門檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、程序亂……國(guó)家賠償法的“不適”癥狀越來越明顯。
1994年5月12日頒布、1995年1月1日起實(shí)施的國(guó)家賠償法，出臺(tái)時(shí)被譽(yù)為“中國(guó)法治建設(shè)的里程碑”，它使合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)不法侵害的公民、法人，能夠獲得國(guó)家賠償，成為國(guó)家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)。
然而十余年過去了，回頭看去，這個(gè)曾被寄予厚望的法律，施行之路可謂步履艱難，暴露出諸多不盡如人意之處：對(duì)國(guó)家賠償該確認(rèn)的不確認(rèn)、該賠的不賠、該執(zhí)行的不執(zhí)行，以至于賠償案件之少、賠償數(shù)額之低、獲賠之困難，成為屢遭詬病之弊。
“十多年來，很多老百姓根本進(jìn)入不了國(guó)家賠償?shù)乃痉ǔ绦??！比嗣駲z察院有關(guān)人士對(duì)記者說。
種種表象都說明一個(gè)問題：國(guó)家賠償法很有必要進(jìn)行一次全面的“翻修”了。
記者了解到，目前國(guó)家賠償法的修改已經(jīng)列入立法規(guī)劃，有關(guān)方面正在加強(qiáng)調(diào)研，收集各方意見。
不過，記者在采訪中接觸到的法學(xué)專家和地方司法機(jī)關(guān)普遍反映，修改的步子有點(diǎn)慢，應(yīng)盡快拿出來一個(gè)可操作、符合現(xiàn)實(shí)狀況的方案來。
擴(kuò)大賠償范圍
不讓精神賠償“缺席”
發(fā)生在幾年前、轟動(dòng)一時(shí)的陜西“處女嫖娼案”中的受害人麻旦旦，曾提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，但500萬(wàn)元精神損害賠償費(fèi)的訴訟請(qǐng)求被駁回，只得到了違法限制人身自由兩天的賠償———74.66元。聽到這樣的判決，麻旦旦癱倒在法庭上。
蒙冤入獄11年、多次受到刑訊逼供、飽受磨難的湖北省京山縣殺妻冤案主人公佘祥林，卻得不到任何精神層面的賠償。
這一切的一切都是因?yàn)閲?guó)家賠償法里沒有國(guó)家侵權(quán)精神損害賠償?shù)囊?guī)定。
行政法研究領(lǐng)域?qū)＜?、?guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年告訴記者，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法只規(guī)定了采用“賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)”的精神慰藉方式，“如果進(jìn)行金錢賠償，則于法無據(jù)”。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊小軍直言，國(guó)家賠償法側(cè)重于對(duì)公民、法人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，缺乏精神賠償?shù)膬?nèi)容，“處女嫖娼案”、“佘祥林案”觸及了這個(gè)盲區(qū)。楊小軍呼吁，將精神賠償納入國(guó)家賠償法成為該法修改的當(dāng)務(wù)之急。
在中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德眼里，“帶有強(qiáng)制力的違法行為造成的精神侵權(quán)損害，比一般民事侵權(quán)行為更加嚴(yán)重，這種侵權(quán)通常會(huì)危及公民人身自由，甚至生命健康權(quán)，其精神上的痛苦、名譽(yù)上的損害，比一般侵害程度嚴(yán)重得多”。
“完全有理由也有必要對(duì)精神損害給予侵權(quán)賠償，在賠償數(shù)額上也要高于一般的民事侵權(quán)損害?！瘪R懷德說。
馬懷德提出了可行辦法：在國(guó)家賠償法第四章“賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)”中增設(shè)專條對(duì)精神損害賠償進(jìn)行原則性規(guī)定。該條文應(yīng)當(dāng)置于第二十七條和第二十八條之間，同時(shí)取消原第三十條的規(guī)定。
具體修改條文為：
國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)或者因公有公共設(shè)施設(shè)置或管理缺陷，侵犯公民人格權(quán)利造成精神損害的，受害人有權(quán)獲得精神撫慰金。
國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)或者因公有公共設(shè)施設(shè)置或管理缺陷，侵犯公民人格權(quán)利造成精神損害，但情節(jié)顯著輕微，未造成嚴(yán)重后果，受害人請(qǐng)求獲得精神撫慰金的，一般不予支持。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉。
因侵權(quán)致人精神損害，造成嚴(yán)重后果的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)除應(yīng)當(dāng)為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉外，還應(yīng)根據(jù)受害人的請(qǐng)求賠償相應(yīng)的精神撫慰金。
“從某種意義上說，是否能獲得精神損害賠償比實(shí)際損害賠償還重要。比如確有這樣的案例，當(dāng)事人自己一點(diǎn)罪都沒有，就被抓起來關(guān)在監(jiān)獄里十幾年。設(shè)身處地想一想，這個(gè)精神損害有多大？所以，用適當(dāng)?shù)慕疱X給予精神賠償，完全應(yīng)該。”應(yīng)松年說。
應(yīng)松年認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中，公民的人格尊嚴(yán)受到侵害的事件仍在不斷上演，為更好地保護(hù)公民的人身權(quán)利，在國(guó)家賠償法中增加有關(guān)精神損害賠償?shù)膬?nèi)容符合憲法原則的基本要求，對(duì)于保障憲法的實(shí)施，體現(xiàn)憲法保障民權(quán)、控制國(guó)家權(quán)力的宗旨也會(huì)起到積極作用。
記者通過采訪了解到，法學(xué)專家們普遍認(rèn)為，現(xiàn)行國(guó)家賠償法規(guī)定的行政與刑事共16項(xiàng)的賠償范圍顯然過窄，有些刑事賠償免責(zé)規(guī)定竟成了一些部門規(guī)避賠償責(zé)任的“擋箭牌”。
比如，“因公民自己故意作虛假供述”而被羈押或者被判處刑罰的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。但在實(shí)踐中，有些犯罪嫌疑人或者被告人的“招供”是刑訊逼供所致。
提高賠償標(biāo)準(zhǔn)
不再只是“補(bǔ)發(fā)工資”
黑龍江省哈爾濱市鐵路工人史延生因“搶劫”被判處死刑緩期兩年執(zhí)行，其母親等3人被判包庇罪，后被證明是冤案。他們一家7口被羈押5101天，僅獲賠償6000余元，一天的自由折價(jià)才一元多。
國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，已成為國(guó)家賠償法中的一個(gè)突出問題，也是受害人意見的“焦點(diǎn)”。
關(guān)于國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式，現(xiàn)行國(guó)家賠償法第二十六條規(guī)定：侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算。
也就是說，一個(gè)無辜公民錯(cuò)坐一天牢，只能得到一個(gè)工作日的工資作為彌補(bǔ)，如此低得可憐的賠償數(shù)額，使國(guó)家賠償類似于“補(bǔ)發(fā)工資”。
有專家直言：“用低廉的違法成本能換來可能極為高昂的收益，而且這一違法成本并不必然支付，具有機(jī)會(huì)性，難怪一些地方的工作人員會(huì)對(duì)這種違法成本視而不見?！?BR> “違法限制人身自由的，只賠償全國(guó)職工日平均工資；財(cái)產(chǎn)損失只計(jì)算直接損失，而不考慮可得利益損失，很重要的一點(diǎn)是沒有精神損害賠償?！睉?yīng)松年說，“這樣的國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，無法起到補(bǔ)償和撫慰受害人的作用。”
一位基層法官對(duì)記者說，按上年度職工日平均工資計(jì)算賠償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不符合實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況。他建議，可以將其作為一個(gè)底線，參照民事賠償確立與目前形勢(shì)發(fā)展相適應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)上不封頂。
完善賠償程序
不再為請(qǐng)求賠償犯難
記者了解到，正因?yàn)閲?guó)家賠償法存在諸多缺陷，多年來，修法的呼聲一直未絕。每年的全國(guó)“兩會(huì)”都有相當(dāng)數(shù)量的修改國(guó)家賠償法的議案或提案提出。
曾為十屆全國(guó)人大代表的律師韓德云認(rèn)為，國(guó)家賠償法的修改不能小修小補(bǔ)，動(dòng)小手術(shù)，而是要“推倒重來”，做一次重新構(gòu)建的“大手術(shù)”。
“要使國(guó)家賠償法成為一柄雙刃利劍，一面充分體現(xiàn)對(duì)公民私權(quán)利的保護(hù)，另一面就是對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)違法行為的懲戒與遏制。讓國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)意識(shí)到，任何違法行為都要付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本。”韓德云說。
據(jù)悉，人民檢察院在2002年向全國(guó)人大常委會(huì)提出了修改國(guó)家賠償法的報(bào)告。目前，國(guó)家賠償法的修改已列入全國(guó)人大常委會(huì)2007年立法規(guī)劃中。
全國(guó)人大法工委有關(guān)人士指出，擴(kuò)大賠償范圍、提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、完善賠償程序?qū)⑹窃摲ㄐ薷闹饕獌?nèi)容。
記者從人民法院了解到，法已經(jīng)草擬出包括行政賠償和司法賠償在內(nèi)的國(guó)家賠償法(法院修改建議稿)。
“目前該稿已經(jīng)人民法院審判委員會(huì)討論，還有一些問題和意見需要繼續(xù)深入研究論證，待進(jìn)一步完善后提交全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。”人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
這位負(fù)責(zé)人透露，隨著新情況新問題的不斷出現(xiàn)，人民法院1996年通過的《人民法院賠償委員會(huì)審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》，已經(jīng)不能完全適應(yīng)審判工作的需要。與此同時(shí)，人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，辦理案件的流程過于簡(jiǎn)單、缺乏規(guī)范等問題也日益突出。
“因此，法準(zhǔn)備就人民法院賠償委員會(huì)審理賠償案件和人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)辦理賠償案件，研究制定和修改兩個(gè)規(guī)范性文件，以進(jìn)一步完善辦案程序，細(xì)化辦案規(guī)范?！比嗣穹ㄔ河嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。
1994年5月12日頒布、1995年1月1日起實(shí)施的國(guó)家賠償法，出臺(tái)時(shí)被譽(yù)為“中國(guó)法治建設(shè)的里程碑”，它使合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)不法侵害的公民、法人，能夠獲得國(guó)家賠償，成為國(guó)家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)。
然而十余年過去了，回頭看去，這個(gè)曾被寄予厚望的法律，施行之路可謂步履艱難，暴露出諸多不盡如人意之處：對(duì)國(guó)家賠償該確認(rèn)的不確認(rèn)、該賠的不賠、該執(zhí)行的不執(zhí)行，以至于賠償案件之少、賠償數(shù)額之低、獲賠之困難，成為屢遭詬病之弊。
“十多年來，很多老百姓根本進(jìn)入不了國(guó)家賠償?shù)乃痉ǔ绦??！比嗣駲z察院有關(guān)人士對(duì)記者說。
種種表象都說明一個(gè)問題：國(guó)家賠償法很有必要進(jìn)行一次全面的“翻修”了。
記者了解到，目前國(guó)家賠償法的修改已經(jīng)列入立法規(guī)劃，有關(guān)方面正在加強(qiáng)調(diào)研，收集各方意見。
不過，記者在采訪中接觸到的法學(xué)專家和地方司法機(jī)關(guān)普遍反映，修改的步子有點(diǎn)慢，應(yīng)盡快拿出來一個(gè)可操作、符合現(xiàn)實(shí)狀況的方案來。
擴(kuò)大賠償范圍
不讓精神賠償“缺席”
發(fā)生在幾年前、轟動(dòng)一時(shí)的陜西“處女嫖娼案”中的受害人麻旦旦，曾提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，但500萬(wàn)元精神損害賠償費(fèi)的訴訟請(qǐng)求被駁回，只得到了違法限制人身自由兩天的賠償———74.66元。聽到這樣的判決，麻旦旦癱倒在法庭上。
蒙冤入獄11年、多次受到刑訊逼供、飽受磨難的湖北省京山縣殺妻冤案主人公佘祥林，卻得不到任何精神層面的賠償。
這一切的一切都是因?yàn)閲?guó)家賠償法里沒有國(guó)家侵權(quán)精神損害賠償?shù)囊?guī)定。
行政法研究領(lǐng)域?qū)＜?、?guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年告訴記者，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法只規(guī)定了采用“賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)”的精神慰藉方式，“如果進(jìn)行金錢賠償，則于法無據(jù)”。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊小軍直言，國(guó)家賠償法側(cè)重于對(duì)公民、法人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，缺乏精神賠償?shù)膬?nèi)容，“處女嫖娼案”、“佘祥林案”觸及了這個(gè)盲區(qū)。楊小軍呼吁，將精神賠償納入國(guó)家賠償法成為該法修改的當(dāng)務(wù)之急。
在中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德眼里，“帶有強(qiáng)制力的違法行為造成的精神侵權(quán)損害，比一般民事侵權(quán)行為更加嚴(yán)重，這種侵權(quán)通常會(huì)危及公民人身自由，甚至生命健康權(quán)，其精神上的痛苦、名譽(yù)上的損害，比一般侵害程度嚴(yán)重得多”。
“完全有理由也有必要對(duì)精神損害給予侵權(quán)賠償，在賠償數(shù)額上也要高于一般的民事侵權(quán)損害?！瘪R懷德說。
馬懷德提出了可行辦法：在國(guó)家賠償法第四章“賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)”中增設(shè)專條對(duì)精神損害賠償進(jìn)行原則性規(guī)定。該條文應(yīng)當(dāng)置于第二十七條和第二十八條之間，同時(shí)取消原第三十條的規(guī)定。
具體修改條文為：
國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)或者因公有公共設(shè)施設(shè)置或管理缺陷，侵犯公民人格權(quán)利造成精神損害的，受害人有權(quán)獲得精神撫慰金。
國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)或者因公有公共設(shè)施設(shè)置或管理缺陷，侵犯公民人格權(quán)利造成精神損害，但情節(jié)顯著輕微，未造成嚴(yán)重后果，受害人請(qǐng)求獲得精神撫慰金的，一般不予支持。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉。
因侵權(quán)致人精神損害，造成嚴(yán)重后果的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)除應(yīng)當(dāng)為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉外，還應(yīng)根據(jù)受害人的請(qǐng)求賠償相應(yīng)的精神撫慰金。
“從某種意義上說，是否能獲得精神損害賠償比實(shí)際損害賠償還重要。比如確有這樣的案例，當(dāng)事人自己一點(diǎn)罪都沒有，就被抓起來關(guān)在監(jiān)獄里十幾年。設(shè)身處地想一想，這個(gè)精神損害有多大？所以，用適當(dāng)?shù)慕疱X給予精神賠償，完全應(yīng)該。”應(yīng)松年說。
應(yīng)松年認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中，公民的人格尊嚴(yán)受到侵害的事件仍在不斷上演，為更好地保護(hù)公民的人身權(quán)利，在國(guó)家賠償法中增加有關(guān)精神損害賠償?shù)膬?nèi)容符合憲法原則的基本要求，對(duì)于保障憲法的實(shí)施，體現(xiàn)憲法保障民權(quán)、控制國(guó)家權(quán)力的宗旨也會(huì)起到積極作用。
記者通過采訪了解到，法學(xué)專家們普遍認(rèn)為，現(xiàn)行國(guó)家賠償法規(guī)定的行政與刑事共16項(xiàng)的賠償范圍顯然過窄，有些刑事賠償免責(zé)規(guī)定竟成了一些部門規(guī)避賠償責(zé)任的“擋箭牌”。
比如，“因公民自己故意作虛假供述”而被羈押或者被判處刑罰的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。但在實(shí)踐中，有些犯罪嫌疑人或者被告人的“招供”是刑訊逼供所致。
提高賠償標(biāo)準(zhǔn)
不再只是“補(bǔ)發(fā)工資”
黑龍江省哈爾濱市鐵路工人史延生因“搶劫”被判處死刑緩期兩年執(zhí)行，其母親等3人被判包庇罪，后被證明是冤案。他們一家7口被羈押5101天，僅獲賠償6000余元，一天的自由折價(jià)才一元多。
國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，已成為國(guó)家賠償法中的一個(gè)突出問題，也是受害人意見的“焦點(diǎn)”。
關(guān)于國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式，現(xiàn)行國(guó)家賠償法第二十六條規(guī)定：侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算。
也就是說，一個(gè)無辜公民錯(cuò)坐一天牢，只能得到一個(gè)工作日的工資作為彌補(bǔ)，如此低得可憐的賠償數(shù)額，使國(guó)家賠償類似于“補(bǔ)發(fā)工資”。
有專家直言：“用低廉的違法成本能換來可能極為高昂的收益，而且這一違法成本并不必然支付，具有機(jī)會(huì)性，難怪一些地方的工作人員會(huì)對(duì)這種違法成本視而不見?！?BR> “違法限制人身自由的，只賠償全國(guó)職工日平均工資；財(cái)產(chǎn)損失只計(jì)算直接損失，而不考慮可得利益損失，很重要的一點(diǎn)是沒有精神損害賠償?！睉?yīng)松年說，“這樣的國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，無法起到補(bǔ)償和撫慰受害人的作用。”
一位基層法官對(duì)記者說，按上年度職工日平均工資計(jì)算賠償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不符合實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況。他建議，可以將其作為一個(gè)底線，參照民事賠償確立與目前形勢(shì)發(fā)展相適應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)上不封頂。
完善賠償程序
不再為請(qǐng)求賠償犯難
記者了解到，正因?yàn)閲?guó)家賠償法存在諸多缺陷，多年來，修法的呼聲一直未絕。每年的全國(guó)“兩會(huì)”都有相當(dāng)數(shù)量的修改國(guó)家賠償法的議案或提案提出。
曾為十屆全國(guó)人大代表的律師韓德云認(rèn)為，國(guó)家賠償法的修改不能小修小補(bǔ)，動(dòng)小手術(shù)，而是要“推倒重來”，做一次重新構(gòu)建的“大手術(shù)”。
“要使國(guó)家賠償法成為一柄雙刃利劍，一面充分體現(xiàn)對(duì)公民私權(quán)利的保護(hù)，另一面就是對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)違法行為的懲戒與遏制。讓國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)意識(shí)到，任何違法行為都要付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本。”韓德云說。
據(jù)悉，人民檢察院在2002年向全國(guó)人大常委會(huì)提出了修改國(guó)家賠償法的報(bào)告。目前，國(guó)家賠償法的修改已列入全國(guó)人大常委會(huì)2007年立法規(guī)劃中。
全國(guó)人大法工委有關(guān)人士指出，擴(kuò)大賠償范圍、提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、完善賠償程序?qū)⑹窃摲ㄐ薷闹饕獌?nèi)容。
記者從人民法院了解到，法已經(jīng)草擬出包括行政賠償和司法賠償在內(nèi)的國(guó)家賠償法(法院修改建議稿)。
“目前該稿已經(jīng)人民法院審判委員會(huì)討論，還有一些問題和意見需要繼續(xù)深入研究論證，待進(jìn)一步完善后提交全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。”人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
這位負(fù)責(zé)人透露，隨著新情況新問題的不斷出現(xiàn)，人民法院1996年通過的《人民法院賠償委員會(huì)審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》，已經(jīng)不能完全適應(yīng)審判工作的需要。與此同時(shí)，人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，辦理案件的流程過于簡(jiǎn)單、缺乏規(guī)范等問題也日益突出。
“因此，法準(zhǔn)備就人民法院賠償委員會(huì)審理賠償案件和人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)辦理賠償案件，研究制定和修改兩個(gè)規(guī)范性文件，以進(jìn)一步完善辦案程序，細(xì)化辦案規(guī)范?！比嗣穹ㄔ河嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。