美國政府投資工程管理研究(二)

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五、政府投資工程的承發(fā)包必須堅(jiān)持《政府采購規(guī)章》規(guī)定的基本原則和方法
    在政府投資工程的承發(fā)包中必須堅(jiān)持以下基本原則:①完全與公開競爭原則;②公眾利益和承包商利益的平衡原則;③保證程序的完全性原則;④政府要認(rèn)真考慮所有的標(biāo)書和投標(biāo)文件的原則。采購方式一般以公開招標(biāo)方式為主,但允許在一定條件下采用競爭性談判和單一來源采購方式。在采用招投標(biāo)方式時(shí),原則上實(shí)行中標(biāo)原則,但合同官員要確認(rèn)承包商的“負(fù)責(zé)任性”。即在授予合同時(shí),要檢查承包商按照項(xiàng)目的要求執(zhí)行合同的能力,其中不僅要考察承包商目前的技術(shù)和財(cái)務(wù)能力,還要考察承包商的以往業(yè)績和信譽(yù)。
    六、政府在工程建設(shè)合同中相對于承包商是一個(gè)有“部分特權(quán)”的平等主體
    1.政府投資工程建設(shè)方式。美國政府投資工程的建設(shè)方式仍然主要采用傳統(tǒng)的所謂三角方式,即業(yè)主分別與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)和承包商簽訂設(shè)計(jì)和施工合同,業(yè)主直接對設(shè)計(jì)工作進(jìn)行管理,在施工階段則由設(shè)計(jì)人員代替業(yè)主承擔(dān)一部分重要的監(jiān)督工作,另外,針對工程的具體特點(diǎn),有時(shí)也采用設(shè)計(jì)——建造方式以及CM方式等。
    2.合同形式及內(nèi)容。美國政府投資工程的合同形式以固定價(jià)格合同為主,但同時(shí)也有多種其他類型的合同。合同內(nèi)除常規(guī)內(nèi)容外還有一些規(guī)定政府部門特權(quán)的特殊條款,如美國規(guī)定政府部門有權(quán)力在認(rèn)為“符合政府利益”的任何時(shí)候中止合同。這時(shí)候,承包商僅有權(quán)力追索執(zhí)行合同中已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用及已經(jīng)完成工作量的利潤,但沒有權(quán)力收回任何將來期望得到的利潤或者造成的損失。
    3.合同管理。政府投資工程的合同管理一般都由政府部門委派一名“合同官員”實(shí)施管理,在發(fā)生變更事項(xiàng)時(shí),一般采用友好協(xié)商和調(diào)解的方式解決分歧,無法達(dá)成—致時(shí)申請仲裁或提起上訴。如果政府與承包商由于合同修改而增加報(bào)酬和時(shí)間延期的問題上不能夠達(dá)成一致時(shí),政府可以發(fā)出一個(gè)單方面的合同修改意見,承包商只能先執(zhí)行后申辯。
    4.資金支付。在工程價(jià)款的支付方面,一般采用集中支付模式,即承包商提出支付申請,經(jīng)合同官員確認(rèn)后,由財(cái)政部門直接將資金撥付到承包商賬戶。
    七、針對政府投資工程有相對獨(dú)立的內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制
    為防止政府投資工程實(shí)施中的腐敗行為,保證投資效果,美國政府建立有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面,每個(gè)負(fù)責(zé)政府投資工程的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)有獨(dú)立于工程管理部門的監(jiān)督部門,對其在招投標(biāo)等環(huán)節(jié)的行為進(jìn)行監(jiān)督。對聯(lián)邦政府投資工程管理部門實(shí)施外部監(jiān)督的主要任務(wù)則由美國國會(huì)的總會(huì)計(jì)師事務(wù)所下屬的總審計(jì)署辦公室承擔(dān),它有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的投資計(jì)劃進(jìn)行評估,可以接觸所有政府文件,就政府機(jī)關(guān)的支出提出建議,而且可以對項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。
    八、啟示
    從實(shí)踐效果看,雖然美國歷發(fā)生過多其政府采購舞弊的丑聞事件,近年來又收到關(guān)于采購程序過于煩瑣的指責(zé),但主要都是針對政府貨物采購的,而從政府投資工程管理的效果看,美國的一整套制度基本上是成功的。通過研究美國的政府投資工程管理方式,我們可以得出如下啟示:
    1.我國政府投資的領(lǐng)域和范圍必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求,從競爭性領(lǐng)域逐步退出,集中到市場“失靈”或市場投資效率低的公益性和基礎(chǔ)性投資工程上來。
    2.政府投資工程的決策過程應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)化、民主化、規(guī)范化,以保證政府投資工程能有一個(gè)正確的社會(huì)目標(biāo)。
    3.政府投資工程的管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)相對集中的專業(yè)化管理,以提高政府投資的使用效率。
    4.政府投資工程的管理應(yīng)體現(xiàn)一定的分權(quán)與制衡原則,以有效地防止舞弊。