［案情簡(jiǎn)介］
《公益時(shí)報(bào)》記者 高 斌 2004年11月17日?qǐng)?bào)道
國(guó)企政策性關(guān)停，員工應(yīng)該得到怎樣的安置才算合理？湖南這家國(guó)企由關(guān)停而引起的安置爭(zhēng)議，很值得喚起各級(jí)政府對(duì)“依法行政”的反思-
新晃侗族自治縣地處湖南省最西部，侗族人口占80％，是省級(jí)貧困縣。系國(guó)家計(jì)劃內(nèi)卷煙廠的新晃卷煙廠是新晃縣的經(jīng)濟(jì)支柱，至今已經(jīng)有50多年的歷史。這個(gè)擁有固定資產(chǎn)1.2億元，年生產(chǎn)能力15萬(wàn)箱，年創(chuàng)利稅7000多萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)效益良好的企業(yè)，今年迎來(lái)關(guān)停的最后通牒。
關(guān)停遭到部分職工的抵制
根據(jù)湖南省召開(kāi)的專(zhuān)題研究新晃煙廠關(guān)閉問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要，2003年12月，新晃縣政府成立關(guān)閉煙廠工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。同年12月27日，關(guān)閉煙廠工作組進(jìn)駐煙廠，煙廠停產(chǎn)。 但關(guān)閉工作進(jìn)展得并不順利，遭到部分煙廠職工的抵制。
經(jīng)過(guò)醞釀，新晃縣政府對(duì)關(guān)閉工作方案進(jìn)行了調(diào)整。2004年6月4日，湖南中煙工業(yè)公司派員加入到關(guān)閉煙廠工作組，新工作組再次進(jìn)廠開(kāi)展工作。經(jīng)過(guò)召開(kāi)煙廠中層干部及各類(lèi)人員會(huì)議，在比照湖南省內(nèi)已關(guān)閉其他小煙廠補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，解除（終止）煙廠職工勞動(dòng)關(guān)系的《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》出臺(tái)。 這次出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》也沒(méi)有得到職工的響應(yīng)和支持。
為了使煙廠關(guān)閉工作順利進(jìn)行，新晃縣政府發(fā)動(dòng)了全縣科局級(jí)以上干部實(shí)行分級(jí)包干制，負(fù)責(zé)做煙廠職工思想工作，配合搞好關(guān)閉工作。據(jù)介紹，8月5日至8月22日，除5名廠級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，新晃煙廠有755名職工按照《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》領(lǐng)取了補(bǔ)償費(fèi)，并和煙廠解除了勞動(dòng)關(guān)系。據(jù)關(guān)閉煙廠工作組透露，煙廠職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)人均達(dá)到9.58萬(wàn)元。目前，尚有2名職工不愿與新晃卷煙廠解除勞動(dòng)關(guān)系。
職工對(duì)安置標(biāo)準(zhǔn)有不同理解
職工們覺(jué)得，對(duì)照國(guó)家煙草總局的相關(guān)文件，關(guān)閉煙廠工作組頒布的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。他們認(rèn)為，按照國(guó)家煙草總局相關(guān)安置文件的規(guī)定，煙廠的債務(wù)可以列入全國(guó)銀行呆壞賬規(guī)模計(jì)劃并予以核銷(xiāo)。職工們已經(jīng)預(yù)知的安置資金，包括由常德煙廠有償買(mǎi)斷的指標(biāo)款1.5億元，加上國(guó)家煙草總局補(bǔ)貼款5100萬(wàn)元，共計(jì)2.01億元。如果再加上煙廠的固定資產(chǎn)1個(gè)多億及其他款項(xiàng)，這筆資金數(shù)額相當(dāng)可觀。而新晃縣政府用來(lái)安置職工的資金是7000余萬(wàn)元。
并且，職工還這么認(rèn)為，新晃煙廠屬省中煙公司直轄，不能把他們的安置標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)仃P(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的職工安置標(biāo)準(zhǔn)等同起來(lái)。另外，讓職工意見(jiàn)的事是，關(guān)閉煙廠工作組從未召開(kāi)職工代表大會(huì)討論安置方案。
考慮平衡是當(dāng)?shù)卣块T(mén)著眼點(diǎn)
新晃縣政府對(duì)職工要求召開(kāi)職工代表大會(huì)的呼聲保持了一種審慎態(tài)度。
在一份給有關(guān)部門(mén)的情況匯報(bào)中，新晃縣政府表示，目前處于煙廠關(guān)閉的特殊時(shí)期，不適合召開(kāi)職工代表大會(huì)。并且，新晃縣政府認(rèn)為，他們制定出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》是經(jīng)過(guò)湖南中煙公司、懷化市、新晃縣及新晃煙廠等幾級(jí)組織并聽(tīng)取部分職工意見(jiàn)后形成的，已經(jīng)充分考慮職工利益，職工的權(quán)益并未受到損害。特別是在續(xù)繳社會(huì)保險(xiǎn)的問(wèn)題上，關(guān)閉煙廠工作組認(rèn)為職工與煙廠的勞動(dòng)關(guān)系已經(jīng)解除（終止），用人單位沒(méi)有義務(wù)繼續(xù)為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。
新晃縣政府表示，按照規(guī)定，轉(zhuǎn)讓指標(biāo)款一方面要償還企業(yè)原有債務(wù)，一方面要安置職工，另一方面還要支持縣里的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這意味著，出賣(mài)指標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)款不可能全部用來(lái)安置職工。
據(jù)新晃縣政府工作人員介紹，與湖南省其他關(guān)閉的煙廠相比，新晃煙廠職工的安置費(fèi)：“當(dāng)?shù)仄渌髽I(yè)的下崗職工很多人才拿到幾千元錢(qián)的安置費(fèi)，與他們相比，新晃煙廠職工的安置費(fèi)是他們的10倍?！彼?，當(dāng)?shù)?政府還考慮一個(gè)平衡問(wèn)題。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安表示，政府根據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控政策對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施政策性關(guān)停并轉(zhuǎn)的行為同樣屬于行政行為的范疇，應(yīng)遵守依法行政的原則，如事前通過(guò)職工大會(huì)（或職工代表大會(huì)或聽(tīng)證會(huì)）等形式向職工說(shuō)明關(guān)停并轉(zhuǎn)的根據(jù)、理由、實(shí)施方案、安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，聽(tīng)取職工的陳述、申辯；事后為當(dāng)事人提供申訴、復(fù)議和訴訟的途徑等，必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。
「評(píng)析」
一、在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，需要關(guān)閉中小國(guó)有企業(yè)時(shí)，作為出資人的國(guó)家和代表職工利益的職工代表大會(huì)、工會(huì)，分別享有什么樣的法律地位和權(quán)利？
國(guó)家或代表國(guó)家的政府相對(duì)于國(guó)有企業(yè)有兩種地位：一是產(chǎn)權(quán)主體；一是公權(quán)力主體。作為產(chǎn)權(quán)主體，它自然有權(quán)支配其資產(chǎn)，決定企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)或承包、租賃、出賣(mài)等。當(dāng)然，它在實(shí)施這些民事行為時(shí)，必須依法或依合同處理與企業(yè)職工的勞動(dòng)關(guān)系，保障職工的合法權(quán)益。作為公權(quán)力主體，它有權(quán)對(duì)企業(yè)實(shí)施行政管理，但無(wú)權(quán)任意決定企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)或承包、租賃、出賣(mài)等屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事，只有企業(yè)違法達(dá)到法定程度時(shí)，它才有權(quán)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照或責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。而且，政府實(shí)施這種公權(quán)力行為，必須嚴(yán)格依《行政處罰法》規(guī)定的重要依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。此外，政府（在我國(guó)）作為公權(quán)力主體，它還有權(quán)根據(jù)宏觀調(diào)控政策對(duì)企業(yè)進(jìn)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等。毫無(wú)疑問(wèn)，政府實(shí)施這種公權(quán)力行為，同樣必須依法行政（遺憾的是，我國(guó)目前還缺少這方面的法律）。至于國(guó)有企業(yè)的職工代表大會(huì)和工會(huì)，它們?cè)谙鄬?duì)于作為產(chǎn)權(quán)主體和公權(quán)力主體的政府，有不完全相同的法律地位和權(quán)利。它們相對(duì)于作為產(chǎn)權(quán)主體的政府，其法律地位和權(quán)利由企業(yè)法、公司法、工會(huì)法、勞動(dòng)法等規(guī)定。相對(duì)于作為公權(quán)力主體的政府，其法律地位和權(quán)利由有關(guān)行政法律、法規(guī)規(guī)定。目前，我國(guó)這方面的法律、法規(guī)也不完善，處理個(gè)案時(shí)只能參照（無(wú)專(zhuān)門(mén)法律時(shí)也應(yīng)該參照）企業(yè)法、公司法、工會(huì)法、勞動(dòng)法等法律的規(guī)定
二、政府及其部門(mén)依據(jù)國(guó)家政策關(guān)閉某一國(guó)有企業(yè)的行為是否屬于行政行為？對(duì)這一行為是否可以提起行政訴訟？
相對(duì)人對(duì)這種行為能否提起行政訴訟，取決于三個(gè)要素：其一，相應(yīng)行為的性質(zhì)，是否是行政行為，是否是具體行政行為；其二，相應(yīng)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍；其三，起訴人有無(wú)原告資格。
就本案而言，政府如果以產(chǎn)權(quán)主體的名義，為了利潤(rùn)或投資者的其他利益關(guān)閉企業(yè)，自然是民事行為；政府如果以公權(quán)力主體的名義，為了國(guó)家公共利益（如宏觀調(diào)控）關(guān)閉企業(yè)，則是行政行為。至于行政行為具體和抽象的區(qū)分，主要視行為對(duì)象是否特定，對(duì)象特定的行為是具體行政行為，對(duì)象不特定的行為是抽象行政行為，本案顯然屬抽象行政行為。
至于具體行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，則視《行政訴訟法》第11條是否將該行為納入。本案的行為涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為《行政訴訟法》第11條第3項(xiàng)所規(guī)定，顯然沒(méi)有問(wèn)題。
那么，本案誰(shuí)有原告資格呢？《行政訴訟法》對(duì)之規(guī)定不甚明確。根據(jù)《行政訴訟法》委2條的規(guī)定，凡是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織，均有權(quán)依法起訴。這樣，似乎企業(yè)、企業(yè)法定代表人、企業(yè)職工代表大會(huì)、工會(huì)和職工個(gè)人都有權(quán)起訴。但是，人民法院的司法解釋規(guī)定只有企業(yè)和企業(yè)法定代表人、以及股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)和董事會(huì)（以企業(yè)名義）有權(quán)起訴，并沒(méi)有規(guī)定企業(yè)職工代表大會(huì)、工會(huì)和職工個(gè)人（哪怕是占企業(yè)職工總數(shù)的二分之一或三分之二以上）可以以企業(yè)名義起訴。而且，人民法院的司法解釋規(guī)定對(duì)于撤銷(xiāo)（關(guān)閉）企業(yè)具體行政行為不服起訴的，只是非國(guó)有企業(yè)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)不服政府的撤銷(xiāo)（關(guān)閉）行為，是否可訴，司法解釋未置可否。就我個(gè)人對(duì)《行政訴訟法》的理解來(lái)說(shuō)，被撤銷(xiāo)（關(guān)閉）的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)的法定代表人、國(guó)有企業(yè)的職工代表大會(huì)、工會(huì)和占企業(yè)職工總數(shù)二分之一以上的職工個(gè)人，對(duì)政府的撤銷(xiāo)（關(guān)閉）行為不服，均應(yīng)有權(quán)依法提起行政訴訟
三、對(duì)于關(guān)閉國(guó)有企業(yè)的職工安置補(bǔ)償方案，如在實(shí)施中違反了程序規(guī)定，侵犯了職工權(quán)益的，可以通過(guò)哪些方式獲得救濟(jì)？
救濟(jì)途徑有行政復(fù)議、行政訴訟以及申訴、信訪等。
四、在國(guó)有企業(yè)關(guān)閉中，如何維護(hù)國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)人和職工作為勞動(dòng)者的權(quán)益？
途徑有三：第一，完善立法；第二，嚴(yán)格依法行政；第三，健全救濟(jì)機(jī)制。其中最重要的是依法行政。
首先，依法行政要求行政行為的條件法定。從而，政府可以對(duì)具有什么樣情形的企業(yè)實(shí)施關(guān)閉必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。政府關(guān)閉國(guó)有企業(yè)的相應(yīng)政策必須轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。沒(méi)有法律根據(jù)，政府不能對(duì)企業(yè)（哪怕是國(guó)有企業(yè)）作出任何影響其權(quán)益的具體行政行為。否則，就是恣意行政，是人治而不是法治。
其次，依法行政要求行政行為的基準(zhǔn)法定。從而，政府對(duì)企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，應(yīng)如何對(duì)其職工進(jìn)行安置、補(bǔ)償，安置、補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。政府只能依法定安置、補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)行事。否則，就是違法行政，就是侵權(quán)，就是以權(quán)壓法、以言（文）代法。
第三，依法行政要求行政行為的權(quán)限法定。從而，哪一級(jí)政府可以對(duì)哪些企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，其決定和實(shí)施的權(quán)限必須由法律、法規(guī)明確規(guī)定。沒(méi)有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，任何一級(jí)政府，更不要說(shuō)政府部門(mén)，都無(wú)權(quán)作出關(guān)閉任何企業(yè)的決定或?qū)嵤┐朔N決定。否則，就是越權(quán)行政或篡權(quán)行政，就是對(duì)法治的漠視。
第四，依法行政要求行政行為的程序法定。從而，政府對(duì)企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，其作出決定和實(shí)施決定的程序，如事前通過(guò)職工大會(huì)（或職工代表大會(huì)，或聽(tīng)證會(huì)）等形式向職工說(shuō)明關(guān)閉的根據(jù)、理由、實(shí)施方案、安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，聽(tīng)取職工的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供申訴、復(fù)議和訴訟的途徑等，必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。政府作出關(guān)閉任何企業(yè)的決定或?qū)嵤┐朔N決定，都必須嚴(yán)格遵守法定程序。即使沒(méi)有法定程序，也應(yīng)遵守最起碼的正當(dāng)程序，如告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述、申辯等。否則，就是行政專(zhuān)斷，就是濫用職權(quán)，就是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的漠視。
就本案而言，政府和政府有關(guān)部門(mén)在遵守依法行政以上四項(xiàng)要求方面都是有瑕疵的。今年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。因此，有關(guān)政府和政府部門(mén)應(yīng)自覺(jué)根據(jù)依法行政的要求，將對(duì)國(guó)有企業(yè) 實(shí)施政策性關(guān)閉的行為自覺(jué)納入法治的軌道。當(dāng)然，行政行為的相對(duì)人也可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，責(zé)成相應(yīng)行政機(jī)關(guān)糾正其違法行為，并采取措施，對(duì)違法行政給相對(duì)人造成的損失予以適當(dāng)補(bǔ)救。
《公益時(shí)報(bào)》記者 高 斌 2004年11月17日?qǐng)?bào)道
國(guó)企政策性關(guān)停，員工應(yīng)該得到怎樣的安置才算合理？湖南這家國(guó)企由關(guān)停而引起的安置爭(zhēng)議，很值得喚起各級(jí)政府對(duì)“依法行政”的反思-
新晃侗族自治縣地處湖南省最西部，侗族人口占80％，是省級(jí)貧困縣。系國(guó)家計(jì)劃內(nèi)卷煙廠的新晃卷煙廠是新晃縣的經(jīng)濟(jì)支柱，至今已經(jīng)有50多年的歷史。這個(gè)擁有固定資產(chǎn)1.2億元，年生產(chǎn)能力15萬(wàn)箱，年創(chuàng)利稅7000多萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)效益良好的企業(yè)，今年迎來(lái)關(guān)停的最后通牒。
關(guān)停遭到部分職工的抵制
根據(jù)湖南省召開(kāi)的專(zhuān)題研究新晃煙廠關(guān)閉問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要，2003年12月，新晃縣政府成立關(guān)閉煙廠工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。同年12月27日，關(guān)閉煙廠工作組進(jìn)駐煙廠，煙廠停產(chǎn)。 但關(guān)閉工作進(jìn)展得并不順利，遭到部分煙廠職工的抵制。
經(jīng)過(guò)醞釀，新晃縣政府對(duì)關(guān)閉工作方案進(jìn)行了調(diào)整。2004年6月4日，湖南中煙工業(yè)公司派員加入到關(guān)閉煙廠工作組，新工作組再次進(jìn)廠開(kāi)展工作。經(jīng)過(guò)召開(kāi)煙廠中層干部及各類(lèi)人員會(huì)議，在比照湖南省內(nèi)已關(guān)閉其他小煙廠補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，解除（終止）煙廠職工勞動(dòng)關(guān)系的《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》出臺(tái)。 這次出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》也沒(méi)有得到職工的響應(yīng)和支持。
為了使煙廠關(guān)閉工作順利進(jìn)行，新晃縣政府發(fā)動(dòng)了全縣科局級(jí)以上干部實(shí)行分級(jí)包干制，負(fù)責(zé)做煙廠職工思想工作，配合搞好關(guān)閉工作。據(jù)介紹，8月5日至8月22日，除5名廠級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，新晃煙廠有755名職工按照《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》領(lǐng)取了補(bǔ)償費(fèi)，并和煙廠解除了勞動(dòng)關(guān)系。據(jù)關(guān)閉煙廠工作組透露，煙廠職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)人均達(dá)到9.58萬(wàn)元。目前，尚有2名職工不愿與新晃卷煙廠解除勞動(dòng)關(guān)系。
職工對(duì)安置標(biāo)準(zhǔn)有不同理解
職工們覺(jué)得，對(duì)照國(guó)家煙草總局的相關(guān)文件，關(guān)閉煙廠工作組頒布的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。他們認(rèn)為，按照國(guó)家煙草總局相關(guān)安置文件的規(guī)定，煙廠的債務(wù)可以列入全國(guó)銀行呆壞賬規(guī)模計(jì)劃并予以核銷(xiāo)。職工們已經(jīng)預(yù)知的安置資金，包括由常德煙廠有償買(mǎi)斷的指標(biāo)款1.5億元，加上國(guó)家煙草總局補(bǔ)貼款5100萬(wàn)元，共計(jì)2.01億元。如果再加上煙廠的固定資產(chǎn)1個(gè)多億及其他款項(xiàng)，這筆資金數(shù)額相當(dāng)可觀。而新晃縣政府用來(lái)安置職工的資金是7000余萬(wàn)元。
并且，職工還這么認(rèn)為，新晃煙廠屬省中煙公司直轄，不能把他們的安置標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)仃P(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的職工安置標(biāo)準(zhǔn)等同起來(lái)。另外，讓職工意見(jiàn)的事是，關(guān)閉煙廠工作組從未召開(kāi)職工代表大會(huì)討論安置方案。
考慮平衡是當(dāng)?shù)卣块T(mén)著眼點(diǎn)
新晃縣政府對(duì)職工要求召開(kāi)職工代表大會(huì)的呼聲保持了一種審慎態(tài)度。
在一份給有關(guān)部門(mén)的情況匯報(bào)中，新晃縣政府表示，目前處于煙廠關(guān)閉的特殊時(shí)期，不適合召開(kāi)職工代表大會(huì)。并且，新晃縣政府認(rèn)為，他們制定出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》是經(jīng)過(guò)湖南中煙公司、懷化市、新晃縣及新晃煙廠等幾級(jí)組織并聽(tīng)取部分職工意見(jiàn)后形成的，已經(jīng)充分考慮職工利益，職工的權(quán)益并未受到損害。特別是在續(xù)繳社會(huì)保險(xiǎn)的問(wèn)題上，關(guān)閉煙廠工作組認(rèn)為職工與煙廠的勞動(dòng)關(guān)系已經(jīng)解除（終止），用人單位沒(méi)有義務(wù)繼續(xù)為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。
新晃縣政府表示，按照規(guī)定，轉(zhuǎn)讓指標(biāo)款一方面要償還企業(yè)原有債務(wù)，一方面要安置職工，另一方面還要支持縣里的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這意味著，出賣(mài)指標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)款不可能全部用來(lái)安置職工。
據(jù)新晃縣政府工作人員介紹，與湖南省其他關(guān)閉的煙廠相比，新晃煙廠職工的安置費(fèi)：“當(dāng)?shù)仄渌髽I(yè)的下崗職工很多人才拿到幾千元錢(qián)的安置費(fèi)，與他們相比，新晃煙廠職工的安置費(fèi)是他們的10倍?！彼?，當(dāng)?shù)?政府還考慮一個(gè)平衡問(wèn)題。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安表示，政府根據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控政策對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施政策性關(guān)停并轉(zhuǎn)的行為同樣屬于行政行為的范疇，應(yīng)遵守依法行政的原則，如事前通過(guò)職工大會(huì)（或職工代表大會(huì)或聽(tīng)證會(huì)）等形式向職工說(shuō)明關(guān)停并轉(zhuǎn)的根據(jù)、理由、實(shí)施方案、安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，聽(tīng)取職工的陳述、申辯；事后為當(dāng)事人提供申訴、復(fù)議和訴訟的途徑等，必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。
「評(píng)析」
一、在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，需要關(guān)閉中小國(guó)有企業(yè)時(shí)，作為出資人的國(guó)家和代表職工利益的職工代表大會(huì)、工會(huì)，分別享有什么樣的法律地位和權(quán)利？
國(guó)家或代表國(guó)家的政府相對(duì)于國(guó)有企業(yè)有兩種地位：一是產(chǎn)權(quán)主體；一是公權(quán)力主體。作為產(chǎn)權(quán)主體，它自然有權(quán)支配其資產(chǎn)，決定企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)或承包、租賃、出賣(mài)等。當(dāng)然，它在實(shí)施這些民事行為時(shí)，必須依法或依合同處理與企業(yè)職工的勞動(dòng)關(guān)系，保障職工的合法權(quán)益。作為公權(quán)力主體，它有權(quán)對(duì)企業(yè)實(shí)施行政管理，但無(wú)權(quán)任意決定企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)或承包、租賃、出賣(mài)等屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事，只有企業(yè)違法達(dá)到法定程度時(shí)，它才有權(quán)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照或責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。而且，政府實(shí)施這種公權(quán)力行為，必須嚴(yán)格依《行政處罰法》規(guī)定的重要依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。此外，政府（在我國(guó)）作為公權(quán)力主體，它還有權(quán)根據(jù)宏觀調(diào)控政策對(duì)企業(yè)進(jìn)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等。毫無(wú)疑問(wèn)，政府實(shí)施這種公權(quán)力行為，同樣必須依法行政（遺憾的是，我國(guó)目前還缺少這方面的法律）。至于國(guó)有企業(yè)的職工代表大會(huì)和工會(huì)，它們?cè)谙鄬?duì)于作為產(chǎn)權(quán)主體和公權(quán)力主體的政府，有不完全相同的法律地位和權(quán)利。它們相對(duì)于作為產(chǎn)權(quán)主體的政府，其法律地位和權(quán)利由企業(yè)法、公司法、工會(huì)法、勞動(dòng)法等規(guī)定。相對(duì)于作為公權(quán)力主體的政府，其法律地位和權(quán)利由有關(guān)行政法律、法規(guī)規(guī)定。目前，我國(guó)這方面的法律、法規(guī)也不完善，處理個(gè)案時(shí)只能參照（無(wú)專(zhuān)門(mén)法律時(shí)也應(yīng)該參照）企業(yè)法、公司法、工會(huì)法、勞動(dòng)法等法律的規(guī)定
二、政府及其部門(mén)依據(jù)國(guó)家政策關(guān)閉某一國(guó)有企業(yè)的行為是否屬于行政行為？對(duì)這一行為是否可以提起行政訴訟？
相對(duì)人對(duì)這種行為能否提起行政訴訟，取決于三個(gè)要素：其一，相應(yīng)行為的性質(zhì)，是否是行政行為，是否是具體行政行為；其二，相應(yīng)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍；其三，起訴人有無(wú)原告資格。
就本案而言，政府如果以產(chǎn)權(quán)主體的名義，為了利潤(rùn)或投資者的其他利益關(guān)閉企業(yè)，自然是民事行為；政府如果以公權(quán)力主體的名義，為了國(guó)家公共利益（如宏觀調(diào)控）關(guān)閉企業(yè)，則是行政行為。至于行政行為具體和抽象的區(qū)分，主要視行為對(duì)象是否特定，對(duì)象特定的行為是具體行政行為，對(duì)象不特定的行為是抽象行政行為，本案顯然屬抽象行政行為。
至于具體行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，則視《行政訴訟法》第11條是否將該行為納入。本案的行為涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為《行政訴訟法》第11條第3項(xiàng)所規(guī)定，顯然沒(méi)有問(wèn)題。
那么，本案誰(shuí)有原告資格呢？《行政訴訟法》對(duì)之規(guī)定不甚明確。根據(jù)《行政訴訟法》委2條的規(guī)定，凡是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織，均有權(quán)依法起訴。這樣，似乎企業(yè)、企業(yè)法定代表人、企業(yè)職工代表大會(huì)、工會(huì)和職工個(gè)人都有權(quán)起訴。但是，人民法院的司法解釋規(guī)定只有企業(yè)和企業(yè)法定代表人、以及股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)和董事會(huì)（以企業(yè)名義）有權(quán)起訴，并沒(méi)有規(guī)定企業(yè)職工代表大會(huì)、工會(huì)和職工個(gè)人（哪怕是占企業(yè)職工總數(shù)的二分之一或三分之二以上）可以以企業(yè)名義起訴。而且，人民法院的司法解釋規(guī)定對(duì)于撤銷(xiāo)（關(guān)閉）企業(yè)具體行政行為不服起訴的，只是非國(guó)有企業(yè)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)不服政府的撤銷(xiāo)（關(guān)閉）行為，是否可訴，司法解釋未置可否。就我個(gè)人對(duì)《行政訴訟法》的理解來(lái)說(shuō)，被撤銷(xiāo)（關(guān)閉）的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)的法定代表人、國(guó)有企業(yè)的職工代表大會(huì)、工會(huì)和占企業(yè)職工總數(shù)二分之一以上的職工個(gè)人，對(duì)政府的撤銷(xiāo)（關(guān)閉）行為不服，均應(yīng)有權(quán)依法提起行政訴訟
三、對(duì)于關(guān)閉國(guó)有企業(yè)的職工安置補(bǔ)償方案，如在實(shí)施中違反了程序規(guī)定，侵犯了職工權(quán)益的，可以通過(guò)哪些方式獲得救濟(jì)？
救濟(jì)途徑有行政復(fù)議、行政訴訟以及申訴、信訪等。
四、在國(guó)有企業(yè)關(guān)閉中，如何維護(hù)國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)人和職工作為勞動(dòng)者的權(quán)益？
途徑有三：第一，完善立法；第二，嚴(yán)格依法行政；第三，健全救濟(jì)機(jī)制。其中最重要的是依法行政。
首先，依法行政要求行政行為的條件法定。從而，政府可以對(duì)具有什么樣情形的企業(yè)實(shí)施關(guān)閉必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。政府關(guān)閉國(guó)有企業(yè)的相應(yīng)政策必須轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。沒(méi)有法律根據(jù)，政府不能對(duì)企業(yè)（哪怕是國(guó)有企業(yè)）作出任何影響其權(quán)益的具體行政行為。否則，就是恣意行政，是人治而不是法治。
其次，依法行政要求行政行為的基準(zhǔn)法定。從而，政府對(duì)企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，應(yīng)如何對(duì)其職工進(jìn)行安置、補(bǔ)償，安置、補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。政府只能依法定安置、補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)行事。否則，就是違法行政，就是侵權(quán)，就是以權(quán)壓法、以言（文）代法。
第三，依法行政要求行政行為的權(quán)限法定。從而，哪一級(jí)政府可以對(duì)哪些企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，其決定和實(shí)施的權(quán)限必須由法律、法規(guī)明確規(guī)定。沒(méi)有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，任何一級(jí)政府，更不要說(shuō)政府部門(mén)，都無(wú)權(quán)作出關(guān)閉任何企業(yè)的決定或?qū)嵤┐朔N決定。否則，就是越權(quán)行政或篡權(quán)行政，就是對(duì)法治的漠視。
第四，依法行政要求行政行為的程序法定。從而，政府對(duì)企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，其作出決定和實(shí)施決定的程序，如事前通過(guò)職工大會(huì)（或職工代表大會(huì)，或聽(tīng)證會(huì)）等形式向職工說(shuō)明關(guān)閉的根據(jù)、理由、實(shí)施方案、安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，聽(tīng)取職工的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供申訴、復(fù)議和訴訟的途徑等，必須由法律、法規(guī)（至少是規(guī)章）明確規(guī)定。政府作出關(guān)閉任何企業(yè)的決定或?qū)嵤┐朔N決定，都必須嚴(yán)格遵守法定程序。即使沒(méi)有法定程序，也應(yīng)遵守最起碼的正當(dāng)程序，如告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述、申辯等。否則，就是行政專(zhuān)斷，就是濫用職權(quán)，就是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的漠視。
就本案而言，政府和政府有關(guān)部門(mén)在遵守依法行政以上四項(xiàng)要求方面都是有瑕疵的。今年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。因此，有關(guān)政府和政府部門(mén)應(yīng)自覺(jué)根據(jù)依法行政的要求，將對(duì)國(guó)有企業(yè) 實(shí)施政策性關(guān)閉的行為自覺(jué)納入法治的軌道。當(dāng)然，行政行為的相對(duì)人也可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，責(zé)成相應(yīng)行政機(jī)關(guān)糾正其違法行為，并采取措施，對(duì)違法行政給相對(duì)人造成的損失予以適當(dāng)補(bǔ)救。