凈減少1.23億畝。根據(jù)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償法，農(nóng)民和農(nóng)村在土地非農(nóng)化增值中受益非常之少，只要集體土地始終不能直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，這種經(jīng)濟(jì)資源、收入向非農(nóng)、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉(zhuǎn)。
財(cái)產(chǎn)制度不公。按現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)制度，農(nóng)民對(duì)其房產(chǎn)的權(quán)利是不完整的，因?yàn)檗r(nóng)村的房子不能像城市居民的房子一樣可以在房地產(chǎn)市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)。這樣的制度不公給農(nóng)民帶來(lái)的損失也是顯著的。首先，由于農(nóng)村房子不能自由交易，農(nóng)民不能用之抵押貸款，限制著農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力和發(fā)展機(jī)會(huì)。其次，農(nóng)民不能從房子交易中實(shí)現(xiàn)更大的利益，阻礙了農(nóng)民的自由流動(dòng)。后，農(nóng)民還被限制了蓋房子的權(quán)利，一戶只有“一宅”，而城市居民可以有許多“宅”。為什么同樣是中國(guó)公民而會(huì)有如此不公呢？對(duì)農(nóng)村房子可以買(mǎi)賣(mài)便會(huì)導(dǎo)致大批農(nóng)民成為城市“流民”的擔(dān)心，顯然低估了農(nóng)民的理性決策能力，更漠視了農(nóng)民的基本權(quán)利。
代表制度不公。當(dāng)前，我國(guó)的人大代表制度存在著城鄉(xiāng)不平等的問(wèn)題。按現(xiàn)有的人大代表組織法，在人大代表資格上4個(gè)農(nóng)村居民才能抵上1個(gè)城市居民；操作層面上，不少地區(qū)幾乎沒(méi)有真正的農(nóng)民代表，這直接導(dǎo)致涉及農(nóng)村、農(nóng)民的立法時(shí)缺乏農(nóng)民代表的聲音。與此同時(shí)，在目前的全國(guó)黨代表中，農(nóng)村黨員的比重也明顯偏少。對(duì)于這一問(wèn)題，黨的十七大報(bào)告中已經(jīng)提出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。
行政管理上不公。在現(xiàn)有的行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論是在職能還是權(quán)力上都在不斷地被削弱，越來(lái)越不像一級(jí)完整的政府。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已經(jīng)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和決策權(quán)，更多的只是執(zhí)行權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政存在嚴(yán)重的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題。與此同時(shí)，村委會(huì)雖然是農(nóng)村自治組織，但是擔(dān)負(fù)著許多行政職責(zé)和任務(wù)，自治能力得不到有效發(fā)揮。
公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給不公。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革中，公共權(quán)力不斷被上級(jí)政府收回，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接向農(nóng)民提供便捷、有效的公共服務(wù)。政府向農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品根本不能與城市相比，城市所有道路、公辦學(xué)校、醫(yī)院等等公共產(chǎn)品都是由政府提供的，而且還是高質(zhì)量的，而在農(nóng)村，雖然國(guó)家加大了向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的力度，但仍要地方財(cái)政予以配套，比如道路村村通工程，由于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)力有限，終許多負(fù)擔(dān)還是轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。迄今為止，全國(guó)還沒(méi)有一個(gè)省市完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一體化。以辦結(jié)婚證為例，在城市是件非常方便的事，而在有的農(nóng)村，因登記權(quán)被收歸縣民政局，而使農(nóng)民不得不前往縣城才能辦理結(jié)婚登記。
司法資源配置不公。目前，不論是警力還是法官、律師等司法資源，主要集中在城市，農(nóng)村非常奇缺，而且品質(zhì)不高，這使農(nóng)村的社會(huì)治安管理更多地要靠農(nóng)民自身。農(nóng)村律師資源也相當(dāng)短缺，一些農(nóng)村只得依靠所謂“赤腳律師”的法律服務(wù)。另外，我國(guó)法律中仍然存在著所謂城鄉(xiāng)居民“同命不同價(jià)”的不平等規(guī)定，在一定程度上損害了農(nóng)民的平等法律權(quán)益。
組織制度不公。相比城市而言，農(nóng)村的社會(huì)組織數(shù)量極少。這一方面與農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展水平不高有關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)組織的發(fā)展確實(shí)需要各種社會(huì)條件；另一方面也與我國(guó)現(xiàn)行的組織安排有直接關(guān)系，比如城市職工有全國(guó)性工會(huì)組織，而農(nóng)民則沒(méi)有自己全國(guó)性組織；城市有婦聯(lián)組織，而農(nóng)村卻缺乏基層?jì)D聯(lián)組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有婦聯(lián)委員）；城市有工商聯(lián)組織，而農(nóng)村則沒(méi)有。
社會(huì)保障制度不公。我國(guó)社會(huì)保障制度尚未完全覆蓋到農(nóng)村地區(qū)（除救濟(jì)助困制度外）。除農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和低生活保障制度外，農(nóng)村缺乏類似城市的養(yǎng)老保障制度、失業(yè)保障制度、商業(yè)保障制度等。至于農(nóng)村有限的醫(yī)療保障和低生活保障也不能與城市相提并論，城市中的單位制社會(huì)福利是農(nóng)民根本無(wú)法奢望的。在這樣的情況下，農(nóng)民生病問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題以及意外傷亡事故等，只能靠自己去解決，農(nóng)民和農(nóng)村的抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力仍然相當(dāng)脆弱。
就業(yè)制度不公。我國(guó)就業(yè)政策和制度并不涵蓋農(nóng)民務(wù)農(nóng)勞動(dòng)，務(wù)農(nóng)缺乏相應(yīng)的政策保護(hù)和福利待遇。農(nóng)民外出或者就地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，也難以獲得同工同酬、同工同權(quán)、同工同時(shí)的制度地位和政策待遇。盡管新《勞動(dòng)合同法》在一定程度上解決了農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利問(wèn)題，但是，在就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助等方面，尚未建立統(tǒng)一的制度，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體和平等。
以上的簡(jiǎn)要分析可能有失偏頗，但我們不能不承認(rèn)它們的客觀存在，不能不正視其對(duì)城鄉(xiāng)一體化的阻礙，它們違背了社會(huì)公平原則，不利于城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展，也阻礙了“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策的貫徹。因此，在繼續(xù)加大推動(dòng)惠農(nóng)政策的力度的同時(shí)，國(guó)家需要全面審視現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度，進(jìn)行一場(chǎng)新的城鄉(xiāng)制度改革。只有這樣，才能確?？茖W(xué)發(fā)展觀的有效落實(shí)，才能更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)。（作者王春光系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員）
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城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變脈絡(luò)
我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在長(zhǎng)期城鄉(xiāng)隔絕的歷史中形成，在改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被強(qiáng)化的。黨的十一屆三中全會(huì)以后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生深刻變化，這一演變過(guò)程大致分為四個(gè)階段：
第一階段，自1978年—1984年，以農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為發(fā)端的中國(guó)改革開(kāi)始觸動(dòng)了堅(jiān)固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這一階段農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度明顯快于城市居民收入增長(zhǎng)，從而縮小了城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向著有利于“三農(nóng)”的方向演變。
第二階段，自1985年—1992年，以城市為中心的改革全面啟動(dòng)，以城市為中心的利益格局重新恢復(fù)，從而固化了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破的“堅(jiān)冰”重新“封凍”，城鄉(xiāng)差距重新擴(kuò)大。
第三階段，自1993年—2001年，中國(guó)開(kāi)始了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的改革。一方面，政府對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)控能力減弱；另一方面，部門(mén)利益、地方利益和城市偏斜性政策慣性，在機(jī)制不健全的市場(chǎng)力量作用下，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益重心進(jìn)一步向城市傾斜，突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育、就業(yè)和社會(huì)保障制度等方面。
第四階段，自2002年黨的十六大至今，國(guó)家采取一系列措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演進(jìn)出現(xiàn)了歷史性“拐點(diǎn)”。這方面的改革主要包括：改革戶籍管理制度，加快取消農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的限制政策，啟動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障制度改革等，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)得到有效遏制。
土地制度不公。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)村集體土地不能享受?chē)?guó)有土地同等的市場(chǎng)地位，難以直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，這給農(nóng)村、農(nóng)民的利益造成了非常巨大的損失。1986年到1995年建設(shè)占地使耕地減少了1.45億畝，1996年到2006年農(nóng)村耕地凈減少1.23億畝。根據(jù)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償法，農(nóng)民和農(nóng)村在土地非農(nóng)化增值中受益非常之少，只要集體土地始終不能直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，這種經(jīng)濟(jì)資源、收入向非農(nóng)、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉(zhuǎn)。
財(cái)產(chǎn)制度不公。按現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)制度，農(nóng)民對(duì)其房產(chǎn)的權(quán)利是不完整的，因?yàn)檗r(nóng)村的房子不能像城市居民的房子一樣可以在房地產(chǎn)市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)。這樣的制度不公給農(nóng)民帶來(lái)的損失也是顯著的。首先，由于農(nóng)村房子不能自由交易，農(nóng)民不能用之抵押貸款，限制著農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力和發(fā)展機(jī)會(huì)。其次，農(nóng)民不能從房子交易中實(shí)現(xiàn)更大的利益，阻礙了農(nóng)民的自由流動(dòng)。后，農(nóng)民還被限制了蓋房子的權(quán)利，一戶只有“一宅”，而城市居民可以有許多“宅”。為什么同樣是中國(guó)公民而會(huì)有如此不公呢？對(duì)農(nóng)村房子可以買(mǎi)賣(mài)便會(huì)導(dǎo)致大批農(nóng)民成為城市“流民”的擔(dān)心，顯然低估了農(nóng)民的理性決策能力，更漠視了農(nóng)民的基本權(quán)利。
代表制度不公。當(dāng)前，我國(guó)的人大代表制度存在著城鄉(xiāng)不平等的問(wèn)題。按現(xiàn)有的人大代表組織法，在人大代表資格上4個(gè)農(nóng)村居民才能抵上1個(gè)城市居民；操作層面上，不少地區(qū)幾乎沒(méi)有真正的農(nóng)民代表，這直接導(dǎo)致涉及農(nóng)村、農(nóng)民的立法時(shí)缺乏農(nóng)民代表的聲音。與此同時(shí)，在目前的全國(guó)黨代表中，農(nóng)村黨員的比重也明顯偏少。對(duì)于這一問(wèn)題，黨的十七大報(bào)告中已經(jīng)提出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。
行政管理上不公。在現(xiàn)有的行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論是在職能還是權(quán)力上都在不斷地被削弱，越來(lái)越不像一級(jí)完整的政府。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已經(jīng)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和決策權(quán)，更多的只是執(zhí)行權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政存在嚴(yán)重的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題。與此同時(shí)，村委會(huì)雖然是農(nóng)村自治組織，但是擔(dān)負(fù)著許多行政職責(zé)和任務(wù)，自治能力得不到有效發(fā)揮。
公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給不公。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革中，公共權(quán)力不斷被上級(jí)政府收回，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接向農(nóng)民提供便捷、有效的公共服務(wù)。政府向農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品根本不能與城市相比，城市所有道路、公辦學(xué)校、醫(yī)院等等公共產(chǎn)品都是由政府提供的，而且還是高質(zhì)量的，而在農(nóng)村，雖然國(guó)家加大了向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的力度，但仍要地方財(cái)政予以配套，比如道路村村通工程，由于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)力有限，終許多負(fù)擔(dān)還是轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。迄今為止，全國(guó)還沒(méi)有一個(gè)省市完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一體化。以辦結(jié)婚證為例，在城市是件非常方便的事，而在有的農(nóng)村，因登記權(quán)被收歸縣民政局，而使農(nóng)民不得不前往縣城才能辦理結(jié)婚登記。
司法資源配置不公。目前，不論是警力還是法官、律師等司法資源，主要集中在城市，農(nóng)村非常奇缺，而且品質(zhì)不高，這使農(nóng)村的社會(huì)治安管理更多地要靠農(nóng)民自身。農(nóng)村律師資源也相當(dāng)短缺，一些農(nóng)村只得依靠所謂“赤腳律師”的法律服務(wù)。另外，我國(guó)法律中仍然存在著所謂城鄉(xiāng)居民“同命不同價(jià)”的不平等規(guī)定，在一定程度上損害了農(nóng)民的平等法律權(quán)益。
組織制度不公。相比城市而言，農(nóng)村的社會(huì)組織數(shù)量極少。這一方面與農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展水平不高有關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)組織的發(fā)展確實(shí)需要各種社會(huì)條件；另一方面也與我國(guó)現(xiàn)行的組織安排有直接關(guān)系，比如城市職工有全國(guó)性工會(huì)組織，而農(nóng)民則沒(méi)有自己全國(guó)性組織；城市有婦聯(lián)組織，而農(nóng)村卻缺乏基層?jì)D聯(lián)組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有婦聯(lián)委員）；城市有工商聯(lián)組織，而農(nóng)村則沒(méi)有。
社會(huì)保障制度不公。我國(guó)社會(huì)保障制度尚未完全覆蓋到農(nóng)村地區(qū)（除救濟(jì)助困制度外）。除農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和低生活保障制度外，農(nóng)村缺乏類似城市的養(yǎng)老保障制度、失業(yè)保障制度、商業(yè)保障制度等。至于農(nóng)村有限的醫(yī)療保障和低生活保障也不能與城市相提并論，城市中的單位制社會(huì)福利是農(nóng)民根本無(wú)法奢望的。在這樣的情況下，農(nóng)民生病問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題以及意外傷亡事故等，只能靠自己去解決，農(nóng)民和農(nóng)村的抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力仍然相當(dāng)脆弱。
就業(yè)制度不公。我國(guó)就業(yè)政策和制度并不涵蓋農(nóng)民務(wù)農(nóng)勞動(dòng)，務(wù)農(nóng)缺乏相應(yīng)的政策保護(hù)和福利待遇。農(nóng)民外出或者就地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，也難以獲得同工同酬、同工同權(quán)、同工同時(shí)的制度地位和政策待遇。盡管新《勞動(dòng)合同法》在一定程度上解決了農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利問(wèn)題，但是，在就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助等方面，尚未建立統(tǒng)一的制度，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體和平等。
以上的簡(jiǎn)要分析可能有失偏頗，但我們不能不承認(rèn)它們的客觀存在，不能不正視其對(duì)城鄉(xiāng)一體化的阻礙，它們違背了社會(huì)公平原則，不利于城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展，也阻礙了“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策的貫徹。因此，在繼續(xù)加大推動(dòng)惠農(nóng)政策的力度的同時(shí)，國(guó)家需要全面審視現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度，進(jìn)行一場(chǎng)新的城鄉(xiāng)制度改革。只有這樣，才能確?？茖W(xué)發(fā)展觀的有效落實(shí)，才能更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)。（作者王春光系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員）
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城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變脈絡(luò)
我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在長(zhǎng)期城鄉(xiāng)隔絕的歷史中形成，在改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被強(qiáng)化的。黨的十一屆三中全會(huì)以后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生深刻變化，這一演變過(guò)程大致分為四個(gè)階段：
第一階段，自1978年—1984年，以農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為發(fā)端的中國(guó)改革開(kāi)始觸動(dòng)了堅(jiān)固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這一階段農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度明顯快于城市居民收入增長(zhǎng)，從而縮小了城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向著有利于“三農(nóng)”的方向演變。
第二階段，自1985年—1992年，以城市為中心的改革全面啟動(dòng)，以城市為中心的利益格局重新恢復(fù)，從而固化了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破的“堅(jiān)冰”重新“封凍”，城鄉(xiāng)差距重新擴(kuò)大。
第三階段，自1993年—2001年，中國(guó)開(kāi)始了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的改革。一方面，政府對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)控能力減弱；另一方面，部門(mén)利益、地方利益和城市偏斜性政策慣性，在機(jī)制不健全的市場(chǎng)力量作用下，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益重心進(jìn)一步向城市傾斜，突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育、就業(yè)和社會(huì)保障制度等方面。
第四階段，自2002年黨的十六大至今，國(guó)家采取一系列措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演進(jìn)出現(xiàn)了歷史性“拐點(diǎn)”。這方面的改革主要包括：改革戶籍管理制度，加快取消農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的限制政策，啟動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障制度改革等，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)得到有效遏制。