凡是政府部門或政府所屬企、事業(yè)單位（以下簡稱有關(guān)單位）呈報政府的請示報告類公文，一般都要經(jīng)由政府專門負(fù)責(zé)公文處理工作的文秘部門（以下簡稱文秘部門）按照有關(guān)工作流程進(jìn)行處理。政府公文倒流件（以下簡稱倒流件），是指有關(guān)單位違反這一工作流程，將應(yīng)呈報政府決定的請示報告類公文或帶有請示事項的公文，不經(jīng)政府文秘部門處理，而直接呈報有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)批示后退回政府文秘部門辦理的文件。本文擬對政府公文倒流件的類型、危害、成因、解決方法等做一些探討。
一、倒流件的主要類型
從工作掌握來看，倒流件的主要類型有五類：
第一類是指有關(guān)單位上報政府的請示（正式公文）沒有經(jīng)過文秘部門處理，而是通過政府有關(guān)工作人員呈給有關(guān)政府分管領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件，這是典型的倒流件。
第二類是指有關(guān)單位負(fù)責(zé)人在向政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報工作時，將帶有請示事項的書面匯報材料呈領(lǐng)導(dǎo)批示，或乘匯報工作之機(jī)將其他帶有請示事項的公文呈領(lǐng)導(dǎo)批示，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
第三類是指有關(guān)單位直接給領(lǐng)導(dǎo)個人郵寄公文，此類公文的標(biāo)題往往是關(guān)于某某事項的匯報或報告，抬頭是某某政府領(lǐng)導(dǎo)，因該類公文含有請示事項，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
第四類是指不具備直接向政府呈報公文資格的單位，本應(yīng)通過其上級主管部門向政府報文，但卻未按正常途徑而是選擇直接向有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)報文，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
第五類是指具備或不具備直接向政府報文資格的單位，在政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研走訪時直接向領(lǐng)導(dǎo)遞交含有請示事項的公文，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
二、倒流件的危害
倒流件違反了正常的公文運轉(zhuǎn)程序，是一種非正常運轉(zhuǎn)公文產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)批示件，這種領(lǐng)導(dǎo)批示件會給政府的公文處理及決策執(zhí)行等帶來一些危害，具體表現(xiàn)為：
1．違背了我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)決策體制，容易造成決策程序的混亂。我國的行政管理體制實行的是行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長通過文件授權(quán)的形式將某一方面的政府事務(wù)交由政府副職領(lǐng)導(dǎo)處理。在政府決定或決策的事項，一般都要經(jīng)過事項涉及到的好幾位政府領(lǐng)導(dǎo)分別做出批示或集體開會研究決定。而倒流件則往往由某一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)批示，這實際上是用某一位領(lǐng)導(dǎo)的意見取代了多位領(lǐng)導(dǎo)的決策意見，對我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)決策體制造成了一種破壞，使集體決策機(jī)制被肢解了。
2．容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策的不準(zhǔn)確。對有關(guān)單位呈報給政府的公文所涉及事項，可能有多位政府領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)做了不少工作或研究較深。由于公文直接呈報給某一位領(lǐng)導(dǎo)，在領(lǐng)導(dǎo)做出批示前，其他領(lǐng)導(dǎo)掌握的有關(guān)信息也就不能被做出批示的領(lǐng)導(dǎo)所共享，而信息的缺失則很容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策出現(xiàn)偏頗。
3．造成效率低下，決策無法貫徹執(zhí)行。一般請示類公文都需職務(wù)級別低的領(lǐng)導(dǎo)先做出批示，然后由職務(wù)級別高的領(lǐng)導(dǎo)定奪，有的文件在呈領(lǐng)導(dǎo)定奪前可能還需政府有關(guān)部門先提出意見，而倒流件則省略了這些必經(jīng)程序。這樣做表面上看是速度快了，效率提高了，但實際上卻耽誤了事情的辦理。如：在領(lǐng)導(dǎo)批示“請某某部門提出意見”時，如果文件按政府公文處理程序呈報，則轉(zhuǎn)部門提意見的工作是由文秘工作人員來做的，領(lǐng)導(dǎo)看到的是文件和部門針對文件提出的辦理意見，相比倒流件，正常的文件呈批減少了一個環(huán)節(jié)，節(jié)省了領(lǐng)導(dǎo)的時間。再如：在領(lǐng)導(dǎo)批示“請某某部門閱辦”時，如果領(lǐng)導(dǎo)因不知道別的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見而做出不周全的決策，部門落實起來可能就會遇到不少困難，辦起事來可能事倍功半，甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策無法貫徹的情況。
4．造成文件失控，不利于公文所涉事項的辦理。有的文件因未通過專職處理公文的工作人員運轉(zhuǎn)，中間傳遞文件的有關(guān)人員因工作忙或別的原因未將文件及時轉(zhuǎn)呈領(lǐng)導(dǎo)或未及時將領(lǐng)導(dǎo)批示通過文秘部門轉(zhuǎn)有關(guān)部門辦理，造成文件失控，耽誤公文所述事項的落實。也有的部門在領(lǐng)導(dǎo)批出倒流件后直接找到有關(guān)事權(quán)部門辦理，因文件不是通過政府文秘部門轉(zhuǎn)辦，通常不能得到部門的配合落實。
三、產(chǎn)生倒流件的原因分析
以上分析了倒流件的一些危害，而實際工作中為什么會不斷產(chǎn)生倒流件呢？其中的原因值得思考。簡略分析，我想主要有以下幾方面的原因。
1．報文單位程序觀念淡薄，對倒流件的危害性理解認(rèn)識不夠。報文單位領(lǐng)導(dǎo)在向政府主管領(lǐng)導(dǎo)匯報工作時，往往認(rèn)為情況都已匯報了，如果再拿回去按公文運轉(zhuǎn)程序向政府報文，既麻煩又低效，不如一塊給領(lǐng)導(dǎo)批示省事。只要自己的事情辦了就行，至于倒流件的危害性對他們來說則是事不關(guān)己高高掛起。
2．報文單位存在“走后門”心理。不具備直接向政府報文的單位選擇不經(jīng)其主管部門而直接向政府領(lǐng)導(dǎo)報文，或在領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時遞交帶有請示事項的公文，往往伴隨的是“走后門”心理，他們認(rèn)為按程序報文太費事，自己又和政府領(lǐng)導(dǎo)比較熟或者認(rèn)為自己難得有近距離接觸政府領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會，如果直接找領(lǐng)導(dǎo)簽批文件會收到立竿見影的效果。
3．政府對產(chǎn)生倒流件的單位沒有追究責(zé)任。一般來說，政府工作規(guī)則或有關(guān)公文處理文件都會規(guī)定有關(guān)單位要按公文處理程序向政府呈報公文，不得違反程序采取倒流件的形式直接呈報領(lǐng)導(dǎo)。但是，這些規(guī)定往往對產(chǎn)生倒流件的單位少有懲戒措施的規(guī)定。根據(jù)制度設(shè)計理論，無責(zé)任追究的制度規(guī)定屬于柔性制度，制度內(nèi)容很容易流于形式，其執(zhí)行效果往往不佳。
四、解決倒流件的方法
1．加強(qiáng)對公文流轉(zhuǎn)程序的學(xué)習(xí)、評比。定期舉辦公文處理規(guī)定學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，使長期從事公文處理工作的人員不懈怠、新從事該工作的人員掌握公文處理規(guī)定，而且要求培訓(xùn)人員將有關(guān)培訓(xùn)內(nèi)容帶回單位向領(lǐng)導(dǎo)匯報，擴(kuò)大培訓(xùn)的影響面。適當(dāng)時候進(jìn)行公文處理工作的評選比賽活動，獎勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。
2．對產(chǎn)生倒流件的單位制定懲戒措施。文秘部門起草涉及公文處理的規(guī)定時，應(yīng)考慮對產(chǎn)生倒流件的單位規(guī)定懲戒措施，比如：將向政府報送公文工作納入業(yè)務(wù)目標(biāo)責(zé)任考核，和其年終的工作考核結(jié)果掛鉤，對違反報文程序的單位給予扣分處罰。通過懲戒措施使產(chǎn)生倒流件的單位付出必要的代價，進(jìn)而不敢、不愿違反公文處理規(guī)定，以免給政府工作造成被動。
3．加強(qiáng)對政府領(lǐng)導(dǎo)身邊工作人員的教育，不得替單位捎帶公文轉(zhuǎn)交領(lǐng)導(dǎo)，同時經(jīng)常提醒領(lǐng)導(dǎo)，如果收到這種倒流件時，不要做出批示，而是轉(zhuǎn)文秘部門按程序處理。
一、倒流件的主要類型
從工作掌握來看，倒流件的主要類型有五類：
第一類是指有關(guān)單位上報政府的請示（正式公文）沒有經(jīng)過文秘部門處理，而是通過政府有關(guān)工作人員呈給有關(guān)政府分管領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件，這是典型的倒流件。
第二類是指有關(guān)單位負(fù)責(zé)人在向政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報工作時，將帶有請示事項的書面匯報材料呈領(lǐng)導(dǎo)批示，或乘匯報工作之機(jī)將其他帶有請示事項的公文呈領(lǐng)導(dǎo)批示，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
第三類是指有關(guān)單位直接給領(lǐng)導(dǎo)個人郵寄公文，此類公文的標(biāo)題往往是關(guān)于某某事項的匯報或報告，抬頭是某某政府領(lǐng)導(dǎo)，因該類公文含有請示事項，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
第四類是指不具備直接向政府呈報公文資格的單位，本應(yīng)通過其上級主管部門向政府報文，但卻未按正常途徑而是選擇直接向有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)報文，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
第五類是指具備或不具備直接向政府報文資格的單位，在政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研走訪時直接向領(lǐng)導(dǎo)遞交含有請示事項的公文，領(lǐng)導(dǎo)批示后產(chǎn)生的倒流件。
二、倒流件的危害
倒流件違反了正常的公文運轉(zhuǎn)程序，是一種非正常運轉(zhuǎn)公文產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)批示件，這種領(lǐng)導(dǎo)批示件會給政府的公文處理及決策執(zhí)行等帶來一些危害，具體表現(xiàn)為：
1．違背了我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)決策體制，容易造成決策程序的混亂。我國的行政管理體制實行的是行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長通過文件授權(quán)的形式將某一方面的政府事務(wù)交由政府副職領(lǐng)導(dǎo)處理。在政府決定或決策的事項，一般都要經(jīng)過事項涉及到的好幾位政府領(lǐng)導(dǎo)分別做出批示或集體開會研究決定。而倒流件則往往由某一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)批示，這實際上是用某一位領(lǐng)導(dǎo)的意見取代了多位領(lǐng)導(dǎo)的決策意見，對我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)決策體制造成了一種破壞，使集體決策機(jī)制被肢解了。
2．容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策的不準(zhǔn)確。對有關(guān)單位呈報給政府的公文所涉及事項，可能有多位政府領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)做了不少工作或研究較深。由于公文直接呈報給某一位領(lǐng)導(dǎo)，在領(lǐng)導(dǎo)做出批示前，其他領(lǐng)導(dǎo)掌握的有關(guān)信息也就不能被做出批示的領(lǐng)導(dǎo)所共享，而信息的缺失則很容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策出現(xiàn)偏頗。
3．造成效率低下，決策無法貫徹執(zhí)行。一般請示類公文都需職務(wù)級別低的領(lǐng)導(dǎo)先做出批示，然后由職務(wù)級別高的領(lǐng)導(dǎo)定奪，有的文件在呈領(lǐng)導(dǎo)定奪前可能還需政府有關(guān)部門先提出意見，而倒流件則省略了這些必經(jīng)程序。這樣做表面上看是速度快了，效率提高了，但實際上卻耽誤了事情的辦理。如：在領(lǐng)導(dǎo)批示“請某某部門提出意見”時，如果文件按政府公文處理程序呈報，則轉(zhuǎn)部門提意見的工作是由文秘工作人員來做的，領(lǐng)導(dǎo)看到的是文件和部門針對文件提出的辦理意見，相比倒流件，正常的文件呈批減少了一個環(huán)節(jié)，節(jié)省了領(lǐng)導(dǎo)的時間。再如：在領(lǐng)導(dǎo)批示“請某某部門閱辦”時，如果領(lǐng)導(dǎo)因不知道別的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見而做出不周全的決策，部門落實起來可能就會遇到不少困難，辦起事來可能事倍功半，甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策無法貫徹的情況。
4．造成文件失控，不利于公文所涉事項的辦理。有的文件因未通過專職處理公文的工作人員運轉(zhuǎn)，中間傳遞文件的有關(guān)人員因工作忙或別的原因未將文件及時轉(zhuǎn)呈領(lǐng)導(dǎo)或未及時將領(lǐng)導(dǎo)批示通過文秘部門轉(zhuǎn)有關(guān)部門辦理，造成文件失控，耽誤公文所述事項的落實。也有的部門在領(lǐng)導(dǎo)批出倒流件后直接找到有關(guān)事權(quán)部門辦理，因文件不是通過政府文秘部門轉(zhuǎn)辦，通常不能得到部門的配合落實。
三、產(chǎn)生倒流件的原因分析
以上分析了倒流件的一些危害，而實際工作中為什么會不斷產(chǎn)生倒流件呢？其中的原因值得思考。簡略分析，我想主要有以下幾方面的原因。
1．報文單位程序觀念淡薄，對倒流件的危害性理解認(rèn)識不夠。報文單位領(lǐng)導(dǎo)在向政府主管領(lǐng)導(dǎo)匯報工作時，往往認(rèn)為情況都已匯報了，如果再拿回去按公文運轉(zhuǎn)程序向政府報文，既麻煩又低效，不如一塊給領(lǐng)導(dǎo)批示省事。只要自己的事情辦了就行，至于倒流件的危害性對他們來說則是事不關(guān)己高高掛起。
2．報文單位存在“走后門”心理。不具備直接向政府報文的單位選擇不經(jīng)其主管部門而直接向政府領(lǐng)導(dǎo)報文，或在領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時遞交帶有請示事項的公文，往往伴隨的是“走后門”心理，他們認(rèn)為按程序報文太費事，自己又和政府領(lǐng)導(dǎo)比較熟或者認(rèn)為自己難得有近距離接觸政府領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會，如果直接找領(lǐng)導(dǎo)簽批文件會收到立竿見影的效果。
3．政府對產(chǎn)生倒流件的單位沒有追究責(zé)任。一般來說，政府工作規(guī)則或有關(guān)公文處理文件都會規(guī)定有關(guān)單位要按公文處理程序向政府呈報公文，不得違反程序采取倒流件的形式直接呈報領(lǐng)導(dǎo)。但是，這些規(guī)定往往對產(chǎn)生倒流件的單位少有懲戒措施的規(guī)定。根據(jù)制度設(shè)計理論，無責(zé)任追究的制度規(guī)定屬于柔性制度，制度內(nèi)容很容易流于形式，其執(zhí)行效果往往不佳。
四、解決倒流件的方法
1．加強(qiáng)對公文流轉(zhuǎn)程序的學(xué)習(xí)、評比。定期舉辦公文處理規(guī)定學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，使長期從事公文處理工作的人員不懈怠、新從事該工作的人員掌握公文處理規(guī)定，而且要求培訓(xùn)人員將有關(guān)培訓(xùn)內(nèi)容帶回單位向領(lǐng)導(dǎo)匯報，擴(kuò)大培訓(xùn)的影響面。適當(dāng)時候進(jìn)行公文處理工作的評選比賽活動，獎勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。
2．對產(chǎn)生倒流件的單位制定懲戒措施。文秘部門起草涉及公文處理的規(guī)定時，應(yīng)考慮對產(chǎn)生倒流件的單位規(guī)定懲戒措施，比如：將向政府報送公文工作納入業(yè)務(wù)目標(biāo)責(zé)任考核，和其年終的工作考核結(jié)果掛鉤，對違反報文程序的單位給予扣分處罰。通過懲戒措施使產(chǎn)生倒流件的單位付出必要的代價，進(jìn)而不敢、不愿違反公文處理規(guī)定，以免給政府工作造成被動。
3．加強(qiáng)對政府領(lǐng)導(dǎo)身邊工作人員的教育，不得替單位捎帶公文轉(zhuǎn)交領(lǐng)導(dǎo)，同時經(jīng)常提醒領(lǐng)導(dǎo)，如果收到這種倒流件時，不要做出批示，而是轉(zhuǎn)文秘部門按程序處理。