第五章 公共組織
重點理解：
1、公共組織的含義、特點和作用
狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會組織。我國傳統(tǒng)上把公共組織叫做行政組織。它是靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)活動過程的統(tǒng)一。公共組織是靜態(tài)的組織實體，即政府機構(gòu)；表現(xiàn)為動態(tài)的組織行為，即政府機構(gòu)為行使權(quán)力、履行職責而進行的組織活動和運行過程；它也指行政人員心態(tài)的組織凝集。
公共組織一般由權(quán)力、機構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。
我國的行政組織包括從中央到地方的各級人民政府及其所屬部門、單位。
公共組織的特點：
（1）政治性。表現(xiàn)在政治代表和政治維護兩個方面。（2）社會性。表現(xiàn)在社會管理和社會服務(wù)兩個方面。（3）服務(wù)性。表現(xiàn)為政府為全社會提供公共物品和服務(wù)，同時依法進行必要的管制。（4）權(quán)威性。表現(xiàn)在普遍約束和強制執(zhí)行兩方面。（5）法制性。表現(xiàn)為自身的建設(shè)和開展的活動都要有法可依。（6）系統(tǒng)性。表現(xiàn)為它是一個比較穩(wěn)定和相對封閉的系統(tǒng)，具有整體性、層次性、相關(guān)性。
公共組織的作用：
（1）政府是國家各種公共事務(wù)的組織者和管理者。（2）政府是人民生命財產(chǎn)的保護者和社會秩序的維護者。（3）政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者。（4）政府是國民經(jīng)濟發(fā)展的政策制定者和協(xié)調(diào)者。（5）政府是社會公平的提供者。
2、公共組織的類型
（1）集權(quán)制與分權(quán)制。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級政府或行政首長手中，上級政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級處于服從命令聽從指揮地位，自主權(quán)很少的公共組織類型。分權(quán)制是指上級行政機關(guān)或行政首長給予下級充分自主權(quán)，下級可以獨自進行決策和管理，上級不予干涉的公共組織類型。
（2）完整制與分離制。完整制是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組織或同一行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。分離制是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。
（3）首長制與委員會制。首長制又稱獨任制、一長制或首長負責，是指行政首長獨自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負責的公共組織類型。委員會制又叫合議制，是指在公共組織中，由兩個人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進行決策的公共組織類型。
（4）層級制與機能制。層級制又稱分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級的職能目標和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的公共組織類型。機能制又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標劃分為不同的職能部門的公共組織類型。
3、公共組織的結(jié)構(gòu)
公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式，是有法律確定的各種正式關(guān)系的模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。
公共組織結(jié)構(gòu)方式有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩種。
公共組織的縱向結(jié)構(gòu)即層級結(jié)構(gòu)，它是指公共組織內(nèi)部按照上下層級關(guān)系有序的構(gòu)成方式。它以上下關(guān)系為重點，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責從層向最低層沿直線分布。它是以效率為中心設(shè)計的組織結(jié)構(gòu)。
公共組織的橫向結(jié)構(gòu)即部門結(jié)構(gòu)，它是指公共組織同級部門之間平衡分工的構(gòu)成方式。一級政府除領(lǐng)導(dǎo)決策機關(guān)之外，按照行政目標、權(quán)力責任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同劃分若干平行的職能部門。公共組織結(jié)構(gòu)部門化是適應(yīng)社會公共事務(wù)日益增長和擴大政府管理職能的需要，它是公共組織層級化的基礎(chǔ)。其的問題是有可能發(fā)展為全能政府。
管理層次與管理幅度之間的關(guān)系：公共組織結(jié)構(gòu)層級化和公共組織結(jié)構(gòu)部門化的基本問題是處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級的數(shù)額。管理幅度亦稱管理寬度、管理跨度，是指領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。一般來說，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系，即在其它條件不變的情況下，管理幅度越大，管理層級越少；管理幅度越小，管理層級越多。公共組織的層級化應(yīng)控制管理層次，盡量減少中間環(huán)節(jié)。管理幅度既不能過寬，也不能過窄。
4、公共組織理論和西方公共組織理論的新發(fā)展
（1）傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期的組織理論主要有：泰勒的科學(xué)管理組織理論；法約爾行政管理學(xué)派的組織理論；韋伯的官僚制組織理論。
（2）行為科學(xué)時期的組織理論主要有：梅奧通過霍桑試驗提出的社會人理論、非正式組織理論和新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論；巴納徳提出的權(quán)威接受理論、組織平衡理論和非正式組織的理論；西蒙提出的有限理性決策理論；卡內(nèi)基的人際關(guān)系理論。
（3）新公共行政學(xué)時期的組織理論的核心概念是社會公平。新公共行政主張參與行政，一是公民參與，在組織決策過程中下層機關(guān)工作人員的積極參與。
（4）新公共行政管理時期的組織理論主張用企業(yè)管理方法和市場機制改造政府，主張建立企業(yè)家精神政府。
（5）西方公共組織理論的新發(fā)展：
非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共或民間性質(zhì)的組織團體。
非營利組織的特點：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。
非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用：在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；監(jiān)督市場；中介作用；維護良好的社會價值；監(jiān)督政府。
非營利組織對公共管理的影響：（1）它是公共行政與公共管理的外延與擴大，可以彌補政府管理能力的不足。（2）它重視并能維護公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價值。（3）它更強調(diào)公共服務(wù)，而不是強調(diào)管理與管制。（4）它的組織更民主、更開放。（5）參與機制的建立。
學(xué)習型組織是指組織通過個體學(xué)習、團體學(xué)習和組織學(xué)習，結(jié)合工作實際不斷學(xué)習、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。其特點是：它的首要目標是培養(yǎng)學(xué)習能力，使組織成員有接受新觀念的開放性；組織成員有共同愿景；善于不斷學(xué)習；自主管理；組織的邊界將重新界定。其五項修煉是：自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；團體學(xué)習；系統(tǒng)思考。
創(chuàng)新型組織認為通過持續(xù)學(xué)習創(chuàng)新是一種組織功能，創(chuàng)新應(yīng)該成為流程，并能產(chǎn)生持續(xù)的新價值，每個部門都應(yīng)該創(chuàng)新。其特點是：組織學(xué)習是為了組織創(chuàng)新；組織學(xué)習貫穿于整個組織流程和整個組織；組織學(xué)習應(yīng)該進行自主創(chuàng)新；從框到線的有機思考模式。其六項核心修煉是：活化學(xué)習；重新自我超越；模式；自由；領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新；觀念創(chuàng)新。
重點理解：
1、公共組織的含義、特點和作用
狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會組織。我國傳統(tǒng)上把公共組織叫做行政組織。它是靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)活動過程的統(tǒng)一。公共組織是靜態(tài)的組織實體，即政府機構(gòu)；表現(xiàn)為動態(tài)的組織行為，即政府機構(gòu)為行使權(quán)力、履行職責而進行的組織活動和運行過程；它也指行政人員心態(tài)的組織凝集。
公共組織一般由權(quán)力、機構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。
我國的行政組織包括從中央到地方的各級人民政府及其所屬部門、單位。
公共組織的特點：
（1）政治性。表現(xiàn)在政治代表和政治維護兩個方面。（2）社會性。表現(xiàn)在社會管理和社會服務(wù)兩個方面。（3）服務(wù)性。表現(xiàn)為政府為全社會提供公共物品和服務(wù)，同時依法進行必要的管制。（4）權(quán)威性。表現(xiàn)在普遍約束和強制執(zhí)行兩方面。（5）法制性。表現(xiàn)為自身的建設(shè)和開展的活動都要有法可依。（6）系統(tǒng)性。表現(xiàn)為它是一個比較穩(wěn)定和相對封閉的系統(tǒng)，具有整體性、層次性、相關(guān)性。
公共組織的作用：
（1）政府是國家各種公共事務(wù)的組織者和管理者。（2）政府是人民生命財產(chǎn)的保護者和社會秩序的維護者。（3）政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者。（4）政府是國民經(jīng)濟發(fā)展的政策制定者和協(xié)調(diào)者。（5）政府是社會公平的提供者。
2、公共組織的類型
（1）集權(quán)制與分權(quán)制。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級政府或行政首長手中，上級政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級處于服從命令聽從指揮地位，自主權(quán)很少的公共組織類型。分權(quán)制是指上級行政機關(guān)或行政首長給予下級充分自主權(quán)，下級可以獨自進行決策和管理，上級不予干涉的公共組織類型。
（2）完整制與分離制。完整制是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組織或同一行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。分離制是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的公共組織類型。
（3）首長制與委員會制。首長制又稱獨任制、一長制或首長負責，是指行政首長獨自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負責的公共組織類型。委員會制又叫合議制，是指在公共組織中，由兩個人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進行決策的公共組織類型。
（4）層級制與機能制。層級制又稱分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級的職能目標和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的公共組織類型。機能制又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標劃分為不同的職能部門的公共組織類型。
3、公共組織的結(jié)構(gòu)
公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式，是有法律確定的各種正式關(guān)系的模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。
公共組織結(jié)構(gòu)方式有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩種。
公共組織的縱向結(jié)構(gòu)即層級結(jié)構(gòu)，它是指公共組織內(nèi)部按照上下層級關(guān)系有序的構(gòu)成方式。它以上下關(guān)系為重點，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責從層向最低層沿直線分布。它是以效率為中心設(shè)計的組織結(jié)構(gòu)。
公共組織的橫向結(jié)構(gòu)即部門結(jié)構(gòu)，它是指公共組織同級部門之間平衡分工的構(gòu)成方式。一級政府除領(lǐng)導(dǎo)決策機關(guān)之外，按照行政目標、權(quán)力責任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同劃分若干平行的職能部門。公共組織結(jié)構(gòu)部門化是適應(yīng)社會公共事務(wù)日益增長和擴大政府管理職能的需要，它是公共組織層級化的基礎(chǔ)。其的問題是有可能發(fā)展為全能政府。
管理層次與管理幅度之間的關(guān)系：公共組織結(jié)構(gòu)層級化和公共組織結(jié)構(gòu)部門化的基本問題是處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級的數(shù)額。管理幅度亦稱管理寬度、管理跨度，是指領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。一般來說，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系，即在其它條件不變的情況下，管理幅度越大，管理層級越少；管理幅度越小，管理層級越多。公共組織的層級化應(yīng)控制管理層次，盡量減少中間環(huán)節(jié)。管理幅度既不能過寬，也不能過窄。
4、公共組織理論和西方公共組織理論的新發(fā)展
（1）傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期的組織理論主要有：泰勒的科學(xué)管理組織理論；法約爾行政管理學(xué)派的組織理論；韋伯的官僚制組織理論。
（2）行為科學(xué)時期的組織理論主要有：梅奧通過霍桑試驗提出的社會人理論、非正式組織理論和新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論；巴納徳提出的權(quán)威接受理論、組織平衡理論和非正式組織的理論；西蒙提出的有限理性決策理論；卡內(nèi)基的人際關(guān)系理論。
（3）新公共行政學(xué)時期的組織理論的核心概念是社會公平。新公共行政主張參與行政，一是公民參與，在組織決策過程中下層機關(guān)工作人員的積極參與。
（4）新公共行政管理時期的組織理論主張用企業(yè)管理方法和市場機制改造政府，主張建立企業(yè)家精神政府。
（5）西方公共組織理論的新發(fā)展：
非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共或民間性質(zhì)的組織團體。
非營利組織的特點：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。
非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用：在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；監(jiān)督市場；中介作用；維護良好的社會價值；監(jiān)督政府。
非營利組織對公共管理的影響：（1）它是公共行政與公共管理的外延與擴大，可以彌補政府管理能力的不足。（2）它重視并能維護公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價值。（3）它更強調(diào)公共服務(wù)，而不是強調(diào)管理與管制。（4）它的組織更民主、更開放。（5）參與機制的建立。
學(xué)習型組織是指組織通過個體學(xué)習、團體學(xué)習和組織學(xué)習，結(jié)合工作實際不斷學(xué)習、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。其特點是：它的首要目標是培養(yǎng)學(xué)習能力，使組織成員有接受新觀念的開放性；組織成員有共同愿景；善于不斷學(xué)習；自主管理；組織的邊界將重新界定。其五項修煉是：自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；團體學(xué)習；系統(tǒng)思考。
創(chuàng)新型組織認為通過持續(xù)學(xué)習創(chuàng)新是一種組織功能，創(chuàng)新應(yīng)該成為流程，并能產(chǎn)生持續(xù)的新價值，每個部門都應(yīng)該創(chuàng)新。其特點是：組織學(xué)習是為了組織創(chuàng)新；組織學(xué)習貫穿于整個組織流程和整個組織；組織學(xué)習應(yīng)該進行自主創(chuàng)新；從框到線的有機思考模式。其六項核心修煉是：活化學(xué)習；重新自我超越；模式；自由；領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新；觀念創(chuàng)新。