四、BOT融資方式在我國(guó)存在的問題
我們應(yīng)該看到，在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資從純計(jì)劃的融資方式逐步轉(zhuǎn)向具備市場(chǎng)化的融資框架的過程中，畢竟現(xiàn)在還處于初級(jí)發(fā)展階段，不可避免地存在著許多問題。這主要表現(xiàn)：
1、目前國(guó)內(nèi)針對(duì)BOT項(xiàng)目的相關(guān)法律體系不完善，尚未形成統(tǒng)一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT項(xiàng)目涉及到政府、投資方、項(xiàng)目參與者等，而且其建設(shè)同其他投資項(xiàng)目一樣貫穿從項(xiàng)目規(guī)劃到投入運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過程，所以還涉及到《公司法》、《擔(dān)保法》、《民法通則》、《貸款通則》等法律法規(guī)，如果投資方是外商，還將涉及到針對(duì)外商的法律、法規(guī)。
2、對(duì)于BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的種種問題、項(xiàng)目糾紛的解決以及項(xiàng)目公司規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的操作還沒有做出明確的規(guī)定，在實(shí)際操作中缺乏必要的依據(jù)，這在一定程度上制約了BOT項(xiàng)目的推進(jìn)步伐。如常洪隧道東連接線工程，原先設(shè)計(jì)為較為簡(jiǎn)單的公路連接線，在工程建設(shè)過程中就是因?yàn)橐?guī)劃調(diào)整為城市主干道而使道路的路幅寬度增大，相應(yīng)政策處理費(fèi)用、工程費(fèi)用增加，提高了投資方的投資成本。
3、投資方的投資回報(bào)率問題尚有效的解決。回報(bào)率過高或過低均不利于BOT項(xiàng)目的發(fā)展，回報(bào)率高了，相應(yīng)的BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格就會(huì)抬高。過高的價(jià)格會(huì)使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活難以承受，政府不可能給項(xiàng)目投資方提供過高的回報(bào)率擔(dān)保；同樣，如果回報(bào)率過低，投資方難以在有限的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回成本，更不用說獲得合理的利潤(rùn)了。目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢，一個(gè)重要原因就是合理的投資回報(bào)問題沒有解決，這不僅會(huì)影響現(xiàn)有BOT項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，也會(huì)限制BOT項(xiàng)目的發(fā)展。
4、在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段，必然會(huì)存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，劃分風(fēng)險(xiǎn)和減少風(fēng)險(xiǎn)是BOT項(xiàng)目雙方關(guān)注的焦點(diǎn)。如常洪隧道在其有效的地域范圍內(nèi)目前尚無其他過江通道建成，經(jīng)濟(jì)效益比較可觀，而根據(jù)城建計(jì)劃，2008年左右在常洪隧道的上下游各建成一座跨江橋梁（而且是不收費(fèi)的），這無疑會(huì)減少通過常洪隧道的交通流量，自然也對(duì)其在規(guī)定的收費(fèi)年限內(nèi)的收益產(chǎn)生較大的影響。
五、BOT融資方式在我國(guó)存在問題的解決對(duì)策
1、努力創(chuàng)造一個(gè)適合BOT融資方式得以生存的法律政策環(huán)境。
到目前為止，BOT融資方式已在我國(guó)有了較多的試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，而且隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的鞏固以及世界貿(mào)易組織的加入，我們對(duì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益原則，保護(hù)投資方合法權(quán)益原則，約定必守原則，國(guó)民待遇原則和遵守國(guó)際公約，遵循國(guó)際慣例原則已經(jīng)有了一定的了解，建立健全具有中國(guó)特色的BOT法律法規(guī)體系已經(jīng)有了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，采用吸取外國(guó)資本的BOT融資方式應(yīng)該是主要形式，同時(shí)隨著我國(guó)對(duì)外開放的不斷深入，民營(yíng)資本也有能力參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來?？紤]到我國(guó)的國(guó)情，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中，放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等多種方式，進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的城市基礎(chǔ)設(shè)施參與建設(shè)。這一決定為BOT融資方式提供了難得的機(jī)會(huì)，使社會(huì)資本通過BOT投資模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)有了一定的政策保障。相信隨著我國(guó)投融資體制的不斷完善，國(guó)家會(huì)結(jié)合BOT融資方式的特許權(quán)特性、運(yùn)作方式等，考慮法律的相對(duì)穩(wěn)定性、連續(xù)性和可操作性，進(jìn)一步犞貧ü賾贐OT 投融資方式的專項(xiàng)立法，以協(xié)調(diào)有關(guān)BOT方式的投資法律關(guān)系、規(guī)范其復(fù)雜的操作程序，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT融資方式的銜接，完善投資保障的法律體系，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。
2、政府正確定位，認(rèn)清其在BOT融資方式中的責(zé)任和權(quán)利，以減少問題、避免糾紛。
對(duì)于政府來說，采取BOT融資方式的目的是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和要求，而其目標(biāo)和要求是在合同中體現(xiàn)和通過合同實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。在對(duì)合同的履行上，政府與投資方處于平等的法律地位。但是我們不可否認(rèn)，政府是處于主導(dǎo)地位的，在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)問題、產(chǎn)生糾紛往往是與政府沒有正確定位有很大的關(guān)系，如規(guī)劃方案的調(diào)整等。因此在雙方合同的制定上應(yīng)盡量詳實(shí)，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。
另外，采用BOT方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及到的政策處理、與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)等諸多問題，如征地拆遷安置、電力電信、交通供水等，其處理彈性較大。作為投資方往往會(huì)對(duì)這些前期工作感到棘手，也容易產(chǎn)生糾紛和出現(xiàn)問題，而政府應(yīng)努力做好服務(wù)工作，積極為投資方解決困難，充分地發(fā)揮其特有的行政優(yōu)勢(shì)和地域優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)雙贏的環(huán)境。
我們應(yīng)該看到，在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資從純計(jì)劃的融資方式逐步轉(zhuǎn)向具備市場(chǎng)化的融資框架的過程中，畢竟現(xiàn)在還處于初級(jí)發(fā)展階段，不可避免地存在著許多問題。這主要表現(xiàn)：
1、目前國(guó)內(nèi)針對(duì)BOT項(xiàng)目的相關(guān)法律體系不完善，尚未形成統(tǒng)一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT項(xiàng)目涉及到政府、投資方、項(xiàng)目參與者等，而且其建設(shè)同其他投資項(xiàng)目一樣貫穿從項(xiàng)目規(guī)劃到投入運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過程，所以還涉及到《公司法》、《擔(dān)保法》、《民法通則》、《貸款通則》等法律法規(guī)，如果投資方是外商，還將涉及到針對(duì)外商的法律、法規(guī)。
2、對(duì)于BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的種種問題、項(xiàng)目糾紛的解決以及項(xiàng)目公司規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的操作還沒有做出明確的規(guī)定，在實(shí)際操作中缺乏必要的依據(jù)，這在一定程度上制約了BOT項(xiàng)目的推進(jìn)步伐。如常洪隧道東連接線工程，原先設(shè)計(jì)為較為簡(jiǎn)單的公路連接線，在工程建設(shè)過程中就是因?yàn)橐?guī)劃調(diào)整為城市主干道而使道路的路幅寬度增大，相應(yīng)政策處理費(fèi)用、工程費(fèi)用增加，提高了投資方的投資成本。
3、投資方的投資回報(bào)率問題尚有效的解決。回報(bào)率過高或過低均不利于BOT項(xiàng)目的發(fā)展，回報(bào)率高了，相應(yīng)的BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格就會(huì)抬高。過高的價(jià)格會(huì)使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活難以承受，政府不可能給項(xiàng)目投資方提供過高的回報(bào)率擔(dān)保；同樣，如果回報(bào)率過低，投資方難以在有限的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回成本，更不用說獲得合理的利潤(rùn)了。目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢，一個(gè)重要原因就是合理的投資回報(bào)問題沒有解決，這不僅會(huì)影響現(xiàn)有BOT項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，也會(huì)限制BOT項(xiàng)目的發(fā)展。
4、在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段，必然會(huì)存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，劃分風(fēng)險(xiǎn)和減少風(fēng)險(xiǎn)是BOT項(xiàng)目雙方關(guān)注的焦點(diǎn)。如常洪隧道在其有效的地域范圍內(nèi)目前尚無其他過江通道建成，經(jīng)濟(jì)效益比較可觀，而根據(jù)城建計(jì)劃，2008年左右在常洪隧道的上下游各建成一座跨江橋梁（而且是不收費(fèi)的），這無疑會(huì)減少通過常洪隧道的交通流量，自然也對(duì)其在規(guī)定的收費(fèi)年限內(nèi)的收益產(chǎn)生較大的影響。
五、BOT融資方式在我國(guó)存在問題的解決對(duì)策
1、努力創(chuàng)造一個(gè)適合BOT融資方式得以生存的法律政策環(huán)境。
到目前為止，BOT融資方式已在我國(guó)有了較多的試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，而且隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的鞏固以及世界貿(mào)易組織的加入，我們對(duì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益原則，保護(hù)投資方合法權(quán)益原則，約定必守原則，國(guó)民待遇原則和遵守國(guó)際公約，遵循國(guó)際慣例原則已經(jīng)有了一定的了解，建立健全具有中國(guó)特色的BOT法律法規(guī)體系已經(jīng)有了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，采用吸取外國(guó)資本的BOT融資方式應(yīng)該是主要形式，同時(shí)隨著我國(guó)對(duì)外開放的不斷深入，民營(yíng)資本也有能力參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來?？紤]到我國(guó)的國(guó)情，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中，放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等多種方式，進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的城市基礎(chǔ)設(shè)施參與建設(shè)。這一決定為BOT融資方式提供了難得的機(jī)會(huì)，使社會(huì)資本通過BOT投資模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)有了一定的政策保障。相信隨著我國(guó)投融資體制的不斷完善，國(guó)家會(huì)結(jié)合BOT融資方式的特許權(quán)特性、運(yùn)作方式等，考慮法律的相對(duì)穩(wěn)定性、連續(xù)性和可操作性，進(jìn)一步犞貧ü賾贐OT 投融資方式的專項(xiàng)立法，以協(xié)調(diào)有關(guān)BOT方式的投資法律關(guān)系、規(guī)范其復(fù)雜的操作程序，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT融資方式的銜接，完善投資保障的法律體系，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。
2、政府正確定位，認(rèn)清其在BOT融資方式中的責(zé)任和權(quán)利，以減少問題、避免糾紛。
對(duì)于政府來說，采取BOT融資方式的目的是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和要求，而其目標(biāo)和要求是在合同中體現(xiàn)和通過合同實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。在對(duì)合同的履行上，政府與投資方處于平等的法律地位。但是我們不可否認(rèn)，政府是處于主導(dǎo)地位的，在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)問題、產(chǎn)生糾紛往往是與政府沒有正確定位有很大的關(guān)系，如規(guī)劃方案的調(diào)整等。因此在雙方合同的制定上應(yīng)盡量詳實(shí)，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。
另外，采用BOT方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及到的政策處理、與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)等諸多問題，如征地拆遷安置、電力電信、交通供水等，其處理彈性較大。作為投資方往往會(huì)對(duì)這些前期工作感到棘手，也容易產(chǎn)生糾紛和出現(xiàn)問題，而政府應(yīng)努力做好服務(wù)工作，積極為投資方解決困難，充分地發(fā)揮其特有的行政優(yōu)勢(shì)和地域優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)雙贏的環(huán)境。