（一）我國工程造價管理體制的建立
工程造價管理體制建立于建國初期。1949年新中國成立后，三年經(jīng)濟恢復(fù)時期和第一個五年計劃時期，全國面臨著大規(guī)模的恢復(fù)重建工作，特別是實施第一個五年計劃后，為合理確定工程造價，用好有限的基本建設(shè)資金，引進了前蘇聯(lián)一套概預(yù)算定額管理制度，同時也為新組建的國營建筑施工企業(yè)建立了企業(yè)管理制度。1957年頒布的《關(guān)于編制工業(yè)與民用建設(shè)預(yù)算的若干規(guī)定》，規(guī)定各不同設(shè)計階段都應(yīng)編制概算和預(yù)算，明確了概預(yù)算的作用。在這之前，國務(wù)院和國家建設(shè)委員會還先后頒布了《基本建設(shè)工程設(shè)計和預(yù)算文件審核批準(zhǔn)暫行辦法》、《工業(yè)與民用建設(shè)設(shè)計及預(yù)算編制暫行辦法》，《工業(yè)與民用建設(shè)預(yù)算編制暫行細(xì)則》等文件。這些文件的頒布，建立了概預(yù)算工作制度，確立了概預(yù)算在基本建設(shè)工作中的地位，同時對概預(yù)算的編制原則、內(nèi)容、方法和審批、修正辦法、程序等作了規(guī)定，確立了對概預(yù)算編制依據(jù)實行集中管理為主的分級管理原則。
為了加強概預(yù)算的管理工作，國家綜合管理部門先后成立預(yù)算組、標(biāo)準(zhǔn)定額處、標(biāo)準(zhǔn)定額局，1956年單獨成立建筑經(jīng)濟局。大約從1953年到1958年，工程造價管理制度的建立主要表現(xiàn)為適應(yīng)計劃經(jīng)濟需要的概預(yù)算制度的建立。概預(yù)算制度的建立，有效地促進了建設(shè)資金的合理和節(jié)約使用，為國民經(jīng)濟恢復(fù)和第一個五年計劃的順利完成起到了積極的作用。但這個時期的造價管理只局限于建設(shè)項目的概預(yù)算管理。
1958~1967年，概預(yù)算定額管理逐漸被削弱。1958年開始，“左”的錯誤指導(dǎo)思想統(tǒng)治了國家政治、經(jīng)濟生活。在中央放權(quán)的背景下，概預(yù)算與定額管理權(quán)限也全部下放。1958年6月，基本建設(shè)預(yù)算編制辦法、建筑安裝工程預(yù)算定額和間接費用定額交各省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)管理，其中有關(guān)專業(yè)性的定額由中央各部負(fù)責(zé)修訂、補充和管理，造成現(xiàn)在全國工程量計量規(guī)則和定額項目在各地區(qū)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。各級基建管理機構(gòu)的概預(yù)算部門被精簡，設(shè)計單位概預(yù)算人員減少，只算政治賬，不講經(jīng)濟賬，概預(yù)算控制投資作用被削弱，投資大撒手之風(fēng)逐漸滋長。盡管在短時期內(nèi)也有過重整定額管理跡象，但總的趨勢并未改變。1966~1976年，概預(yù)算定額管理工作遭到嚴(yán)重破壞。概預(yù)算和定額管理機構(gòu)被撤銷，預(yù)算人員改行，大量基礎(chǔ)資料被銷毀。定額被說成是“管、卡、壓”的工具。造成設(shè)計無概算，施工無預(yù)算，竣工無決算，投資大敞口，吃大鍋飯。1967年，建工部直屬企業(yè)實行經(jīng)常費制度，工程完工后向建設(shè)單位實報實銷，從而使施工企業(yè)變成了行政事業(yè)單位。這一制度實行了6年，于1973年1月1日被迫停止，恢復(fù)建設(shè)單位與施工單位施工圖預(yù)算結(jié)算制度。1973年制訂了《關(guān)于基本建設(shè)概算管理辦法》，但未能施行。
1976年，十年*結(jié)束為順利重建造價管理制度提供了良好的條件。
從1977年起，國家恢復(fù)重建造價管理機構(gòu)。1983年，國家計委成立了基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額研究所、基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額局，加強對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門、各地區(qū)也陸續(xù)成立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，這項管理工作1988年劃歸建設(shè)部，成立標(biāo)準(zhǔn)定額司。十多年來，國家主管部門，國務(wù)院各有關(guān)部門、各地區(qū)對建立、健全工程造價管理制度，改進工程造價計價依據(jù)作了大量工作。
（二）工程造價管理體制的改革
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，計劃經(jīng)濟的內(nèi)在弊端逐步暴露出來。傳統(tǒng)的與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的概預(yù)算定額管理，實際上是用來對工程造價實行行政指令的直接管理，遏制了競爭，抑制了生產(chǎn)者和經(jīng)營者的積極性與創(chuàng)造性。市場經(jīng)濟雖然有其弱點和消極的方面，但能適應(yīng)不斷變化的社會經(jīng)濟條件而發(fā)揮優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)作用。因而，在總結(jié)十年改革開放經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，黨的十四大明確提出我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。我國廣大工程造價管理人員也逐漸認(rèn)識到，傳統(tǒng)的概預(yù)算定額管理必須改革，不改革沒有出路。而改革又是一個長期的艱難的過程，不可能一蹴而就，只能是先易后難，循序漸進。
黨的十一屆三中全會以來，隨著經(jīng)濟體制改革的深入和對外開放政策的實施，我國基本建設(shè)概預(yù)算定額管理的模式已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ淘靸r管理模式。主要表現(xiàn)在：
（1）重視和加強項目決策階段的投資估算工作，努力提高可行性研究報告投資估算的準(zhǔn)確度，切實發(fā)揮其控制建設(shè)項目總造價的作用。
（2）明確概預(yù)算工作不僅要反映設(shè)計、計算工程造價，更要能動地影響設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計，并發(fā)揮控制工程造價、促進合理使用建設(shè)資金的作用。工程經(jīng)濟人員與設(shè)計人員要密切配合，做好多方案的技術(shù)經(jīng)濟比較，通過優(yōu)化設(shè)計來保證設(shè)計的技術(shù)經(jīng)濟合理性。要明確規(guī)定設(shè)計單位逐級控制工程造價的責(zé)任制，并輔以必要的獎罰制度。
（3）從建筑產(chǎn)品也是商品的認(rèn)識出發(fā)，以價值為基礎(chǔ)，確定建設(shè)工程的造價和建筑安裝工程的造價，使工程造價的構(gòu)成合理化，逐漸與國際慣例接軌。
（4）把競爭機制引入工程造價管理體制，打破以行政手段分配建設(shè)任務(wù)和施工單位依附于主管部門吃大鍋飯的體制，沖破條條割裂、地區(qū)封鎖，在相對平等的條件下進行招標(biāo)承包，擇優(yōu)選擇工程承包公司和設(shè)備材料供應(yīng)單位，以促使這些單位改善經(jīng)營管理，提高應(yīng)變能力和競爭能力，降低工程造價。
（5）提出用“動態(tài)”方法研究和管理工程造價。研究如何體現(xiàn)項目投資額的時間價值，要求各地區(qū)、各部門工程造價管理機構(gòu)要定期公布各種設(shè)備、材料、工資、機械臺班的價格指數(shù)以及各類工程造價指數(shù)，要求盡快建立地區(qū)、部門以至全國的工程造價管理信 息系統(tǒng)。
（6）提出要對工程造價的估算、概算、預(yù)算、承包合同價、結(jié)算價、竣工決算實行“一體化”管理，并研究如何建立一體化的管理制度，改變過去分段管理的狀況。
（7）工程造價咨詢產(chǎn)生并逐漸發(fā)展。作為受委托方委托，為建設(shè)項目的工程造價的合理確定和有效控制提供咨詢服務(wù)的工程造價咨詢單位在全國全面、迅速發(fā)展，造價工程師執(zhí)業(yè)資格制度正式建立，中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會及各專業(yè)委員會和各省、市、自治區(qū)工程造價管理協(xié)會普遍建立。
我國加入WTO以后，工程造價管理改革日漸加速。隨著《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布，建設(shè)工程承發(fā)包主要通過招投標(biāo)方式來實現(xiàn)。為了適應(yīng)我國建筑市場發(fā)展的要求和國際市場競爭的需要，我國將推行工程量清單計價模式。工程量清單計價模式與我國傳統(tǒng)的定額加費率造價管理模式不同，將主要采用綜合單價計價。工程項目綜合單價包括了工程直接費、間接費、利潤和相應(yīng)上繳的稅金，不再需要像以往定額計價那樣進行套定額、調(diào)整材料差價、計算獨立費等工作，使工程計價簡單明了，更適合招投標(biāo)工作。實施工程量清單計價，其意義有以下五個方面：第一，有利于貫徹“公正、公平、公開”的原則。業(yè)主與承包商在統(tǒng)一的工程量清單基礎(chǔ)上進行招標(biāo)和投標(biāo)，承發(fā)包工作更易于操作，有利于防止建筑領(lǐng)域的腐敗行為。第二，工程量清單報價可以在設(shè)計過程中進行。不同于以往以施工圖預(yù)算為基礎(chǔ)報價，工程量清單報價可以在設(shè)計階段中期就進行，縮短了建設(shè)周期，為業(yè)主帶來明顯經(jīng)濟效益。同時，設(shè)計周期也可適當(dāng)延長，有利于提高設(shè)計質(zhì)量。第三，工程量清單要求承包商根據(jù)市場行情、項目狀況和自身實力報價，有利于引導(dǎo)承包商編制企業(yè)定額，進行項目成本核算，提高其管理水平和競爭能力。第四，工程量清單條目簡單明了，有利于監(jiān)理工程師進行工程計量，造價工程師進行工程結(jié)算，加快結(jié)算進度。第五，工程量清單報價對業(yè)主和承包商之間承擔(dān)的工程風(fēng)險進行了明確劃分。業(yè)主承擔(dān)了工程量變動的風(fēng)險，承包商承擔(dān)了工程價格波動的風(fēng)險，對雙方的利益都有一定程度的保證。
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，原有工程造價管理體制不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要的話，就必須進行改革。工程造價管理體制改革的最終目標(biāo)是：建立市場形成價格的機制，實現(xiàn)工程造價管理市場化，形成社會化的工程造價咨詢服務(wù)業(yè)，與國際慣例接軌。
工程造價管理體制建立于建國初期。1949年新中國成立后，三年經(jīng)濟恢復(fù)時期和第一個五年計劃時期，全國面臨著大規(guī)模的恢復(fù)重建工作，特別是實施第一個五年計劃后，為合理確定工程造價，用好有限的基本建設(shè)資金，引進了前蘇聯(lián)一套概預(yù)算定額管理制度，同時也為新組建的國營建筑施工企業(yè)建立了企業(yè)管理制度。1957年頒布的《關(guān)于編制工業(yè)與民用建設(shè)預(yù)算的若干規(guī)定》，規(guī)定各不同設(shè)計階段都應(yīng)編制概算和預(yù)算，明確了概預(yù)算的作用。在這之前，國務(wù)院和國家建設(shè)委員會還先后頒布了《基本建設(shè)工程設(shè)計和預(yù)算文件審核批準(zhǔn)暫行辦法》、《工業(yè)與民用建設(shè)設(shè)計及預(yù)算編制暫行辦法》，《工業(yè)與民用建設(shè)預(yù)算編制暫行細(xì)則》等文件。這些文件的頒布，建立了概預(yù)算工作制度，確立了概預(yù)算在基本建設(shè)工作中的地位，同時對概預(yù)算的編制原則、內(nèi)容、方法和審批、修正辦法、程序等作了規(guī)定，確立了對概預(yù)算編制依據(jù)實行集中管理為主的分級管理原則。
為了加強概預(yù)算的管理工作，國家綜合管理部門先后成立預(yù)算組、標(biāo)準(zhǔn)定額處、標(biāo)準(zhǔn)定額局，1956年單獨成立建筑經(jīng)濟局。大約從1953年到1958年，工程造價管理制度的建立主要表現(xiàn)為適應(yīng)計劃經(jīng)濟需要的概預(yù)算制度的建立。概預(yù)算制度的建立，有效地促進了建設(shè)資金的合理和節(jié)約使用，為國民經(jīng)濟恢復(fù)和第一個五年計劃的順利完成起到了積極的作用。但這個時期的造價管理只局限于建設(shè)項目的概預(yù)算管理。
1958~1967年，概預(yù)算定額管理逐漸被削弱。1958年開始，“左”的錯誤指導(dǎo)思想統(tǒng)治了國家政治、經(jīng)濟生活。在中央放權(quán)的背景下，概預(yù)算與定額管理權(quán)限也全部下放。1958年6月，基本建設(shè)預(yù)算編制辦法、建筑安裝工程預(yù)算定額和間接費用定額交各省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)管理，其中有關(guān)專業(yè)性的定額由中央各部負(fù)責(zé)修訂、補充和管理，造成現(xiàn)在全國工程量計量規(guī)則和定額項目在各地區(qū)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。各級基建管理機構(gòu)的概預(yù)算部門被精簡，設(shè)計單位概預(yù)算人員減少，只算政治賬，不講經(jīng)濟賬，概預(yù)算控制投資作用被削弱，投資大撒手之風(fēng)逐漸滋長。盡管在短時期內(nèi)也有過重整定額管理跡象，但總的趨勢并未改變。1966~1976年，概預(yù)算定額管理工作遭到嚴(yán)重破壞。概預(yù)算和定額管理機構(gòu)被撤銷，預(yù)算人員改行，大量基礎(chǔ)資料被銷毀。定額被說成是“管、卡、壓”的工具。造成設(shè)計無概算，施工無預(yù)算，竣工無決算，投資大敞口，吃大鍋飯。1967年，建工部直屬企業(yè)實行經(jīng)常費制度，工程完工后向建設(shè)單位實報實銷，從而使施工企業(yè)變成了行政事業(yè)單位。這一制度實行了6年，于1973年1月1日被迫停止，恢復(fù)建設(shè)單位與施工單位施工圖預(yù)算結(jié)算制度。1973年制訂了《關(guān)于基本建設(shè)概算管理辦法》，但未能施行。
1976年，十年*結(jié)束為順利重建造價管理制度提供了良好的條件。
從1977年起，國家恢復(fù)重建造價管理機構(gòu)。1983年，國家計委成立了基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額研究所、基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額局，加強對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門、各地區(qū)也陸續(xù)成立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，這項管理工作1988年劃歸建設(shè)部，成立標(biāo)準(zhǔn)定額司。十多年來，國家主管部門，國務(wù)院各有關(guān)部門、各地區(qū)對建立、健全工程造價管理制度，改進工程造價計價依據(jù)作了大量工作。
（二）工程造價管理體制的改革
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，計劃經(jīng)濟的內(nèi)在弊端逐步暴露出來。傳統(tǒng)的與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的概預(yù)算定額管理，實際上是用來對工程造價實行行政指令的直接管理，遏制了競爭，抑制了生產(chǎn)者和經(jīng)營者的積極性與創(chuàng)造性。市場經(jīng)濟雖然有其弱點和消極的方面，但能適應(yīng)不斷變化的社會經(jīng)濟條件而發(fā)揮優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)作用。因而，在總結(jié)十年改革開放經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，黨的十四大明確提出我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。我國廣大工程造價管理人員也逐漸認(rèn)識到，傳統(tǒng)的概預(yù)算定額管理必須改革，不改革沒有出路。而改革又是一個長期的艱難的過程，不可能一蹴而就，只能是先易后難，循序漸進。
黨的十一屆三中全會以來，隨著經(jīng)濟體制改革的深入和對外開放政策的實施，我國基本建設(shè)概預(yù)算定額管理的模式已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ淘靸r管理模式。主要表現(xiàn)在：
（1）重視和加強項目決策階段的投資估算工作，努力提高可行性研究報告投資估算的準(zhǔn)確度，切實發(fā)揮其控制建設(shè)項目總造價的作用。
（2）明確概預(yù)算工作不僅要反映設(shè)計、計算工程造價，更要能動地影響設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計，并發(fā)揮控制工程造價、促進合理使用建設(shè)資金的作用。工程經(jīng)濟人員與設(shè)計人員要密切配合，做好多方案的技術(shù)經(jīng)濟比較，通過優(yōu)化設(shè)計來保證設(shè)計的技術(shù)經(jīng)濟合理性。要明確規(guī)定設(shè)計單位逐級控制工程造價的責(zé)任制，并輔以必要的獎罰制度。
（3）從建筑產(chǎn)品也是商品的認(rèn)識出發(fā)，以價值為基礎(chǔ)，確定建設(shè)工程的造價和建筑安裝工程的造價，使工程造價的構(gòu)成合理化，逐漸與國際慣例接軌。
（4）把競爭機制引入工程造價管理體制，打破以行政手段分配建設(shè)任務(wù)和施工單位依附于主管部門吃大鍋飯的體制，沖破條條割裂、地區(qū)封鎖，在相對平等的條件下進行招標(biāo)承包，擇優(yōu)選擇工程承包公司和設(shè)備材料供應(yīng)單位，以促使這些單位改善經(jīng)營管理，提高應(yīng)變能力和競爭能力，降低工程造價。
（5）提出用“動態(tài)”方法研究和管理工程造價。研究如何體現(xiàn)項目投資額的時間價值，要求各地區(qū)、各部門工程造價管理機構(gòu)要定期公布各種設(shè)備、材料、工資、機械臺班的價格指數(shù)以及各類工程造價指數(shù)，要求盡快建立地區(qū)、部門以至全國的工程造價管理信 息系統(tǒng)。
（6）提出要對工程造價的估算、概算、預(yù)算、承包合同價、結(jié)算價、竣工決算實行“一體化”管理，并研究如何建立一體化的管理制度，改變過去分段管理的狀況。
（7）工程造價咨詢產(chǎn)生并逐漸發(fā)展。作為受委托方委托，為建設(shè)項目的工程造價的合理確定和有效控制提供咨詢服務(wù)的工程造價咨詢單位在全國全面、迅速發(fā)展，造價工程師執(zhí)業(yè)資格制度正式建立，中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會及各專業(yè)委員會和各省、市、自治區(qū)工程造價管理協(xié)會普遍建立。
我國加入WTO以后，工程造價管理改革日漸加速。隨著《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布，建設(shè)工程承發(fā)包主要通過招投標(biāo)方式來實現(xiàn)。為了適應(yīng)我國建筑市場發(fā)展的要求和國際市場競爭的需要，我國將推行工程量清單計價模式。工程量清單計價模式與我國傳統(tǒng)的定額加費率造價管理模式不同，將主要采用綜合單價計價。工程項目綜合單價包括了工程直接費、間接費、利潤和相應(yīng)上繳的稅金，不再需要像以往定額計價那樣進行套定額、調(diào)整材料差價、計算獨立費等工作，使工程計價簡單明了，更適合招投標(biāo)工作。實施工程量清單計價，其意義有以下五個方面：第一，有利于貫徹“公正、公平、公開”的原則。業(yè)主與承包商在統(tǒng)一的工程量清單基礎(chǔ)上進行招標(biāo)和投標(biāo)，承發(fā)包工作更易于操作，有利于防止建筑領(lǐng)域的腐敗行為。第二，工程量清單報價可以在設(shè)計過程中進行。不同于以往以施工圖預(yù)算為基礎(chǔ)報價，工程量清單報價可以在設(shè)計階段中期就進行，縮短了建設(shè)周期，為業(yè)主帶來明顯經(jīng)濟效益。同時，設(shè)計周期也可適當(dāng)延長，有利于提高設(shè)計質(zhì)量。第三，工程量清單要求承包商根據(jù)市場行情、項目狀況和自身實力報價，有利于引導(dǎo)承包商編制企業(yè)定額，進行項目成本核算，提高其管理水平和競爭能力。第四，工程量清單條目簡單明了，有利于監(jiān)理工程師進行工程計量，造價工程師進行工程結(jié)算，加快結(jié)算進度。第五，工程量清單報價對業(yè)主和承包商之間承擔(dān)的工程風(fēng)險進行了明確劃分。業(yè)主承擔(dān)了工程量變動的風(fēng)險，承包商承擔(dān)了工程價格波動的風(fēng)險，對雙方的利益都有一定程度的保證。
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，原有工程造價管理體制不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要的話，就必須進行改革。工程造價管理體制改革的最終目標(biāo)是：建立市場形成價格的機制，實現(xiàn)工程造價管理市場化，形成社會化的工程造價咨詢服務(wù)業(yè)，與國際慣例接軌。