一、社會弱勢群體的界定及構(gòu)成
2002年，“弱勢群體”一詞首次見諸正式文件，隨后，有關(guān)“弱勢群體”的問題受到了社會各界前所未有的關(guān)注。所謂社會弱勢群體，是指那些由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟、政治和社會機會而在社會上 處于不利地位的人群。
新時期的社會弱勢群體主要有：
1、城鄉(xiāng)貧困人口。貧困人口是構(gòu)成社會弱勢群體的主體部分，一般因收入極低或無收入來源造成，包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國家和社會提供相應(yīng)的救助才能維持低或起碼的生活。城鄉(xiāng)貧困人口構(gòu)成了中國社會弱勢群體的主體。
2、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的失業(yè)、下崗人員。在市場經(jīng)濟條件下，失業(yè)人員并不必然成為弱勢群體，但在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，已經(jīng)出現(xiàn)的大量失業(yè)、下崗職工卻因年齡相對偏大、知識技能相對較低、家庭經(jīng)濟條件相對較差、就業(yè)競爭能力弱等原因，不僅整體上處于就業(yè)競爭的不利地位，而且事實上處于社會生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會弱勢群體。
3、殘疾人。殘疾人是指因先天或后天的原因，導(dǎo)致心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。中國的殘障人口亦達6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業(yè)與生活中無疑處于不利的或者弱勢的地位。
4、農(nóng)民工。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識，是中國工業(yè)化進程加快和傳統(tǒng)戶籍制度之間的沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。農(nóng)民工的農(nóng)村戶口阻礙著其真正融入城鎮(zhèn)社會和工業(yè)勞動者群體，并被面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度（主要包括社會保障制度等）所排斥；同時亦形成了與傳統(tǒng)的、真正的農(nóng)民群體日益加深的隔閡。這種被排斥、被隔閡的狀態(tài)決定了農(nóng)民工作為一個整體事實上處于弱勢地位。
5、老齡與高齡人口。中國已經(jīng)進入老齡化國家行列，人口老齡化的同時還伴隨著高齡化現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，除鄉(xiāng)村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口因養(yǎng)老金水平低或不能足額領(lǐng)取、子女不在身邊及身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會援助才能正常生活的狀態(tài)，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢群體中。
6、天災(zāi)人禍中的困難者。中國是一個多災(zāi)國家，每年不同程度地遭遇各種自然災(zāi)害襲擊者達2億多人次，還有數(shù)以百萬計的意外事故受害者。根據(jù)以往的經(jīng)驗，在遭遇不同災(zāi)難事件的人中，約有20%左右的受災(zāi)居民抵御災(zāi)害的能力很弱，如果沒有國家和社會的援助，貧者會因災(zāi)愈貧，即使所謂小康或中產(chǎn)階層人士也可能難以很快擺脫困境。因此，全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災(zāi)難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000－5000萬人。當(dāng)然，受災(zāi)居民對社會保障的需求主要是災(zāi)害緊急救助機制。
二、弱勢群體具有如下特征
其一，社會弱勢群體一般來說是其個人及家庭生活達不到社會認(rèn)可的基本標(biāo)準(zhǔn)的有困難的群體。我們在此使用了“社會認(rèn)可的基本標(biāo)準(zhǔn)”這個概念，而沒有使用“低生活標(biāo)準(zhǔn)”的概念，原因在于，弱勢群體內(nèi)部其實也是相當(dāng)復(fù)雜的，現(xiàn)代國家對不同的弱勢群體成員一般采用不同的社會支持政策。就我國實際來說，針對下崗、失業(yè)人員與針對城市救濟對象就采用不同的政策，針對前者，一般是通過社會支持使他們維持“基本生活”，這是相對于在職人員而言的；而針對后者，則是通過救濟使他們能夠維持“低生活”，它所依據(jù)的是當(dāng)?shù)氐摹暗蜕畋Ｕ暇€”，即“貧困線”。
其二，社會弱勢群體依賴自己的力量無法改變目前的弱勢地位。這些人之所以陷入困境，無論是出于什么樣的原因，不管是個人的還是社會的原因，但都是他們依靠自己的力量無法改變的，盡管他們并非不想改變上述困境。有些困境是個人原因造成的，例如身體和自身素質(zhì)，有些是社會的，例如制度變革、技術(shù)發(fā)展等，有些是個人和社會原因共同造成的，例如我國轉(zhuǎn)型期部分群體的下崗、失業(yè)。在資本主義發(fā)展的早期，社會強調(diào)自由競爭，“適者生存”，人們更多地將弱勢群體的貧困處境歸咎于個人原因，社會對弱勢群體采取放任不管的態(tài)度。這種狀況后來發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，人們更多地是從社會的角度來考察他們形成的原因。因為，在一種公正的社會體制下，盡管弱勢群體依然存在，但不會構(gòu)成嚴(yán)重的社會問題。
其三，要改變?nèi)鮿萑后w的生存狀況，需要國家和社會力量給予幫助或支持，也就是說，他們是一些需要他人幫助、支持、甚至是救助的群體。外力的幫助和支持是改善、改變他們的狀況的主要力量。當(dāng)然，現(xiàn)代意義的社會支持不是一種被動的幫助或施予；它強調(diào)借助外力的支持，同時以通過與弱勢群體成員自身的力量的結(jié)合，提升社會弱者的能力，增加他們社會參與的機會，從而達到改變他們?nèi)鮿萏幘车哪康?。這便是現(xiàn)代社會工作所強調(diào)的“助人自助”的理念的具體體現(xiàn)。
三、弱勢群體保護的意義
首先，“弱勢群體保護”是在對我國改革開放歷程回顧和反思的基礎(chǔ)上提出的。我國改革開放的二十年，是經(jīng)濟高速發(fā)展的二十年。然而，伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展的是貧富差距越來越大。如果說前十年大家是在共同貧窮基礎(chǔ)上低水平地實現(xiàn)共同富裕，大家都是改革開放的受益者的話，那么后十年，尤其是1992年以后，則是貧富差別加速擴大的十年。在這十年中，市場化的程度進一步加大，競爭日趨激烈，一部分人先富起來的速度越來越快，致富手段呈現(xiàn)出多元化-既有合法的手段，也有非法的手段；即有白色的手段，也有灰色的，甚至黑色的手段。有的階層、群體從改革開放中受益很少，甚至利益受損。在我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民、大批的國有企業(yè)事業(yè)單位和集體單位的職工表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，為改革開放付出了巨大的代價。于是，以下崗職工、失業(yè)者、民工和農(nóng)民為主體的社會弱勢群體初具規(guī)模。
目前，這些社會弱勢群體已占我國人口的相當(dāng)大比例，成為影響我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的一個重大隱患，社會弱勢群體的保護也就順理成章地得到了社會的廣泛關(guān)注。我們要從解決溫飽問題的低水平共同富裕邁向全面建設(shè)小康的高水平的共同富裕，保護社會弱勢群體也刻不容緩。
其次，“弱勢群體保護”是在我國改革開放目標(biāo)體系發(fā)展的基礎(chǔ)上提出的。我國的改革開放是由經(jīng)濟動因開始的，十一屆三中全會提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心。于是，經(jīng)濟目標(biāo)尤其是經(jīng)濟增長率，一直處于改革開放目標(biāo)體系中的核心地位，但同時又沒有給予足夠的重視。如，社會保險制度改革滯后于企業(yè)改革，“三農(nóng)問題”越來越嚴(yán)重，城市建設(shè)中重視城市形象和房地產(chǎn)開發(fā)商利益而輕視拆遷居民利益和失地農(nóng)民利益，在經(jīng)濟增長的同時環(huán)境污染越來越突出，等待。發(fā)展是硬道理，但被片面理解為經(jīng)濟發(fā)展是硬道理。其實，經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展都是硬道理。因而，在全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)體系中，應(yīng)當(dāng)經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)并重。為適應(yīng)目標(biāo)體系的這種高速，必然要強調(diào)弱勢群體的保護。
再次，“弱勢群體保護”也是我國可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。可持續(xù)發(fā)是一種協(xié)調(diào)的發(fā)展觀，它要求保持一個合理的社會階層結(jié)構(gòu)，使各階層之間達成一種適當(dāng)?shù)钠胶狻v史經(jīng)驗表明，如果一個社會占人口比例很小的社會上層占據(jù)了絕大部分的社會資源而占人口多數(shù)的社會下層處于貧困狀態(tài)，就不可能協(xié)調(diào)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展。在各個社會階層中，弱勢群體和強勢群體應(yīng)當(dāng)有平等的發(fā)展權(quán)利，甚至弱勢群體的發(fā)展權(quán)更重要。應(yīng)當(dāng)注意的是，保護弱勢群體絕不是對弱勢群體的恩賜。弱勢群體的發(fā)展是強勢群體持續(xù)發(fā)展和社會整體持續(xù)發(fā)展的必要條件。因為強勢群體與弱勢群體是相互依存的。因此，保護弱勢群體不僅是政府的責(zé)任，而且是全社會的責(zé)任，尤其是強勢群體的責(zé)任。
后，“弱勢群體保護”也是人權(quán)與國際貿(mào)易掛鉤的大趨勢的要求。在中國加入世界貿(mào)易組織的過程中，人權(quán)問題一直是西方國家為難中國的一個攻擊點?！吧鐣l款”與國際貿(mào)易掛鉤已成為WTO新一輪談判中的焦點問題。從國際貿(mào)易發(fā)展的大趨勢來看，也確確實實是日益關(guān)注人權(quán)，特別是工人的權(quán)益。身處世界貿(mào)易圈內(nèi)的中國，當(dāng)然要服從這一大趨勢，重視人權(quán)，保護人權(quán)。保護社會弱勢群體，包括下崗職工、農(nóng)民工等等，應(yīng)該是我們保護人權(quán)的當(dāng)務(wù)之急。
四、弱勢群體保護對策及措施
（一）、盡快建立綜合性的城市社會救助系統(tǒng)
從現(xiàn)階段低生活保障制度的實踐內(nèi)容及保障效果出發(fā)，面向城市貧困人口的社會救助制度主要是低生活保障，它所解決的只是根據(jù)當(dāng)?shù)叵M水平確定的低營養(yǎng)需求問題，而事實上，相當(dāng)多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在積極推進戶籍制度改革的條件下，以政府財政為后盾，以現(xiàn)行城市居民低生活保障制度為基礎(chǔ)，在全國城鎮(zhèn)構(gòu)建一個包括低生活保障、公共房屋、疾病醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的綜合性社會救助體系。
1．進一步完善城市低生活保障制度
低生活保障面向城鄉(xiāng)貧困人口并以確保貧困人口的低生活為目標(biāo)，它承擔(dān)著解除貧困人口生存危機的責(zé)任。在城市，可以城市低生活保障制度為基礎(chǔ)，但應(yīng)在堅持維護低工資標(biāo)準(zhǔn)的條件下取消“虛擬收入”；還應(yīng)當(dāng)建立一個有效的家計調(diào)查系統(tǒng)，居民受助的標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以當(dāng)期收入狀況為條件，而且應(yīng)當(dāng)考慮其資產(chǎn)及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享；同時，還需要完善相關(guān)程序，明確貧困居民申請救助的法定權(quán)益，在嚴(yán)格監(jiān)管中維護受助者的尊嚴(yán)與體面。
2．盡快確立城市公共房屋政策
針對貧困人口居住條件惡劣的現(xiàn)實，在繼續(xù)推進住房制度改革并引導(dǎo)居民購房的同時，政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應(yīng)當(dāng)作為全國性的公共房屋政策出臺，并將其納入社會救助體系。
在制定統(tǒng)一的公共房屋政策時，應(yīng)當(dāng)堅決遵循公平、公正、公開的原則，堅持低標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一人均住房面積（每一城市的公共房屋分配標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)統(tǒng)一），不能延續(xù)計劃經(jīng)濟時代的實物分房等級制，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時使其他居民自愿放棄這種待遇。
3．建立城市貧困人口疾病醫(yī)療救助制度
貧困人口的疾病醫(yī)療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉(xiāng)居民陷入貧困之中。因此，建立一個面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發(fā)展進步與社會公平的基本內(nèi)容。當(dāng)然，在選擇型的醫(yī)療保險制度下，面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助的目標(biāo)只能是減輕貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而不可能是免費醫(yī)療。
4．其他相關(guān)援助措施
在義務(wù)教育還未能真正成為免費教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學(xué)的現(xiàn)實，政府有必要制定貧困家庭子女義務(wù)教育補貼或教育費減免的政策，并通過這一政策實現(xiàn)義務(wù)教育機會均等的目標(biāo)。
針對遭遇天災(zāi)人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機制。
通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構(gòu)建一個完整的低保障網(wǎng)。
（二）、迅速、全面推進社會保險制度建設(shè)
社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養(yǎng)老保險、疾病醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據(jù)現(xiàn)實國情和就業(yè)格局新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進各項社會保險制度建設(shè)，力爭再經(jīng)過一屆政府任期的努力，使社會保險制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動者。
1．完善基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險制度
中國的基本養(yǎng)老保險采用的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，這種模式在世界上獨一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，統(tǒng)賬結(jié)合的方式還需要完善，而加上歷史包袱重、就業(yè)方式變化大的影響，基本養(yǎng)老保險制度自誕生之日起就在遭遇挑戰(zhàn)，目前還面臨著擴大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續(xù)增大的困難。因此，我們主張：一是劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任，對歷史責(zé)任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎(chǔ)上降低繳費率，將統(tǒng)籌層次迅速提升到以省級為本位；三是整個養(yǎng)老保險制度的重點宜放在構(gòu)建制度平臺上，國家可以逐步將現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金，前者將逐漸成為全體國民共享養(yǎng)老保障的制度平臺，在這一平臺基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段很難實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的一元化，從而可以考慮多元化的養(yǎng)老制度安排，[23] 以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式的發(fā)展變化。
失業(yè)保險幾乎是與基本養(yǎng)老保險同時并進的又一項重要的社會保險制度，它已經(jīng)從1986年的制度象征發(fā)展到現(xiàn)階段的有效制度安排，覆蓋勞動者已逾一億，但同樣面臨著完善的必要。一方面，隨著下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌，這一制度面臨著增強抗風(fēng)險能力的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)開辟新的資金供應(yīng)渠道而不能將結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的高失業(yè)率風(fēng)險由正常的失業(yè)保險基金來承擔(dān)；另一方面，鑒于中國勞動力資源在相當(dāng)長時期內(nèi)均屬嚴(yán)重過剩，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化、城市化進程中大量勞動力（尤其是鄉(xiāng)村勞動力）轉(zhuǎn)移所帶來的就業(yè)壓力，現(xiàn)行失業(yè)保險應(yīng)當(dāng)強化其促進就業(yè)的功能，包括：一是適當(dāng)收縮覆蓋對象范圍，以適應(yīng)各種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展；二是強化失業(yè)保險的培訓(xùn)功能；三是應(yīng)當(dāng)強化就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等。失業(yè)保險促進就業(yè)功能的強化，將使這一制度在維護失業(yè)工人利益的同時，由消極干預(yù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，其效能將因此而大幅度提升。
2．從速確立并強制推廣工傷保險制度
從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體（據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計，有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在著不同程度的職業(yè)病危害，其中60%的企業(yè)沒有配備任何保護措施；[24] 其他非國有單位的工傷事件和職業(yè)病危害也非常驚人，中國的職業(yè)病發(fā)病率還在持續(xù)上升），以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均表明了工作傷害與職業(yè)病已經(jīng)構(gòu)成現(xiàn)階段工業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的重大風(fēng)險，這種風(fēng)險不僅直接損害著勞動者的健康與生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入難以自撥的生活困境，因此，在傳統(tǒng)的勞動保險制度已經(jīng)退出現(xiàn)行社會保障體系、多數(shù)單位未執(zhí)行原有的工傷保障政策的同時，針對工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的工傷保險制度應(yīng)當(dāng)作為中國基本的社會保險項目優(yōu)先得到確立，急切需要盡快確立農(nóng)民工及能夠覆蓋所有工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的工傷保險制度，政府在工傷保險中的責(zé)任主要是制度設(shè)計和依法強制推行。
3．盡快推進醫(yī)療保險改革
計劃經(jīng)濟時代，公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療制度共同構(gòu)成了一個幾乎覆蓋全民的醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)；改革開放以來，中國打破了傳統(tǒng)的醫(yī)療保障體系，但新型醫(yī)療保險制度到2001年底還只覆蓋7286萬人(其中在職職工5471萬人，離退休人員1815萬人)，[25] 占城鎮(zhèn)人口還不到20%。在這種背景下，城鄉(xiāng)社會均存在著低收入家庭有病不敢醫(yī)、部分居民因病致貧的現(xiàn)象，疾病風(fēng)險已經(jīng)成為加劇弱勢群體生活困難的重大因素和導(dǎo)致新的貧困的重大致因。因此，應(yīng)當(dāng)盡快推進醫(yī)療保險改革。在這方面，我們認(rèn)為，值得考慮的深化改革措施包括：一是在醫(yī)療保險政策中真正注入福利公平原則，取消按人身份確定等級待遇的舊規(guī)定，在發(fā)展私立醫(yī)院和私人醫(yī)生的條件下促使部分高收入群體自愿放棄醫(yī)療保險待遇，以便讓更多有需要者享受醫(yī)療保障；二是堅定不移地實行醫(yī)療保險、醫(yī)療（醫(yī)院）體制、醫(yī)藥體制三項改革同步推進，在割斷醫(yī)療方借醫(yī)謀利的利益鏈條的同時，適當(dāng)引入競爭機制以便實現(xiàn)公共衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置，對藥品供應(yīng)進行計劃調(diào)控；三是在醫(yī)療保險改革中摒棄片面的效率觀念，應(yīng)當(dāng)以全民健康保障作為長遠目標(biāo)來確實，在現(xiàn)階段可以采取多元化的制度安排，以適應(yīng)不同群體的疾病醫(yī)療保障需要。
（三）、進一步完善社會保障責(zé)任共擔(dān)機制
在中國新型的社會保障體系中，責(zé)任共擔(dān)的原則已經(jīng)得到確立，但利益各方的具體責(zé)任劃分并不明晰，責(zé)任分擔(dān)的模糊狀態(tài)已經(jīng)對整個社會保障制度的建設(shè)產(chǎn)生了很大的消極影響。因此，完善責(zé)任共擔(dān)機制已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)階段推進整個社會保障制度走向完善的必要條件。
1．建立固定的財政撥款機制
政府承擔(dān)著保護弱勢群體和主導(dǎo)整個社會保障制度的當(dāng)然責(zé)任，這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動社會保障立法、監(jiān)管社會保障運行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財政責(zé)任上。盡管國家通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在不斷擴張社會保障支出比重，但這種投入還不是一種固定撥款的機制。鑒于現(xiàn)階段社會保障基金支出形勢嚴(yán)峻，我們認(rèn)為，國家不僅應(yīng)當(dāng)明確財政中的社會保障投入比重，而且宜在“十五”期間落實20%的投入比重，并明確相應(yīng)的增長機制。
與此同時，合理劃分中央政府與地方政府在社會保障方面的財政責(zé)任已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。從近幾年中央財政對社會保障的投入持續(xù)大幅度擴張而地方政府仍然缺位或半缺位的現(xiàn)象出發(fā)，應(yīng)當(dāng)通過立法明確地方政府的社會保障財政責(zé)任，摒棄勞民傷財?shù)乃^“政績工程”、“形象工程”，將有限的財政資金用在促進就業(yè)和保護弱勢群體身上，這是一個負(fù)責(zé)任的政府必須承擔(dān)的公共職責(zé)所系。
2．明確界定企業(yè)的責(zé)任
企業(yè)繳費是支撐社會保險制度的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，但目前的企業(yè)繳費率不僅極不公平，而且畸高，構(gòu)成了市場經(jīng)濟公平競爭環(huán)境的破壞因素和企業(yè)競爭力的損害因素。以基本養(yǎng)老保險費率為例，一方面是參加養(yǎng)老保險的國有企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重而未參加的企業(yè)卻無需支付社會保險費用；另一方面由于歷史負(fù)擔(dān)的不同，各地企業(yè)的負(fù)擔(dān)亦極不平等，深圳企業(yè)的繳費率僅為工資總額的6%、北京為19%、沈陽等老工業(yè)基地卻高達24%以上，高低之間相差竟達18個百分點。[26] 因此，應(yīng)當(dāng)盡快明確界定企業(yè)的責(zé)任并迅速實現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的平等化。
在這方面，我們主張，在劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任的條件下，新型社會保險制度應(yīng)當(dāng)按照一個統(tǒng)一的費率標(biāo)準(zhǔn)向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會保險費，包括企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本養(yǎng)老費、失業(yè)保險費、醫(yī)療保險費、工傷保險費、生育保險費等，總費率宜控制在工資總額的30%以內(nèi)，住房公積金宜納入工資范疇。同時，鼓勵但不強制企業(yè)建立企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險等機制。
在控制企業(yè)責(zé)任的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會保障資金的需要量提高政府財政負(fù)擔(dān)的比重和個人負(fù)擔(dān)的比重，或者在支出劇增的現(xiàn)階段采取發(fā)行長期國債的辦法來彌補，以保護企業(yè)的競爭力并實現(xiàn)就業(yè)增長。
3．落實個人承擔(dān)的責(zé)任
增強國民的自我保障意識和個人責(zé)任，既是世界社會保障改革潮流，也是中國社會保障制度改革的重要目標(biāo)。因此，讓勞動者分擔(dān)相應(yīng)的社會保險費是必須的舉措，目前需要落實的措施包括：一是規(guī)范工資統(tǒng)計范疇，根據(jù)實際工資收入征收各項應(yīng)當(dāng)征收的社會保險費，杜絕瞞報、漏報收入的現(xiàn)象；二是擴大社會保險覆蓋面，讓年輕的勞動者分擔(dān)起中老年職工的部分責(zé)任；三是在維護孤老殘幼等極端弱勢群體的生活權(quán)益的同時，按照不營利的原則對相關(guān)社會福利收取服務(wù)費。
此外，通過完善個人所得稅、利息稅及制定遺產(chǎn)稅、贈與稅、特別消費稅制等措施來適度調(diào)節(jié)國民個人收入分配，藉此讓先富起來的居民更多地分擔(dān)一些社會保障責(zé)任。
4．引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任
在明確政府、企業(yè)、個人責(zé)任的同時，國家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的社會保障責(zé)任。在這方面，政府可以擴大彩票發(fā)行規(guī)模，并積極、穩(wěn)妥地嘗試賽馬之類的*業(yè)，同時用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動各界參與慈善公益事業(yè)捐獻的積極性。這種非強制性的籌資方式將能夠籌集到大量的資金，它們是補充政府、企業(yè)、個人直接負(fù)擔(dān)能力不足的重要且有益的補充，值得政府考慮與充分運用。
例如， 慈善事業(yè)在國外的發(fā)展有很長的歷史，并在許多國家及中國的香港、澳門及臺灣地區(qū)十分發(fā)達，它們對弱勢群體的保障作用十分突出，對所在國家或地區(qū)社會保障體系的完善和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了不可缺少的重要作用，但在中國大陸卻還未引起足夠重視。雖然中國青少年基金會發(fā)起的“希望工程”、中華慈善總會開展的扶危濟困活動、中國扶貧基金會組織的各項扶貧事業(yè)等已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的社會影響，但所起作用仍然十分有限。因此，我們主張大力發(fā)展慈善事業(yè)。國家應(yīng)當(dāng)對慈善事業(yè)進行合理定位，將其作為弘揚中華民族傳統(tǒng)美德、促進道德文明建設(shè)、完善新型社會保障體系的重要事業(yè)來發(fā)展；同時，從速制訂相應(yīng)的財稅政策如制訂遺產(chǎn)稅法和社會捐獻方面的免稅規(guī)則，對個人所得稅嚴(yán)格執(zhí)行累進稅率制，將能夠促使高收入階層尤其是先富階層關(guān)心并熱心慈善事業(yè)。
5．盡快分化歷史責(zé)任
基于中老年職工老年保障的歷史責(zé)任已經(jīng)成為困擾整個社會保障制度改革、發(fā)展的重大因素，國家應(yīng)當(dāng)找到分化歷史責(zé)任的途徑。在對歷史責(zé)任進行合理測算的條件下，一方面通過積極、穩(wěn)妥地推進國有股減持來籌集相應(yīng)的資金，另一方面還應(yīng)當(dāng)發(fā)行長期國債來消化這種歷史責(zé)任。前者體現(xiàn)的是國有資產(chǎn)存量對中老年職工老年保障的責(zé)任，后者則是利用未來經(jīng)濟發(fā)展所帶來的增量消化歷史責(zé)任，同時也是年輕一代職工對中老年職工歷史責(zé)任的分擔(dān)?，F(xiàn)階段社會保障（主要是基本養(yǎng)老保險）制度所遭遇的困境表明，對歷史責(zé)任與其繼續(xù)模糊化而心中無底、無所適從，不如合理界定、清晰測算、合理化解。對歷史責(zé)任的處理，已經(jīng)成為整個社會保障制能否健康發(fā)展的關(guān)鍵。
（四）、分類分層保障農(nóng)民工等流動人口的權(quán)益
以農(nóng)民工為主體的流動人口，已經(jīng)成為中國現(xiàn)階段一個人口數(shù)量達1億多的規(guī)模群體，他們的共同特點是流動性強、非正規(guī)就業(yè)者多并處于相對弱勢地位，與流動性較弱的傳統(tǒng)型正規(guī)就業(yè)者在社會保障需求方面存在著較大差異。因此，有必要對流動人口采取分類分層保障的辦法，才能逐漸有效地保障這部分弱勢群體的生活權(quán)益。[27] 我們主張：應(yīng)當(dāng)從速確立工傷保險制度并強制覆蓋全體工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者，盡快建立面向農(nóng)民工及其他流動勞動者的大病或疾病住院保障機制，并為農(nóng)民工等流動人口建立相應(yīng)的社會救援制度（包括遭遇天災(zāi)人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等）。對于養(yǎng)老保險，則可以先對包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動人口進行適當(dāng)分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所或單位的流動人口，正式納入當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險體系；對不符合上述條件的流動人口，則有必要根據(jù)制度多元化的原則來設(shè)計相關(guān)方案供其選擇，并作為全國性政策出臺。
（五）、積極推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)
對農(nóng)村社會保障問題的忽略，是改革開放以來中國社會保障制度建設(shè)的一大失誤。[28] 城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大化和農(nóng)村居民地位的相對弱勢化，既體現(xiàn)了農(nóng)村對建設(shè)社會保障體系的客觀要求，也反映了農(nóng)村居民生活風(fēng)險的累積與社會風(fēng)險的累積。因此，我們認(rèn)為，要真正保護農(nóng)村居民中的弱勢人口并促使絕大多數(shù)農(nóng)村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。
以鄉(xiāng)村低生活保障制度的確立并促使城鄉(xiāng)低生活保障制度一體化為基礎(chǔ)，以互助合作為原則構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村醫(yī)療保障體系，以農(nóng)村計劃生育戶夫婦為突破口構(gòu)建鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老保險制度，以農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)為基礎(chǔ)逐步發(fā)展鄉(xiāng)村福利事業(yè)。在對待鄉(xiāng)村社會保障制度建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)摒棄包袱論等偏見，對現(xiàn)階段農(nóng)村土地保障功能持續(xù)弱化和商業(yè)保險在鄉(xiāng)村還無法發(fā)揮很大作用應(yīng)有十分清醒的認(rèn)識，政府同樣應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起建設(shè)鄉(xiāng)村社會保障體系的適度責(zé)任。
2002年，“弱勢群體”一詞首次見諸正式文件，隨后，有關(guān)“弱勢群體”的問題受到了社會各界前所未有的關(guān)注。所謂社會弱勢群體，是指那些由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟、政治和社會機會而在社會上 處于不利地位的人群。
新時期的社會弱勢群體主要有：
1、城鄉(xiāng)貧困人口。貧困人口是構(gòu)成社會弱勢群體的主體部分，一般因收入極低或無收入來源造成，包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國家和社會提供相應(yīng)的救助才能維持低或起碼的生活。城鄉(xiāng)貧困人口構(gòu)成了中國社會弱勢群體的主體。
2、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的失業(yè)、下崗人員。在市場經(jīng)濟條件下，失業(yè)人員并不必然成為弱勢群體，但在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，已經(jīng)出現(xiàn)的大量失業(yè)、下崗職工卻因年齡相對偏大、知識技能相對較低、家庭經(jīng)濟條件相對較差、就業(yè)競爭能力弱等原因，不僅整體上處于就業(yè)競爭的不利地位，而且事實上處于社會生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會弱勢群體。
3、殘疾人。殘疾人是指因先天或后天的原因，導(dǎo)致心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。中國的殘障人口亦達6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業(yè)與生活中無疑處于不利的或者弱勢的地位。
4、農(nóng)民工。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識，是中國工業(yè)化進程加快和傳統(tǒng)戶籍制度之間的沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。農(nóng)民工的農(nóng)村戶口阻礙著其真正融入城鎮(zhèn)社會和工業(yè)勞動者群體，并被面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度（主要包括社會保障制度等）所排斥；同時亦形成了與傳統(tǒng)的、真正的農(nóng)民群體日益加深的隔閡。這種被排斥、被隔閡的狀態(tài)決定了農(nóng)民工作為一個整體事實上處于弱勢地位。
5、老齡與高齡人口。中國已經(jīng)進入老齡化國家行列，人口老齡化的同時還伴隨著高齡化現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，除鄉(xiāng)村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口因養(yǎng)老金水平低或不能足額領(lǐng)取、子女不在身邊及身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會援助才能正常生活的狀態(tài)，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢群體中。
6、天災(zāi)人禍中的困難者。中國是一個多災(zāi)國家，每年不同程度地遭遇各種自然災(zāi)害襲擊者達2億多人次，還有數(shù)以百萬計的意外事故受害者。根據(jù)以往的經(jīng)驗，在遭遇不同災(zāi)難事件的人中，約有20%左右的受災(zāi)居民抵御災(zāi)害的能力很弱，如果沒有國家和社會的援助，貧者會因災(zāi)愈貧，即使所謂小康或中產(chǎn)階層人士也可能難以很快擺脫困境。因此，全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災(zāi)難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000－5000萬人。當(dāng)然，受災(zāi)居民對社會保障的需求主要是災(zāi)害緊急救助機制。
二、弱勢群體具有如下特征
其一，社會弱勢群體一般來說是其個人及家庭生活達不到社會認(rèn)可的基本標(biāo)準(zhǔn)的有困難的群體。我們在此使用了“社會認(rèn)可的基本標(biāo)準(zhǔn)”這個概念，而沒有使用“低生活標(biāo)準(zhǔn)”的概念，原因在于，弱勢群體內(nèi)部其實也是相當(dāng)復(fù)雜的，現(xiàn)代國家對不同的弱勢群體成員一般采用不同的社會支持政策。就我國實際來說，針對下崗、失業(yè)人員與針對城市救濟對象就采用不同的政策，針對前者，一般是通過社會支持使他們維持“基本生活”，這是相對于在職人員而言的；而針對后者，則是通過救濟使他們能夠維持“低生活”，它所依據(jù)的是當(dāng)?shù)氐摹暗蜕畋Ｕ暇€”，即“貧困線”。
其二，社會弱勢群體依賴自己的力量無法改變目前的弱勢地位。這些人之所以陷入困境，無論是出于什么樣的原因，不管是個人的還是社會的原因，但都是他們依靠自己的力量無法改變的，盡管他們并非不想改變上述困境。有些困境是個人原因造成的，例如身體和自身素質(zhì)，有些是社會的，例如制度變革、技術(shù)發(fā)展等，有些是個人和社會原因共同造成的，例如我國轉(zhuǎn)型期部分群體的下崗、失業(yè)。在資本主義發(fā)展的早期，社會強調(diào)自由競爭，“適者生存”，人們更多地將弱勢群體的貧困處境歸咎于個人原因，社會對弱勢群體采取放任不管的態(tài)度。這種狀況后來發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，人們更多地是從社會的角度來考察他們形成的原因。因為，在一種公正的社會體制下，盡管弱勢群體依然存在，但不會構(gòu)成嚴(yán)重的社會問題。
其三，要改變?nèi)鮿萑后w的生存狀況，需要國家和社會力量給予幫助或支持，也就是說，他們是一些需要他人幫助、支持、甚至是救助的群體。外力的幫助和支持是改善、改變他們的狀況的主要力量。當(dāng)然，現(xiàn)代意義的社會支持不是一種被動的幫助或施予；它強調(diào)借助外力的支持，同時以通過與弱勢群體成員自身的力量的結(jié)合，提升社會弱者的能力，增加他們社會參與的機會，從而達到改變他們?nèi)鮿萏幘车哪康?。這便是現(xiàn)代社會工作所強調(diào)的“助人自助”的理念的具體體現(xiàn)。
三、弱勢群體保護的意義
首先，“弱勢群體保護”是在對我國改革開放歷程回顧和反思的基礎(chǔ)上提出的。我國改革開放的二十年，是經(jīng)濟高速發(fā)展的二十年。然而，伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展的是貧富差距越來越大。如果說前十年大家是在共同貧窮基礎(chǔ)上低水平地實現(xiàn)共同富裕，大家都是改革開放的受益者的話，那么后十年，尤其是1992年以后，則是貧富差別加速擴大的十年。在這十年中，市場化的程度進一步加大，競爭日趨激烈，一部分人先富起來的速度越來越快，致富手段呈現(xiàn)出多元化-既有合法的手段，也有非法的手段；即有白色的手段，也有灰色的，甚至黑色的手段。有的階層、群體從改革開放中受益很少，甚至利益受損。在我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民、大批的國有企業(yè)事業(yè)單位和集體單位的職工表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，為改革開放付出了巨大的代價。于是，以下崗職工、失業(yè)者、民工和農(nóng)民為主體的社會弱勢群體初具規(guī)模。
目前，這些社會弱勢群體已占我國人口的相當(dāng)大比例，成為影響我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的一個重大隱患，社會弱勢群體的保護也就順理成章地得到了社會的廣泛關(guān)注。我們要從解決溫飽問題的低水平共同富裕邁向全面建設(shè)小康的高水平的共同富裕，保護社會弱勢群體也刻不容緩。
其次，“弱勢群體保護”是在我國改革開放目標(biāo)體系發(fā)展的基礎(chǔ)上提出的。我國的改革開放是由經(jīng)濟動因開始的，十一屆三中全會提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心。于是，經(jīng)濟目標(biāo)尤其是經(jīng)濟增長率，一直處于改革開放目標(biāo)體系中的核心地位，但同時又沒有給予足夠的重視。如，社會保險制度改革滯后于企業(yè)改革，“三農(nóng)問題”越來越嚴(yán)重，城市建設(shè)中重視城市形象和房地產(chǎn)開發(fā)商利益而輕視拆遷居民利益和失地農(nóng)民利益，在經(jīng)濟增長的同時環(huán)境污染越來越突出，等待。發(fā)展是硬道理，但被片面理解為經(jīng)濟發(fā)展是硬道理。其實，經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展都是硬道理。因而，在全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)體系中，應(yīng)當(dāng)經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)并重。為適應(yīng)目標(biāo)體系的這種高速，必然要強調(diào)弱勢群體的保護。
再次，“弱勢群體保護”也是我國可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。可持續(xù)發(fā)是一種協(xié)調(diào)的發(fā)展觀，它要求保持一個合理的社會階層結(jié)構(gòu)，使各階層之間達成一種適當(dāng)?shù)钠胶狻v史經(jīng)驗表明，如果一個社會占人口比例很小的社會上層占據(jù)了絕大部分的社會資源而占人口多數(shù)的社會下層處于貧困狀態(tài)，就不可能協(xié)調(diào)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展。在各個社會階層中，弱勢群體和強勢群體應(yīng)當(dāng)有平等的發(fā)展權(quán)利，甚至弱勢群體的發(fā)展權(quán)更重要。應(yīng)當(dāng)注意的是，保護弱勢群體絕不是對弱勢群體的恩賜。弱勢群體的發(fā)展是強勢群體持續(xù)發(fā)展和社會整體持續(xù)發(fā)展的必要條件。因為強勢群體與弱勢群體是相互依存的。因此，保護弱勢群體不僅是政府的責(zé)任，而且是全社會的責(zé)任，尤其是強勢群體的責(zé)任。
后，“弱勢群體保護”也是人權(quán)與國際貿(mào)易掛鉤的大趨勢的要求。在中國加入世界貿(mào)易組織的過程中，人權(quán)問題一直是西方國家為難中國的一個攻擊點?！吧鐣l款”與國際貿(mào)易掛鉤已成為WTO新一輪談判中的焦點問題。從國際貿(mào)易發(fā)展的大趨勢來看，也確確實實是日益關(guān)注人權(quán)，特別是工人的權(quán)益。身處世界貿(mào)易圈內(nèi)的中國，當(dāng)然要服從這一大趨勢，重視人權(quán)，保護人權(quán)。保護社會弱勢群體，包括下崗職工、農(nóng)民工等等，應(yīng)該是我們保護人權(quán)的當(dāng)務(wù)之急。
四、弱勢群體保護對策及措施
（一）、盡快建立綜合性的城市社會救助系統(tǒng)
從現(xiàn)階段低生活保障制度的實踐內(nèi)容及保障效果出發(fā)，面向城市貧困人口的社會救助制度主要是低生活保障，它所解決的只是根據(jù)當(dāng)?shù)叵M水平確定的低營養(yǎng)需求問題，而事實上，相當(dāng)多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在積極推進戶籍制度改革的條件下，以政府財政為后盾，以現(xiàn)行城市居民低生活保障制度為基礎(chǔ)，在全國城鎮(zhèn)構(gòu)建一個包括低生活保障、公共房屋、疾病醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的綜合性社會救助體系。
1．進一步完善城市低生活保障制度
低生活保障面向城鄉(xiāng)貧困人口并以確保貧困人口的低生活為目標(biāo)，它承擔(dān)著解除貧困人口生存危機的責(zé)任。在城市，可以城市低生活保障制度為基礎(chǔ)，但應(yīng)在堅持維護低工資標(biāo)準(zhǔn)的條件下取消“虛擬收入”；還應(yīng)當(dāng)建立一個有效的家計調(diào)查系統(tǒng)，居民受助的標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以當(dāng)期收入狀況為條件，而且應(yīng)當(dāng)考慮其資產(chǎn)及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享；同時，還需要完善相關(guān)程序，明確貧困居民申請救助的法定權(quán)益，在嚴(yán)格監(jiān)管中維護受助者的尊嚴(yán)與體面。
2．盡快確立城市公共房屋政策
針對貧困人口居住條件惡劣的現(xiàn)實，在繼續(xù)推進住房制度改革并引導(dǎo)居民購房的同時，政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應(yīng)當(dāng)作為全國性的公共房屋政策出臺，并將其納入社會救助體系。
在制定統(tǒng)一的公共房屋政策時，應(yīng)當(dāng)堅決遵循公平、公正、公開的原則，堅持低標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一人均住房面積（每一城市的公共房屋分配標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)統(tǒng)一），不能延續(xù)計劃經(jīng)濟時代的實物分房等級制，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時使其他居民自愿放棄這種待遇。
3．建立城市貧困人口疾病醫(yī)療救助制度
貧困人口的疾病醫(yī)療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉(xiāng)居民陷入貧困之中。因此，建立一個面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發(fā)展進步與社會公平的基本內(nèi)容。當(dāng)然，在選擇型的醫(yī)療保險制度下，面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助的目標(biāo)只能是減輕貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而不可能是免費醫(yī)療。
4．其他相關(guān)援助措施
在義務(wù)教育還未能真正成為免費教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學(xué)的現(xiàn)實，政府有必要制定貧困家庭子女義務(wù)教育補貼或教育費減免的政策，并通過這一政策實現(xiàn)義務(wù)教育機會均等的目標(biāo)。
針對遭遇天災(zāi)人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機制。
通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構(gòu)建一個完整的低保障網(wǎng)。
（二）、迅速、全面推進社會保險制度建設(shè)
社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養(yǎng)老保險、疾病醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據(jù)現(xiàn)實國情和就業(yè)格局新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進各項社會保險制度建設(shè)，力爭再經(jīng)過一屆政府任期的努力，使社會保險制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動者。
1．完善基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險制度
中國的基本養(yǎng)老保險采用的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，這種模式在世界上獨一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，統(tǒng)賬結(jié)合的方式還需要完善，而加上歷史包袱重、就業(yè)方式變化大的影響，基本養(yǎng)老保險制度自誕生之日起就在遭遇挑戰(zhàn)，目前還面臨著擴大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續(xù)增大的困難。因此，我們主張：一是劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任，對歷史責(zé)任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎(chǔ)上降低繳費率，將統(tǒng)籌層次迅速提升到以省級為本位；三是整個養(yǎng)老保險制度的重點宜放在構(gòu)建制度平臺上，國家可以逐步將現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金，前者將逐漸成為全體國民共享養(yǎng)老保障的制度平臺，在這一平臺基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段很難實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的一元化，從而可以考慮多元化的養(yǎng)老制度安排，[23] 以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式的發(fā)展變化。
失業(yè)保險幾乎是與基本養(yǎng)老保險同時并進的又一項重要的社會保險制度，它已經(jīng)從1986年的制度象征發(fā)展到現(xiàn)階段的有效制度安排，覆蓋勞動者已逾一億，但同樣面臨著完善的必要。一方面，隨著下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌，這一制度面臨著增強抗風(fēng)險能力的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)開辟新的資金供應(yīng)渠道而不能將結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的高失業(yè)率風(fēng)險由正常的失業(yè)保險基金來承擔(dān)；另一方面，鑒于中國勞動力資源在相當(dāng)長時期內(nèi)均屬嚴(yán)重過剩，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化、城市化進程中大量勞動力（尤其是鄉(xiāng)村勞動力）轉(zhuǎn)移所帶來的就業(yè)壓力，現(xiàn)行失業(yè)保險應(yīng)當(dāng)強化其促進就業(yè)的功能，包括：一是適當(dāng)收縮覆蓋對象范圍，以適應(yīng)各種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展；二是強化失業(yè)保險的培訓(xùn)功能；三是應(yīng)當(dāng)強化就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等。失業(yè)保險促進就業(yè)功能的強化，將使這一制度在維護失業(yè)工人利益的同時，由消極干預(yù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，其效能將因此而大幅度提升。
2．從速確立并強制推廣工傷保險制度
從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體（據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計，有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在著不同程度的職業(yè)病危害，其中60%的企業(yè)沒有配備任何保護措施；[24] 其他非國有單位的工傷事件和職業(yè)病危害也非常驚人，中國的職業(yè)病發(fā)病率還在持續(xù)上升），以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均表明了工作傷害與職業(yè)病已經(jīng)構(gòu)成現(xiàn)階段工業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的重大風(fēng)險，這種風(fēng)險不僅直接損害著勞動者的健康與生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入難以自撥的生活困境，因此，在傳統(tǒng)的勞動保險制度已經(jīng)退出現(xiàn)行社會保障體系、多數(shù)單位未執(zhí)行原有的工傷保障政策的同時，針對工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的工傷保險制度應(yīng)當(dāng)作為中國基本的社會保險項目優(yōu)先得到確立，急切需要盡快確立農(nóng)民工及能夠覆蓋所有工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的工傷保險制度，政府在工傷保險中的責(zé)任主要是制度設(shè)計和依法強制推行。
3．盡快推進醫(yī)療保險改革
計劃經(jīng)濟時代，公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療制度共同構(gòu)成了一個幾乎覆蓋全民的醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)；改革開放以來，中國打破了傳統(tǒng)的醫(yī)療保障體系，但新型醫(yī)療保險制度到2001年底還只覆蓋7286萬人(其中在職職工5471萬人，離退休人員1815萬人)，[25] 占城鎮(zhèn)人口還不到20%。在這種背景下，城鄉(xiāng)社會均存在著低收入家庭有病不敢醫(yī)、部分居民因病致貧的現(xiàn)象，疾病風(fēng)險已經(jīng)成為加劇弱勢群體生活困難的重大因素和導(dǎo)致新的貧困的重大致因。因此，應(yīng)當(dāng)盡快推進醫(yī)療保險改革。在這方面，我們認(rèn)為，值得考慮的深化改革措施包括：一是在醫(yī)療保險政策中真正注入福利公平原則，取消按人身份確定等級待遇的舊規(guī)定，在發(fā)展私立醫(yī)院和私人醫(yī)生的條件下促使部分高收入群體自愿放棄醫(yī)療保險待遇，以便讓更多有需要者享受醫(yī)療保障；二是堅定不移地實行醫(yī)療保險、醫(yī)療（醫(yī)院）體制、醫(yī)藥體制三項改革同步推進，在割斷醫(yī)療方借醫(yī)謀利的利益鏈條的同時，適當(dāng)引入競爭機制以便實現(xiàn)公共衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置，對藥品供應(yīng)進行計劃調(diào)控；三是在醫(yī)療保險改革中摒棄片面的效率觀念，應(yīng)當(dāng)以全民健康保障作為長遠目標(biāo)來確實，在現(xiàn)階段可以采取多元化的制度安排，以適應(yīng)不同群體的疾病醫(yī)療保障需要。
（三）、進一步完善社會保障責(zé)任共擔(dān)機制
在中國新型的社會保障體系中，責(zé)任共擔(dān)的原則已經(jīng)得到確立，但利益各方的具體責(zé)任劃分并不明晰，責(zé)任分擔(dān)的模糊狀態(tài)已經(jīng)對整個社會保障制度的建設(shè)產(chǎn)生了很大的消極影響。因此，完善責(zé)任共擔(dān)機制已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)階段推進整個社會保障制度走向完善的必要條件。
1．建立固定的財政撥款機制
政府承擔(dān)著保護弱勢群體和主導(dǎo)整個社會保障制度的當(dāng)然責(zé)任，這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動社會保障立法、監(jiān)管社會保障運行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財政責(zé)任上。盡管國家通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在不斷擴張社會保障支出比重，但這種投入還不是一種固定撥款的機制。鑒于現(xiàn)階段社會保障基金支出形勢嚴(yán)峻，我們認(rèn)為，國家不僅應(yīng)當(dāng)明確財政中的社會保障投入比重，而且宜在“十五”期間落實20%的投入比重，并明確相應(yīng)的增長機制。
與此同時，合理劃分中央政府與地方政府在社會保障方面的財政責(zé)任已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。從近幾年中央財政對社會保障的投入持續(xù)大幅度擴張而地方政府仍然缺位或半缺位的現(xiàn)象出發(fā)，應(yīng)當(dāng)通過立法明確地方政府的社會保障財政責(zé)任，摒棄勞民傷財?shù)乃^“政績工程”、“形象工程”，將有限的財政資金用在促進就業(yè)和保護弱勢群體身上，這是一個負(fù)責(zé)任的政府必須承擔(dān)的公共職責(zé)所系。
2．明確界定企業(yè)的責(zé)任
企業(yè)繳費是支撐社會保險制度的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，但目前的企業(yè)繳費率不僅極不公平，而且畸高，構(gòu)成了市場經(jīng)濟公平競爭環(huán)境的破壞因素和企業(yè)競爭力的損害因素。以基本養(yǎng)老保險費率為例，一方面是參加養(yǎng)老保險的國有企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重而未參加的企業(yè)卻無需支付社會保險費用；另一方面由于歷史負(fù)擔(dān)的不同，各地企業(yè)的負(fù)擔(dān)亦極不平等，深圳企業(yè)的繳費率僅為工資總額的6%、北京為19%、沈陽等老工業(yè)基地卻高達24%以上，高低之間相差竟達18個百分點。[26] 因此，應(yīng)當(dāng)盡快明確界定企業(yè)的責(zé)任并迅速實現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的平等化。
在這方面，我們主張，在劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任的條件下，新型社會保險制度應(yīng)當(dāng)按照一個統(tǒng)一的費率標(biāo)準(zhǔn)向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會保險費，包括企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本養(yǎng)老費、失業(yè)保險費、醫(yī)療保險費、工傷保險費、生育保險費等，總費率宜控制在工資總額的30%以內(nèi)，住房公積金宜納入工資范疇。同時，鼓勵但不強制企業(yè)建立企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險等機制。
在控制企業(yè)責(zé)任的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會保障資金的需要量提高政府財政負(fù)擔(dān)的比重和個人負(fù)擔(dān)的比重，或者在支出劇增的現(xiàn)階段采取發(fā)行長期國債的辦法來彌補，以保護企業(yè)的競爭力并實現(xiàn)就業(yè)增長。
3．落實個人承擔(dān)的責(zé)任
增強國民的自我保障意識和個人責(zé)任，既是世界社會保障改革潮流，也是中國社會保障制度改革的重要目標(biāo)。因此，讓勞動者分擔(dān)相應(yīng)的社會保險費是必須的舉措，目前需要落實的措施包括：一是規(guī)范工資統(tǒng)計范疇，根據(jù)實際工資收入征收各項應(yīng)當(dāng)征收的社會保險費，杜絕瞞報、漏報收入的現(xiàn)象；二是擴大社會保險覆蓋面，讓年輕的勞動者分擔(dān)起中老年職工的部分責(zé)任；三是在維護孤老殘幼等極端弱勢群體的生活權(quán)益的同時，按照不營利的原則對相關(guān)社會福利收取服務(wù)費。
此外，通過完善個人所得稅、利息稅及制定遺產(chǎn)稅、贈與稅、特別消費稅制等措施來適度調(diào)節(jié)國民個人收入分配，藉此讓先富起來的居民更多地分擔(dān)一些社會保障責(zé)任。
4．引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任
在明確政府、企業(yè)、個人責(zé)任的同時，國家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的社會保障責(zé)任。在這方面，政府可以擴大彩票發(fā)行規(guī)模，并積極、穩(wěn)妥地嘗試賽馬之類的*業(yè)，同時用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動各界參與慈善公益事業(yè)捐獻的積極性。這種非強制性的籌資方式將能夠籌集到大量的資金，它們是補充政府、企業(yè)、個人直接負(fù)擔(dān)能力不足的重要且有益的補充，值得政府考慮與充分運用。
例如， 慈善事業(yè)在國外的發(fā)展有很長的歷史，并在許多國家及中國的香港、澳門及臺灣地區(qū)十分發(fā)達，它們對弱勢群體的保障作用十分突出，對所在國家或地區(qū)社會保障體系的完善和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了不可缺少的重要作用，但在中國大陸卻還未引起足夠重視。雖然中國青少年基金會發(fā)起的“希望工程”、中華慈善總會開展的扶危濟困活動、中國扶貧基金會組織的各項扶貧事業(yè)等已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的社會影響，但所起作用仍然十分有限。因此，我們主張大力發(fā)展慈善事業(yè)。國家應(yīng)當(dāng)對慈善事業(yè)進行合理定位，將其作為弘揚中華民族傳統(tǒng)美德、促進道德文明建設(shè)、完善新型社會保障體系的重要事業(yè)來發(fā)展；同時，從速制訂相應(yīng)的財稅政策如制訂遺產(chǎn)稅法和社會捐獻方面的免稅規(guī)則，對個人所得稅嚴(yán)格執(zhí)行累進稅率制，將能夠促使高收入階層尤其是先富階層關(guān)心并熱心慈善事業(yè)。
5．盡快分化歷史責(zé)任
基于中老年職工老年保障的歷史責(zé)任已經(jīng)成為困擾整個社會保障制度改革、發(fā)展的重大因素，國家應(yīng)當(dāng)找到分化歷史責(zé)任的途徑。在對歷史責(zé)任進行合理測算的條件下，一方面通過積極、穩(wěn)妥地推進國有股減持來籌集相應(yīng)的資金，另一方面還應(yīng)當(dāng)發(fā)行長期國債來消化這種歷史責(zé)任。前者體現(xiàn)的是國有資產(chǎn)存量對中老年職工老年保障的責(zé)任，后者則是利用未來經(jīng)濟發(fā)展所帶來的增量消化歷史責(zé)任，同時也是年輕一代職工對中老年職工歷史責(zé)任的分擔(dān)?，F(xiàn)階段社會保障（主要是基本養(yǎng)老保險）制度所遭遇的困境表明，對歷史責(zé)任與其繼續(xù)模糊化而心中無底、無所適從，不如合理界定、清晰測算、合理化解。對歷史責(zé)任的處理，已經(jīng)成為整個社會保障制能否健康發(fā)展的關(guān)鍵。
（四）、分類分層保障農(nóng)民工等流動人口的權(quán)益
以農(nóng)民工為主體的流動人口，已經(jīng)成為中國現(xiàn)階段一個人口數(shù)量達1億多的規(guī)模群體，他們的共同特點是流動性強、非正規(guī)就業(yè)者多并處于相對弱勢地位，與流動性較弱的傳統(tǒng)型正規(guī)就業(yè)者在社會保障需求方面存在著較大差異。因此，有必要對流動人口采取分類分層保障的辦法，才能逐漸有效地保障這部分弱勢群體的生活權(quán)益。[27] 我們主張：應(yīng)當(dāng)從速確立工傷保險制度并強制覆蓋全體工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者，盡快建立面向農(nóng)民工及其他流動勞動者的大病或疾病住院保障機制，并為農(nóng)民工等流動人口建立相應(yīng)的社會救援制度（包括遭遇天災(zāi)人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等）。對于養(yǎng)老保險，則可以先對包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動人口進行適當(dāng)分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所或單位的流動人口，正式納入當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險體系；對不符合上述條件的流動人口，則有必要根據(jù)制度多元化的原則來設(shè)計相關(guān)方案供其選擇，并作為全國性政策出臺。
（五）、積極推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)
對農(nóng)村社會保障問題的忽略，是改革開放以來中國社會保障制度建設(shè)的一大失誤。[28] 城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大化和農(nóng)村居民地位的相對弱勢化，既體現(xiàn)了農(nóng)村對建設(shè)社會保障體系的客觀要求，也反映了農(nóng)村居民生活風(fēng)險的累積與社會風(fēng)險的累積。因此，我們認(rèn)為，要真正保護農(nóng)村居民中的弱勢人口并促使絕大多數(shù)農(nóng)村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。
以鄉(xiāng)村低生活保障制度的確立并促使城鄉(xiāng)低生活保障制度一體化為基礎(chǔ)，以互助合作為原則構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村醫(yī)療保障體系，以農(nóng)村計劃生育戶夫婦為突破口構(gòu)建鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老保險制度，以農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)為基礎(chǔ)逐步發(fā)展鄉(xiāng)村福利事業(yè)。在對待鄉(xiāng)村社會保障制度建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)摒棄包袱論等偏見，對現(xiàn)階段農(nóng)村土地保障功能持續(xù)弱化和商業(yè)保險在鄉(xiāng)村還無法發(fā)揮很大作用應(yīng)有十分清醒的認(rèn)識，政府同樣應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起建設(shè)鄉(xiāng)村社會保障體系的適度責(zé)任。