一、 當(dāng)前土地征用中存在的突出問題
（一）土地征用過多、過濫，失地問題嚴(yán)峻
（二）征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置
（三）開發(fā)用地獲得困難，成本過高
（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重
（五）補(bǔ)償方式單一，難以解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)
（六）補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重
（七）腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)各界反映強(qiáng)烈
二、影響
（一）極大損害農(nóng)民的合法權(quán)益
（二）嚴(yán)重影響耕地保護(hù)
（三）阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展
（四）嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定
三、原因分析
（一）思想意識(shí)方面的原因
1、一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏尊重公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)
土地權(quán)利是農(nóng)民為基本的權(quán)利，是其生存的保障。然而，相當(dāng)一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的觀念仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。
2、畸形的政績(jī)觀在作怪
部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏立黨為公、執(zhí)政為民的政績(jī)觀念，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，搞所謂“四通一平”，利用職權(quán)把地征過來，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降下來。至于失地農(nóng)民的權(quán)益是否受到損害，會(huì)不會(huì)鬧，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有什么影響，則無心考慮。
3、低征高賣的利益驅(qū)動(dòng)
在不少地方，土地的收益已經(jīng)成為地方的“第二財(cái)政收入”。政府在土地征用中既是管理者，又是經(jīng)營(yíng)者，更是大的受益者。事實(shí)上，政府可以通過征收適量土地增值稅的方式參與土地增值的再分配，而不應(yīng)當(dāng)將土地的增值全部拿走。
4、缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地管理的正確理念
現(xiàn)行制度的初衷不外乎由國(guó)家控制土地流轉(zhuǎn)，以方便經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，壟斷土地增值。一些人對(duì)改革的疑慮也恰在于此。不可否認(rèn)，如果在商業(yè)用地領(lǐng)域剝奪政府對(duì)土地的控制權(quán)，必然會(huì)產(chǎn)生一些農(nóng)民漫天要價(jià)、開發(fā)商獲取土地困難，進(jìn)而影響城市建設(shè)和發(fā)展。但這些都是局部的、暫時(shí)的。特別是經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展之后，更應(yīng)當(dāng)看到協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，更應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行制度的成本更高、危害更大。
因此，國(guó)家不應(yīng)能再把持對(duì)農(nóng)地的終處置權(quán)。國(guó)家對(duì)土地的征用應(yīng)限于特別情形，即用于公共用途。而且，即使為了公共用途，如果能通過租賃等市場(chǎng)途徑解決，也不宜動(dòng)用征用權(quán)，應(yīng)盡量通過正常的交易方式解決。政府在土地管理上的主要職能在于做好土地規(guī)劃和用途管制，而不是直接對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。
（二）制度方面的原因
1、土地征用制度存在嚴(yán)重缺陷
當(dāng)前造成土地征用中種種問題的根本原因是，政府征地的權(quán)力受不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補(bǔ)償：
（1） 土地征用的范圍過寬
現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，享有對(duì)農(nóng)村集體土地的終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的老辦法。這不但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國(guó)憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當(dāng)前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此
（2）土地征用程序不健全
首先，現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少，完全由政府說了算。在國(guó)外，土地征用的程序非常嚴(yán)格、公正。例如補(bǔ)償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國(guó)）；要么是由中立的估價(jià)機(jī)構(gòu)來實(shí)施（如德國(guó)）。在我國(guó)補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會(huì)造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實(shí)。這既導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機(jī)會(huì)，也使社會(huì)輿論無從監(jiān)督。
其次，現(xiàn)行土地征用立法中對(duì)裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導(dǎo)致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當(dāng)權(quán)權(quán)益也很難得到維護(hù)。
再次，征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長(zhǎng)，效率太低，導(dǎo)致必需的建設(shè)用地難以得到滿足。
（3）征地補(bǔ)償制度滯后
第一、憲法對(duì)補(bǔ)償未作明確規(guī)定
補(bǔ)償是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容，西方國(guó)家憲法中普遍規(guī)定了補(bǔ)償條款。在美國(guó)，憲法的補(bǔ)償條款是作為公民請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。德國(guó)基本法規(guī)定凡法律對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪與限制時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償，否則該法律即為違憲。我國(guó)憲法則只有征用沒有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。
第二、補(bǔ)償立法漏洞較多
由于沒有憲法的明確規(guī)定和違憲審查機(jī)制，也沒有其他的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾螞]有相應(yīng)立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時(shí)根本得不到任何補(bǔ)償。同時(shí)，補(bǔ)償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力，而忽視對(duì)權(quán)力的限制；只重視行政機(jī)關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障。
第三、補(bǔ)償立法層次繁雜
補(bǔ)償關(guān)系著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。從國(guó)外的情況來看，補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當(dāng)前我國(guó)的補(bǔ)償領(lǐng)域，各層級(jí)的規(guī)范文件都可以設(shè)定補(bǔ)償，這往往導(dǎo)致公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。以土地權(quán)利補(bǔ)償為例，既有土地管理法，也有行政法規(guī)，還有各種各樣的規(guī)章、地方法規(guī)及其他更低層級(jí)的規(guī)范性文件。嚴(yán)格來講，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。
第四、政府單方定價(jià)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
土地征用的實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制購(gòu)買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價(jià)值不應(yīng)因此降低。既然是購(gòu)賣，就應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價(jià)?？梢哉f，政府單方定價(jià)是導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民損失嚴(yán)重的根本原因。
第五、補(bǔ)償金發(fā)放程序存在缺陷
現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放程序環(huán)節(jié)過多，時(shí)限不明確。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給村級(jí)組織，給被征地農(nóng)民的只是安置補(bǔ)助費(fèi)。這是補(bǔ)償金被克扣、貪污及濫用的直接根源。
2、土地產(chǎn)權(quán)不明晰
現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念。它主要是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的一種改變，與人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨(dú)立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這與十六屆三中全會(huì)提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應(yīng)進(jìn)一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。
3、行政法制監(jiān)督制度不健全
這是個(gè)老問題，也是個(gè)大問題。由于監(jiān)督制度不健全，即使在法律有規(guī)定的情況下，有些地方在征用與補(bǔ)償時(shí)也不依法辦事。在征地中越權(quán)審批、該補(bǔ)的不補(bǔ)、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和克扣補(bǔ)償金等現(xiàn)象早已屢見不鮮。其中關(guān)鍵的是缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟(jì)。
4、基層民主制度不完善
由于種種原因，村級(jí)民主自身發(fā)育還遠(yuǎn)不夠成熟。同時(shí)，受上級(jí)干預(yù)過多，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織的行政化傾向、政府對(duì)村級(jí)組織的控制力實(shí)際上是加強(qiáng)了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉(zhuǎn)讓這樣的重大利益問題上代表農(nóng)民說話？村民對(duì)補(bǔ)償金的分配和使用又如何有效的進(jìn)行監(jiān)督？
5、干部考核機(jī)制不合理
當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核機(jī)制在客觀上不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保護(hù)耕地的積極性。對(duì)市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核主要是看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕耕地保護(hù)；重為政府創(chuàng)收，輕農(nóng)民權(quán)益；重自身升遷，輕農(nóng)民的生計(jì)。
6、土地稅費(fèi)制度不適當(dāng)
按照當(dāng)前國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關(guān)部門對(duì)收費(fèi)具有很高的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費(fèi)主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、教育附加費(fèi)等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時(shí)又?jǐn)D占了應(yīng)付給農(nóng)民的補(bǔ)償金。
三、解決問題的對(duì)策
要解決土地征用中存在的突出問題，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并全面貫徹十六大報(bào)告，特別是十六屆三中全會(huì)的精神，認(rèn)真落實(shí)全會(huì)關(guān)于完善農(nóng)村土地制度的決定。具體而言，應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：
（一）轉(zhuǎn)變觀念
增強(qiáng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障意識(shí)，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念；重新審視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財(cái)富的方式；樹立正確的政績(jī)觀和科學(xué)的發(fā)展觀，辯證地看待公平、效率之間的關(guān)系，既不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個(gè)人利益和社會(huì)穩(wěn)定；要切實(shí)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益
（二）改革制度
1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征用補(bǔ)償制度
（1）限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地
○1 國(guó)家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營(yíng)性用地動(dòng)用征用權(quán)，不得通過征地牟利。土地征用主要應(yīng)限于下列公益事項(xiàng)：
國(guó)家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及直接滿足公共需要并列入國(guó)家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目（例如水利建設(shè)項(xiàng)目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等社會(huì)公益事業(yè)；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建筑用地。
○2對(duì)于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制解決。同時(shí)，國(guó)家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配。
（2）完善征用與補(bǔ)償?shù)某绦?BR> 樹立正當(dāng)程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征用及補(bǔ)償?shù)某绦颍?BR> ○1完善行政內(nèi)部民主，征地項(xiàng)目必需通過決定征地機(jī)關(guān)正式的會(huì)議程序通過；
○2土地規(guī)劃方案、征用土地的用途以及補(bǔ)償金的確定程序應(yīng)增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關(guān)系人知情權(quán)和參與權(quán)，并接受社會(huì)監(jiān)督；
○3完善村級(jí)民主制度，凡涉及處置集體土地所有權(quán)的管理事項(xiàng)，必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定；對(duì)于土地征用協(xié)議以及土地征用補(bǔ)償安置方案必須經(jīng)村民大會(huì)三分之二以上村民或村民代表大會(huì)三分之二以上村民代表同意。
（3）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償金。補(bǔ)償金除了要考慮土地征用前的價(jià)值外，還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。（這是當(dāng)前農(nóng)地征用中為關(guān)鍵、亟待解決的問題。）
（4）豐富補(bǔ)償方式
對(duì)公益性用地，國(guó)家可以采用征用補(bǔ)償方式，也可以采用其他方式。國(guó)家鼓勵(lì)通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征用導(dǎo)致農(nóng)民失地和社會(huì)保障問題。
征用土地除采用性金錢補(bǔ)償方式外，被征用土地的農(nóng)民也可以選擇其他補(bǔ)償方式。對(duì)土地征用后用于公路等有收益的公益項(xiàng)目，可以以土地做股，使失地農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地的增殖收益。
對(duì)采用性金錢補(bǔ)償?shù)?，?yīng)使失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。
（5）改革補(bǔ)償金發(fā)放方式
土地征用的補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民，任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。（這樣才能體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保障，有效地防止村級(jí)組織濫用、克扣和貪污補(bǔ)償金的現(xiàn)象，也解決了同一集體組織土地部分征用情況下利益公平分配的問題）
2、改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度
政府除征收適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋刀愐酝猓坏弥苯釉谕恋卣饔弥型ㄟ^收取其他各種名義的費(fèi)用來獲取收益。
3、改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度
將保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益納入考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的指標(biāo)，防止因片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、搞形象工程亂占耕地，侵害農(nóng)民權(quán)益。
4、完善對(duì)土地征用的監(jiān)督機(jī)制
完善監(jiān)察、審計(jì)以及上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)黨委、人大、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。重點(diǎn)保障司法機(jī)關(guān)對(duì)征地糾紛解決的公正性和終性。
5、完善憲法公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度
在憲法有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款中明確規(guī)定公民享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；建立、健全憲法直接適用制度與違憲審查制度。
（一）土地征用過多、過濫，失地問題嚴(yán)峻
（二）征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置
（三）開發(fā)用地獲得困難，成本過高
（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重
（五）補(bǔ)償方式單一，難以解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)
（六）補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重
（七）腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)各界反映強(qiáng)烈
二、影響
（一）極大損害農(nóng)民的合法權(quán)益
（二）嚴(yán)重影響耕地保護(hù)
（三）阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展
（四）嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定
三、原因分析
（一）思想意識(shí)方面的原因
1、一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏尊重公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)
土地權(quán)利是農(nóng)民為基本的權(quán)利，是其生存的保障。然而，相當(dāng)一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的觀念仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。
2、畸形的政績(jī)觀在作怪
部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏立黨為公、執(zhí)政為民的政績(jī)觀念，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，搞所謂“四通一平”，利用職權(quán)把地征過來，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降下來。至于失地農(nóng)民的權(quán)益是否受到損害，會(huì)不會(huì)鬧，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有什么影響，則無心考慮。
3、低征高賣的利益驅(qū)動(dòng)
在不少地方，土地的收益已經(jīng)成為地方的“第二財(cái)政收入”。政府在土地征用中既是管理者，又是經(jīng)營(yíng)者，更是大的受益者。事實(shí)上，政府可以通過征收適量土地增值稅的方式參與土地增值的再分配，而不應(yīng)當(dāng)將土地的增值全部拿走。
4、缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地管理的正確理念
現(xiàn)行制度的初衷不外乎由國(guó)家控制土地流轉(zhuǎn)，以方便經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，壟斷土地增值。一些人對(duì)改革的疑慮也恰在于此。不可否認(rèn)，如果在商業(yè)用地領(lǐng)域剝奪政府對(duì)土地的控制權(quán)，必然會(huì)產(chǎn)生一些農(nóng)民漫天要價(jià)、開發(fā)商獲取土地困難，進(jìn)而影響城市建設(shè)和發(fā)展。但這些都是局部的、暫時(shí)的。特別是經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展之后，更應(yīng)當(dāng)看到協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，更應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行制度的成本更高、危害更大。
因此，國(guó)家不應(yīng)能再把持對(duì)農(nóng)地的終處置權(quán)。國(guó)家對(duì)土地的征用應(yīng)限于特別情形，即用于公共用途。而且，即使為了公共用途，如果能通過租賃等市場(chǎng)途徑解決，也不宜動(dòng)用征用權(quán)，應(yīng)盡量通過正常的交易方式解決。政府在土地管理上的主要職能在于做好土地規(guī)劃和用途管制，而不是直接對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。
（二）制度方面的原因
1、土地征用制度存在嚴(yán)重缺陷
當(dāng)前造成土地征用中種種問題的根本原因是，政府征地的權(quán)力受不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補(bǔ)償：
（1） 土地征用的范圍過寬
現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，享有對(duì)農(nóng)村集體土地的終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的老辦法。這不但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國(guó)憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當(dāng)前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此
（2）土地征用程序不健全
首先，現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少，完全由政府說了算。在國(guó)外，土地征用的程序非常嚴(yán)格、公正。例如補(bǔ)償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國(guó)）；要么是由中立的估價(jià)機(jī)構(gòu)來實(shí)施（如德國(guó)）。在我國(guó)補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會(huì)造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實(shí)。這既導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機(jī)會(huì)，也使社會(huì)輿論無從監(jiān)督。
其次，現(xiàn)行土地征用立法中對(duì)裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導(dǎo)致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當(dāng)權(quán)權(quán)益也很難得到維護(hù)。
再次，征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長(zhǎng)，效率太低，導(dǎo)致必需的建設(shè)用地難以得到滿足。
（3）征地補(bǔ)償制度滯后
第一、憲法對(duì)補(bǔ)償未作明確規(guī)定
補(bǔ)償是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容，西方國(guó)家憲法中普遍規(guī)定了補(bǔ)償條款。在美國(guó)，憲法的補(bǔ)償條款是作為公民請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。德國(guó)基本法規(guī)定凡法律對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪與限制時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償，否則該法律即為違憲。我國(guó)憲法則只有征用沒有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。
第二、補(bǔ)償立法漏洞較多
由于沒有憲法的明確規(guī)定和違憲審查機(jī)制，也沒有其他的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾螞]有相應(yīng)立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時(shí)根本得不到任何補(bǔ)償。同時(shí)，補(bǔ)償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力，而忽視對(duì)權(quán)力的限制；只重視行政機(jī)關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障。
第三、補(bǔ)償立法層次繁雜
補(bǔ)償關(guān)系著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。從國(guó)外的情況來看，補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當(dāng)前我國(guó)的補(bǔ)償領(lǐng)域，各層級(jí)的規(guī)范文件都可以設(shè)定補(bǔ)償，這往往導(dǎo)致公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。以土地權(quán)利補(bǔ)償為例，既有土地管理法，也有行政法規(guī)，還有各種各樣的規(guī)章、地方法規(guī)及其他更低層級(jí)的規(guī)范性文件。嚴(yán)格來講，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。
第四、政府單方定價(jià)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
土地征用的實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制購(gòu)買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價(jià)值不應(yīng)因此降低。既然是購(gòu)賣，就應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價(jià)?？梢哉f，政府單方定價(jià)是導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民損失嚴(yán)重的根本原因。
第五、補(bǔ)償金發(fā)放程序存在缺陷
現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放程序環(huán)節(jié)過多，時(shí)限不明確。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給村級(jí)組織，給被征地農(nóng)民的只是安置補(bǔ)助費(fèi)。這是補(bǔ)償金被克扣、貪污及濫用的直接根源。
2、土地產(chǎn)權(quán)不明晰
現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念。它主要是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的一種改變，與人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨(dú)立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這與十六屆三中全會(huì)提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應(yīng)進(jìn)一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。
3、行政法制監(jiān)督制度不健全
這是個(gè)老問題，也是個(gè)大問題。由于監(jiān)督制度不健全，即使在法律有規(guī)定的情況下，有些地方在征用與補(bǔ)償時(shí)也不依法辦事。在征地中越權(quán)審批、該補(bǔ)的不補(bǔ)、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和克扣補(bǔ)償金等現(xiàn)象早已屢見不鮮。其中關(guān)鍵的是缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟(jì)。
4、基層民主制度不完善
由于種種原因，村級(jí)民主自身發(fā)育還遠(yuǎn)不夠成熟。同時(shí)，受上級(jí)干預(yù)過多，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織的行政化傾向、政府對(duì)村級(jí)組織的控制力實(shí)際上是加強(qiáng)了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉(zhuǎn)讓這樣的重大利益問題上代表農(nóng)民說話？村民對(duì)補(bǔ)償金的分配和使用又如何有效的進(jìn)行監(jiān)督？
5、干部考核機(jī)制不合理
當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核機(jī)制在客觀上不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保護(hù)耕地的積極性。對(duì)市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核主要是看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕耕地保護(hù)；重為政府創(chuàng)收，輕農(nóng)民權(quán)益；重自身升遷，輕農(nóng)民的生計(jì)。
6、土地稅費(fèi)制度不適當(dāng)
按照當(dāng)前國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關(guān)部門對(duì)收費(fèi)具有很高的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費(fèi)主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、教育附加費(fèi)等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時(shí)又?jǐn)D占了應(yīng)付給農(nóng)民的補(bǔ)償金。
三、解決問題的對(duì)策
要解決土地征用中存在的突出問題，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并全面貫徹十六大報(bào)告，特別是十六屆三中全會(huì)的精神，認(rèn)真落實(shí)全會(huì)關(guān)于完善農(nóng)村土地制度的決定。具體而言，應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：
（一）轉(zhuǎn)變觀念
增強(qiáng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障意識(shí)，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念；重新審視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財(cái)富的方式；樹立正確的政績(jī)觀和科學(xué)的發(fā)展觀，辯證地看待公平、效率之間的關(guān)系，既不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個(gè)人利益和社會(huì)穩(wěn)定；要切實(shí)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益
（二）改革制度
1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征用補(bǔ)償制度
（1）限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地
○1 國(guó)家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營(yíng)性用地動(dòng)用征用權(quán)，不得通過征地牟利。土地征用主要應(yīng)限于下列公益事項(xiàng)：
國(guó)家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及直接滿足公共需要并列入國(guó)家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目（例如水利建設(shè)項(xiàng)目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等社會(huì)公益事業(yè)；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建筑用地。
○2對(duì)于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制解決。同時(shí)，國(guó)家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配。
（2）完善征用與補(bǔ)償?shù)某绦?BR> 樹立正當(dāng)程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征用及補(bǔ)償?shù)某绦颍?BR> ○1完善行政內(nèi)部民主，征地項(xiàng)目必需通過決定征地機(jī)關(guān)正式的會(huì)議程序通過；
○2土地規(guī)劃方案、征用土地的用途以及補(bǔ)償金的確定程序應(yīng)增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關(guān)系人知情權(quán)和參與權(quán)，并接受社會(huì)監(jiān)督；
○3完善村級(jí)民主制度，凡涉及處置集體土地所有權(quán)的管理事項(xiàng)，必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定；對(duì)于土地征用協(xié)議以及土地征用補(bǔ)償安置方案必須經(jīng)村民大會(huì)三分之二以上村民或村民代表大會(huì)三分之二以上村民代表同意。
（3）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償金。補(bǔ)償金除了要考慮土地征用前的價(jià)值外，還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。（這是當(dāng)前農(nóng)地征用中為關(guān)鍵、亟待解決的問題。）
（4）豐富補(bǔ)償方式
對(duì)公益性用地，國(guó)家可以采用征用補(bǔ)償方式，也可以采用其他方式。國(guó)家鼓勵(lì)通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征用導(dǎo)致農(nóng)民失地和社會(huì)保障問題。
征用土地除采用性金錢補(bǔ)償方式外，被征用土地的農(nóng)民也可以選擇其他補(bǔ)償方式。對(duì)土地征用后用于公路等有收益的公益項(xiàng)目，可以以土地做股，使失地農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地的增殖收益。
對(duì)采用性金錢補(bǔ)償?shù)?，?yīng)使失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。
（5）改革補(bǔ)償金發(fā)放方式
土地征用的補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民，任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。（這樣才能體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保障，有效地防止村級(jí)組織濫用、克扣和貪污補(bǔ)償金的現(xiàn)象，也解決了同一集體組織土地部分征用情況下利益公平分配的問題）
2、改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度
政府除征收適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋刀愐酝猓坏弥苯釉谕恋卣饔弥型ㄟ^收取其他各種名義的費(fèi)用來獲取收益。
3、改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度
將保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益納入考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的指標(biāo)，防止因片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、搞形象工程亂占耕地，侵害農(nóng)民權(quán)益。
4、完善對(duì)土地征用的監(jiān)督機(jī)制
完善監(jiān)察、審計(jì)以及上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)黨委、人大、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。重點(diǎn)保障司法機(jī)關(guān)對(duì)征地糾紛解決的公正性和終性。
5、完善憲法公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度
在憲法有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款中明確規(guī)定公民享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；建立、健全憲法直接適用制度與違憲審查制度。