熱點(diǎn)二 國有資產(chǎn)監(jiān)管
整理：孫景民博士助手 呂敏之 肖松柏
一、存在的問題
1. 公開流失是指看得見、摸得著的國有資產(chǎn)流失。如有的企業(yè)管理者，在自己即將退出權(quán)力舞臺之際，利用對企業(yè)的實(shí)質(zhì)控制權(quán)，把國有資產(chǎn)公開轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入；有的企業(yè)管理者利用金蟬脫殼的形式，以實(shí)行股份制改革為名，把優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)剝離出來，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣質(zhì)資產(chǎn)和冗員、債務(wù)、虧損業(yè)務(wù)等留在母公司；有的則在外資購并國有資產(chǎn)中，低價(jià)出售國有資產(chǎn)；也有的利用MBO(管理者收購)的形式，管理者低于正常價(jià)格買下國有資產(chǎn)；還有的在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和出售過程中，暗箱操作、低估漏估國有資產(chǎn)，低價(jià)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)大量流入個(gè)人腰包。據(jù)初步估計(jì)，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中，采用公開拍賣形式出售的國有資產(chǎn)價(jià)格一般比資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估價(jià)格高出10%左右，而采用私下交易方式出售國有資產(chǎn)的價(jià)格一般比評估價(jià)格低30%左右。
潛在流失是指國有資產(chǎn)收益的流失。投資的目的是獲得收益。如果一個(gè)國有企業(yè)經(jīng)營了一整年，沒有任何收益，對投資者來說，這與沒有這個(gè)企業(yè)是一樣的(不考慮其他利益)；如果不僅沒有任何收益，反而虧損，那就還不如沒有這個(gè)企業(yè)；有的國有企業(yè)在經(jīng)營中存在內(nèi)部人控制泛濫，經(jīng)營者利用對企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，撈取個(gè)人好處，拼命增加個(gè)人在職消費(fèi)，購買豪華轎車，購置高檔辦公場所和住宅，吃喝玩樂的費(fèi)用都計(jì)入企業(yè)成本，擠占利潤，造成企業(yè)虧損；有的則通過關(guān)聯(lián)交易，從關(guān)聯(lián)企業(yè)如朋友、親戚的公司中高價(jià)購進(jìn)原材料、設(shè)備等，從關(guān)聯(lián)企業(yè)中獲得回扣款，卻增加了企業(yè)成本，降低了企業(yè)利潤；有的甚至通過隱蔽的方式把企業(yè)利潤轉(zhuǎn)化為個(gè)人賬戶上的存款，然后聲稱企業(yè)虧損。
2. 不合理的折舊、不合規(guī)的拍賣和盲目的海外上市就像是三個(gè)亟待堵住的窟窿，每年造成的國有資產(chǎn)流失達(dá)360億至720億元人民幣。
不合理的折舊目前已變成不少國企合理的、特殊的一種“流失”方式。部分國企和股份制企業(yè)違反利益分配原則，采取種種手段壓低國有股的分配收益：有的違反同股同利原則，將國有股排斥在外，只給內(nèi)部持股職工分紅派現(xiàn)，對國有股只以記賬形式分紅；有的國企的短期行為嚴(yán)重，企業(yè)管理混亂，內(nèi)部管理制度不健全，企業(yè)長期虧損，直至資金周轉(zhuǎn)不靈，面臨走向破產(chǎn)的道路；有的經(jīng)營者只顧追求自己任職期間內(nèi)的短期利益，盲目擴(kuò)大企業(yè)消費(fèi)，不注重生產(chǎn)發(fā)展基金的積累，通過固定資產(chǎn)折舊的方法，將固定資產(chǎn)折舊補(bǔ)償金，變成流動(dòng)資金，進(jìn)入行業(yè)、部門的分配環(huán)節(jié)，增加職工的福利，造成技術(shù)改造投入減少，形成潛在的國有資產(chǎn)流失，企業(yè)的固定資產(chǎn)賬面值和實(shí)際值不相符，企業(yè)發(fā)展后勁乏力。
國有資產(chǎn)拍賣這本身是一件利國利民的好事。但是，由于在具體操作過程中，缺少有效的監(jiān)督、約束和管理機(jī)制，拍賣的程序及結(jié)果受到社會質(zhì)疑，最終被拍賣單位的職工、干部不滿意，社會群眾也不滿意。
目前內(nèi)地企業(yè)海外上市存在很大的盲目性，海外上市企業(yè)的價(jià)值被嚴(yán)重低估，從而導(dǎo)致巨額的國有資本流失和本國利益被侵蝕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，我國海外上市公司的總市值達(dá)到3700多億美元，是深滬股市全部A、B股上市公司可流通市值的2.39倍。據(jù)測算，從1993年至2005年，因?yàn)槊つ亢Ｍ馍鲜袑?dǎo)致的國有資產(chǎn)流失規(guī)模已高達(dá)600億美元。大部分海外上市公司都是壟斷性國有企業(yè)，在政府扶持和行業(yè)壟斷的作用下，這些企業(yè)都享有高額的壟斷利潤，海外上市時(shí)卻采取“低市盈率上市”策略，造成企業(yè)價(jià)值被嚴(yán)重低估，并直接導(dǎo)致大量壟斷利潤外流。加上一些企業(yè)采取上市前重組、上市后維持業(yè)績或者進(jìn)行派息活動(dòng)等，使本應(yīng)由上市公司股東承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)移到全體國民身上，令中國民眾的負(fù)擔(dān)加重，間接地轉(zhuǎn)移了中國的財(cái)富。
二、原因分析
1. 國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及其管理制度不健全。國家是國有資產(chǎn)的終極使用者，我國目前對國有資產(chǎn)采取的是條塊并行，分級管理，各級政府都部分代行所有權(quán)的體制。以國有企業(yè)來說，有國務(wù)院直屬企業(yè)、部(委)屬企業(yè)、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)等等，國有企業(yè)的資產(chǎn)實(shí)際由國務(wù)院各部門和各級人民政府及其所屬機(jī)構(gòu)代行所有權(quán)并實(shí)施具體管理；對國有資產(chǎn)整體來說，許多機(jī)構(gòu)都有權(quán)利介入管理，而又沒有任何一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)集中權(quán)力統(tǒng)一管理，甚至對于一項(xiàng)國有資產(chǎn)也是如此。所以說，我國目前采取的是國有資產(chǎn)所有權(quán)分散和多頭并行管理的體制，這種現(xiàn)存體制必然導(dǎo)致資產(chǎn)流失問題的出現(xiàn)。
2. 法律法規(guī)不盡完善。
國家對國有資產(chǎn)的終極所有權(quán)，缺乏法律的有力保障，對國有資產(chǎn)的管理者行使管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)缺乏法律和法規(guī)的規(guī)范，尤其對當(dāng)前行政權(quán)代替、侵蝕和干預(yù)國有資產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的做法缺乏法律的界定和約束。缺乏完善的資產(chǎn)運(yùn)營、資產(chǎn)流動(dòng)的國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)及配套政策，使得市場經(jīng)濟(jì)下必然出現(xiàn)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺少法律依據(jù)和法律保障。對導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的違法犯罪打擊力度不夠。比如玩忽職守犯罪案件，往往給國家財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，而刑法規(guī)定處罰的幅度卻很低。修訂后的刑法在打擊預(yù)防國有資產(chǎn)流失犯罪方向邁出了可喜的步伐，規(guī)定了為親友非法牟利罪，簽訂、發(fā)行合同失職被騙罪等等，但是，對其它玩忽職守造成國有資產(chǎn)流失的行為未能明文規(guī)定。
3. 決策失誤導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。決策失誤導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失較為普遍，其原因主要有兩個(gè)方面：一、“區(qū)域利益”作祟，盲目引進(jìn)，重復(fù)建設(shè)。二、決策不民主，一言堂。
4. 以各種所謂正?；顒?dòng)的名義大量消耗國有資產(chǎn)造成國有資產(chǎn)流失。
5. 在破產(chǎn)中國有資產(chǎn)流失。
6. 工作不負(fù)責(zé)任或玩忽職守造成國有資產(chǎn)流失。
7. 管理不善造成企業(yè)國有資產(chǎn)流失長期以來，企業(yè)在“重經(jīng)營、輕管理”的思想影響下，過分強(qiáng)調(diào)鋪攤子、搞投資、抓經(jīng)營，忽略了內(nèi)部管理，造成了大量的國有資產(chǎn)流失。
8. 財(cái)政性蠶食，形成國有資產(chǎn)流失。
10. 忽視無形資產(chǎn)管理。無形資產(chǎn)主要是專利權(quán)、非專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)和商譽(yù)等，它可以為企業(yè)帶來巨額的收益。但長期以來人們只重視有形資產(chǎn)的管理，忽略了無形資產(chǎn)的價(jià)值，造成國有無形資產(chǎn)大量流失。
三、對策與措施
1. 制定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法，明確基本準(zhǔn)則。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的政策法規(guī)體系是搞好國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的依據(jù)。作為代表政府行使國有資產(chǎn)出資人職能的國資委要依法履行出資人職責(zé)，依法對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，首先要有國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的政策法規(guī)。(1)要貫徹實(shí)施好國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章，加快制定完善相關(guān)規(guī)章制度，做好與國資委履行職責(zé)相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)的清理工作。(2)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督檢查，做好“五五”普法工作，推進(jìn)國有重點(diǎn)企業(yè)法律顧問制度建設(shè)，進(jìn)一步建立健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。(3)要繼續(xù)推進(jìn)市(地)級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立完善，探索縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效形式，切實(shí)落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值的各級責(zé)任主體。
2. 嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易和股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，防止國有資產(chǎn)流失。規(guī)范企業(yè)改制，嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓程序，促進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，是國務(wù)院國資委和地方各級國資委的一項(xiàng)重要職責(zé)。(1)要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行96號文、3號令和規(guī)范企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)交易的各項(xiàng)規(guī)定，不斷完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易制度，規(guī)范交易規(guī)則，創(chuàng)新競價(jià)方式，加強(qiáng)市場監(jiān)管，進(jìn)一步提高進(jìn)場率和競價(jià)率。(2)不斷完善企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理制度，嚴(yán)格規(guī)范評估機(jī)構(gòu)的選擇，加大資產(chǎn)評估抽查力度。針對股權(quán)分置改革完成后證券市場進(jìn)入全流通的新形勢，加強(qiáng)對上市公司國有股權(quán)的監(jiān)管工作。國務(wù)院國資委正在制訂上市公司國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的相關(guān)辦法，各地國資委也要及時(shí)研究新情況、新問題，采取相應(yīng)措施促進(jìn)上市公司國有股權(quán)公開、公平、公正地有序流轉(zhuǎn)，防止內(nèi)幕交易、蓄意炒作，切實(shí)保護(hù)各類投資者合法權(quán)益。(3)在企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，要尊重維護(hù)廣大職工的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和相關(guān)事項(xiàng)的決定權(quán)，妥善安置職工，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益。
3. 加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制，制定國有資產(chǎn)收益管理辦法，保障國家權(quán)益。
(1)要強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)決算管理，積極組織所監(jiān)管企業(yè)執(zhí)行新的企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則，逐步推行財(cái)務(wù)信息公開化，提高財(cái)務(wù)信息透明度。(2)制定《國有資本收益管理辦法》，是保證國有資本出資人權(quán)益，用好國有資本收益的根本保障。
4. 制定經(jīng)營業(yè)績考核辦法，建立激勵(lì)約束機(jī)制。要進(jìn)一步完善考核辦法，考核指標(biāo)要少而精，突出關(guān)鍵績效指標(biāo)。緊密結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，完善目標(biāo)確定機(jī)制、分類考核機(jī)制、價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制。積極探索建立經(jīng)營業(yè)績考核談話制度，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，努力實(shí)施精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)國有企業(yè)建立起更加完善的“重業(yè)績、講回報(bào)、強(qiáng)激勵(lì)、硬約束”的工作機(jī)制。有條件的還要積極開展任期經(jīng)營業(yè)績考核。適應(yīng)股權(quán)多元化改革的要求，探索建立董事會評價(jià)辦法，確保國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的落實(shí)。
5. 制定投融資管理辦法，形成科學(xué)決策機(jī)制。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，投融資活動(dòng)是企業(yè)經(jīng)營、發(fā)展的核心。
6. 完善董事會制度和監(jiān)事會制度，確保國有資產(chǎn)監(jiān)管到位。
7. 轉(zhuǎn)變管理理念，注重資本管理。
8. 盤活國有資本。要讓國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)真正意義上的保值增值，就是要通過資本運(yùn)作和資產(chǎn)置換來盤活國有資本，增強(qiáng)國有資本的流動(dòng)性和企業(yè)的現(xiàn)金流量，把國有企業(yè)中僵化、不能流動(dòng)的國有資本變?yōu)榭蓪?shí)現(xiàn)的現(xiàn)金流和資本流，使人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素由“閑置”向“短缺”轉(zhuǎn)移。而且這種轉(zhuǎn)移既可實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理布局，還可使資金按照市場要求得以優(yōu)化配置。只有盤活國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)“活”起來，才是限度地保值增值。
9. 優(yōu)化國有企業(yè)布局。國資管理策略是關(guān)鍵，不能“胡子眉毛一把抓”，必須堅(jiān)持“有進(jìn)有退，有所為有所不為”的工作方針，以“調(diào)、改、剝、退”為手段來優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局。(1)堅(jiān)持有進(jìn)有退的思想，就是要對國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行規(guī)劃、重組與優(yōu)化，逐步引導(dǎo)國有資本從適合民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域退出，推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中、向具有競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中、向具有較強(qiáng)國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)集中、向國有企業(yè)主業(yè)集中。(2)調(diào)，就是加快推進(jìn)一級企業(yè)重組整合；改，就是加快國有企業(yè)股份制改革步伐；剝，就是有序剝離輔業(yè)和非關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)企業(yè)；退，就是加快劣勢企業(yè)退出步伐。不能僅僅守?cái)傋印澣ψ?，更重要的是擺好棋子，找準(zhǔn)關(guān)鍵，使有限的國有資本能夠在全國經(jīng)濟(jì)的大格局中限度地發(fā)揮倍增效應(yīng)，這樣才能不辱使命，有所作為。
10. 國家設(shè)立國資委的目的非常明確，就是要解決國有資產(chǎn)的所有者缺位問題，在政府的授權(quán)下管好、用好國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。因此，國資委一切工作的出發(fā)點(diǎn)都要圍繞這個(gè)根本目的，該管理的資產(chǎn)、人和事一定要管好、管到位。既要充分尊重企業(yè)經(jīng)營管理的自主權(quán)，嚴(yán)格依法辦事，不干預(yù)企業(yè)餓具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，又要使國有資產(chǎn)經(jīng)營者和授權(quán)管理者盡快適應(yīng)國資委對國有資產(chǎn)依法處置和管理的職權(quán)，從心理上適應(yīng)委托代理關(guān)系，克服失落感和權(quán)利約束感，主動(dòng)、自覺接受監(jiān)管，努力促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。
四、參考文選
深化國有企業(yè)改革 加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理
十六大以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹黨的十六大和十六屆二中、三中全會精神，牢牢把握職責(zé)定位，認(rèn)真履行出資人職責(zé)，在迎接挑戰(zhàn)中成長，在不斷探索中前進(jìn)，國有資產(chǎn)管理體制改革取得積極進(jìn)展：一是初步建立了國有資產(chǎn)管理體制基本框架，國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織體系與法規(guī)體系基本形成；二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，加大了財(cái)務(wù)決算審計(jì)監(jiān)督工作力度，同時(shí)，堅(jiān)持和完善監(jiān)事會制度，逐步理順和規(guī)范了國資委系統(tǒng)內(nèi)的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系；三是規(guī)范了國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，國有資產(chǎn)流失得到有效遏制，職工合法權(quán)益得到有效保障，維護(hù)了企業(yè)和社會的穩(wěn)定。
同時(shí)，我們也深知深化國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，還面臨不少深層次的矛盾和問題，改革的任務(wù)十分艱巨。貫徹落實(shí)黨的十六大關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大決策，堅(jiān)定不移地加快推進(jìn)國有企業(yè)改革，不斷完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，需要我們做好如下幾個(gè)方面的工作：
(1)加快推進(jìn)股份制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。一是要采取多種方式加快國有企業(yè)股份制改革步伐；二是要按照《公司法》要求，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)；三是要探索建立市場化的國有企業(yè)經(jīng)營管理者管理制度；四是要繼續(xù)推進(jìn)人事、用工、分配三項(xiàng)制度改革，加快轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，真正做到經(jīng)營者能上能下、人員能進(jìn)能出、收入能增能減，不斷完善企業(yè)內(nèi)部競爭和激勵(lì)約束機(jī)制。
(2)嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易和股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，防止國有資產(chǎn)流失。一方面要不斷完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易制度，規(guī)范交易規(guī)則，創(chuàng)新競價(jià)方式，加強(qiáng)市場監(jiān)管，進(jìn)一步提高進(jìn)場率和競價(jià)率；另一方面要加強(qiáng)對上市公司國有股權(quán)的監(jiān)管工作，切實(shí)保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益。
(3)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力和控制力。要大力推進(jìn)國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組，通過多種形式的聯(lián)合重組，推動(dòng)國有資本向重點(diǎn)行業(yè)集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中，發(fā)展壯大一批對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有重大帶動(dòng)作用的大企業(yè)大集團(tuán)，加快形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌的優(yōu)勢企業(yè)。
(4)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。一是完善業(yè)績考核體系。要進(jìn)一步完善考核辦法，考核指標(biāo)要少而精，突出關(guān)鍵績效指標(biāo)。二是加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。要繼續(xù)完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理制度，研究制訂相關(guān)工作細(xì)則，實(shí)現(xiàn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理工作的制度化、公開化和標(biāo)準(zhǔn)化。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制，建立完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。四是堅(jiān)持和完善外派監(jiān)事會制度。五是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)。要貫徹實(shí)施好國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章，加快制定完善相關(guān)規(guī)章制度，做好與國資委履行職責(zé)相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)的清理工作。
全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會要求我們必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，這不僅是黨和人民的殷切希望，更是深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制的迫切要求。
整理：孫景民博士助手 呂敏之 肖松柏
一、存在的問題
1. 公開流失是指看得見、摸得著的國有資產(chǎn)流失。如有的企業(yè)管理者，在自己即將退出權(quán)力舞臺之際，利用對企業(yè)的實(shí)質(zhì)控制權(quán)，把國有資產(chǎn)公開轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入；有的企業(yè)管理者利用金蟬脫殼的形式，以實(shí)行股份制改革為名，把優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)剝離出來，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣質(zhì)資產(chǎn)和冗員、債務(wù)、虧損業(yè)務(wù)等留在母公司；有的則在外資購并國有資產(chǎn)中，低價(jià)出售國有資產(chǎn)；也有的利用MBO(管理者收購)的形式，管理者低于正常價(jià)格買下國有資產(chǎn)；還有的在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和出售過程中，暗箱操作、低估漏估國有資產(chǎn)，低價(jià)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)大量流入個(gè)人腰包。據(jù)初步估計(jì)，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中，采用公開拍賣形式出售的國有資產(chǎn)價(jià)格一般比資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估價(jià)格高出10%左右，而采用私下交易方式出售國有資產(chǎn)的價(jià)格一般比評估價(jià)格低30%左右。
潛在流失是指國有資產(chǎn)收益的流失。投資的目的是獲得收益。如果一個(gè)國有企業(yè)經(jīng)營了一整年，沒有任何收益，對投資者來說，這與沒有這個(gè)企業(yè)是一樣的(不考慮其他利益)；如果不僅沒有任何收益，反而虧損，那就還不如沒有這個(gè)企業(yè)；有的國有企業(yè)在經(jīng)營中存在內(nèi)部人控制泛濫，經(jīng)營者利用對企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，撈取個(gè)人好處，拼命增加個(gè)人在職消費(fèi)，購買豪華轎車，購置高檔辦公場所和住宅，吃喝玩樂的費(fèi)用都計(jì)入企業(yè)成本，擠占利潤，造成企業(yè)虧損；有的則通過關(guān)聯(lián)交易，從關(guān)聯(lián)企業(yè)如朋友、親戚的公司中高價(jià)購進(jìn)原材料、設(shè)備等，從關(guān)聯(lián)企業(yè)中獲得回扣款，卻增加了企業(yè)成本，降低了企業(yè)利潤；有的甚至通過隱蔽的方式把企業(yè)利潤轉(zhuǎn)化為個(gè)人賬戶上的存款，然后聲稱企業(yè)虧損。
2. 不合理的折舊、不合規(guī)的拍賣和盲目的海外上市就像是三個(gè)亟待堵住的窟窿，每年造成的國有資產(chǎn)流失達(dá)360億至720億元人民幣。
不合理的折舊目前已變成不少國企合理的、特殊的一種“流失”方式。部分國企和股份制企業(yè)違反利益分配原則，采取種種手段壓低國有股的分配收益：有的違反同股同利原則，將國有股排斥在外，只給內(nèi)部持股職工分紅派現(xiàn)，對國有股只以記賬形式分紅；有的國企的短期行為嚴(yán)重，企業(yè)管理混亂，內(nèi)部管理制度不健全，企業(yè)長期虧損，直至資金周轉(zhuǎn)不靈，面臨走向破產(chǎn)的道路；有的經(jīng)營者只顧追求自己任職期間內(nèi)的短期利益，盲目擴(kuò)大企業(yè)消費(fèi)，不注重生產(chǎn)發(fā)展基金的積累，通過固定資產(chǎn)折舊的方法，將固定資產(chǎn)折舊補(bǔ)償金，變成流動(dòng)資金，進(jìn)入行業(yè)、部門的分配環(huán)節(jié)，增加職工的福利，造成技術(shù)改造投入減少，形成潛在的國有資產(chǎn)流失，企業(yè)的固定資產(chǎn)賬面值和實(shí)際值不相符，企業(yè)發(fā)展后勁乏力。
國有資產(chǎn)拍賣這本身是一件利國利民的好事。但是，由于在具體操作過程中，缺少有效的監(jiān)督、約束和管理機(jī)制，拍賣的程序及結(jié)果受到社會質(zhì)疑，最終被拍賣單位的職工、干部不滿意，社會群眾也不滿意。
目前內(nèi)地企業(yè)海外上市存在很大的盲目性，海外上市企業(yè)的價(jià)值被嚴(yán)重低估，從而導(dǎo)致巨額的國有資本流失和本國利益被侵蝕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，我國海外上市公司的總市值達(dá)到3700多億美元，是深滬股市全部A、B股上市公司可流通市值的2.39倍。據(jù)測算，從1993年至2005年，因?yàn)槊つ亢Ｍ馍鲜袑?dǎo)致的國有資產(chǎn)流失規(guī)模已高達(dá)600億美元。大部分海外上市公司都是壟斷性國有企業(yè)，在政府扶持和行業(yè)壟斷的作用下，這些企業(yè)都享有高額的壟斷利潤，海外上市時(shí)卻采取“低市盈率上市”策略，造成企業(yè)價(jià)值被嚴(yán)重低估，并直接導(dǎo)致大量壟斷利潤外流。加上一些企業(yè)采取上市前重組、上市后維持業(yè)績或者進(jìn)行派息活動(dòng)等，使本應(yīng)由上市公司股東承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)移到全體國民身上，令中國民眾的負(fù)擔(dān)加重，間接地轉(zhuǎn)移了中國的財(cái)富。
二、原因分析
1. 國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及其管理制度不健全。國家是國有資產(chǎn)的終極使用者，我國目前對國有資產(chǎn)采取的是條塊并行，分級管理，各級政府都部分代行所有權(quán)的體制。以國有企業(yè)來說，有國務(wù)院直屬企業(yè)、部(委)屬企業(yè)、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)等等，國有企業(yè)的資產(chǎn)實(shí)際由國務(wù)院各部門和各級人民政府及其所屬機(jī)構(gòu)代行所有權(quán)并實(shí)施具體管理；對國有資產(chǎn)整體來說，許多機(jī)構(gòu)都有權(quán)利介入管理，而又沒有任何一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)集中權(quán)力統(tǒng)一管理，甚至對于一項(xiàng)國有資產(chǎn)也是如此。所以說，我國目前采取的是國有資產(chǎn)所有權(quán)分散和多頭并行管理的體制，這種現(xiàn)存體制必然導(dǎo)致資產(chǎn)流失問題的出現(xiàn)。
2. 法律法規(guī)不盡完善。
國家對國有資產(chǎn)的終極所有權(quán)，缺乏法律的有力保障，對國有資產(chǎn)的管理者行使管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)缺乏法律和法規(guī)的規(guī)范，尤其對當(dāng)前行政權(quán)代替、侵蝕和干預(yù)國有資產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的做法缺乏法律的界定和約束。缺乏完善的資產(chǎn)運(yùn)營、資產(chǎn)流動(dòng)的國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)及配套政策，使得市場經(jīng)濟(jì)下必然出現(xiàn)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺少法律依據(jù)和法律保障。對導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的違法犯罪打擊力度不夠。比如玩忽職守犯罪案件，往往給國家財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，而刑法規(guī)定處罰的幅度卻很低。修訂后的刑法在打擊預(yù)防國有資產(chǎn)流失犯罪方向邁出了可喜的步伐，規(guī)定了為親友非法牟利罪，簽訂、發(fā)行合同失職被騙罪等等，但是，對其它玩忽職守造成國有資產(chǎn)流失的行為未能明文規(guī)定。
3. 決策失誤導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。決策失誤導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失較為普遍，其原因主要有兩個(gè)方面：一、“區(qū)域利益”作祟，盲目引進(jìn)，重復(fù)建設(shè)。二、決策不民主，一言堂。
4. 以各種所謂正?；顒?dòng)的名義大量消耗國有資產(chǎn)造成國有資產(chǎn)流失。
5. 在破產(chǎn)中國有資產(chǎn)流失。
6. 工作不負(fù)責(zé)任或玩忽職守造成國有資產(chǎn)流失。
7. 管理不善造成企業(yè)國有資產(chǎn)流失長期以來，企業(yè)在“重經(jīng)營、輕管理”的思想影響下，過分強(qiáng)調(diào)鋪攤子、搞投資、抓經(jīng)營，忽略了內(nèi)部管理，造成了大量的國有資產(chǎn)流失。
8. 財(cái)政性蠶食，形成國有資產(chǎn)流失。
10. 忽視無形資產(chǎn)管理。無形資產(chǎn)主要是專利權(quán)、非專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)和商譽(yù)等，它可以為企業(yè)帶來巨額的收益。但長期以來人們只重視有形資產(chǎn)的管理，忽略了無形資產(chǎn)的價(jià)值，造成國有無形資產(chǎn)大量流失。
三、對策與措施
1. 制定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法，明確基本準(zhǔn)則。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的政策法規(guī)體系是搞好國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的依據(jù)。作為代表政府行使國有資產(chǎn)出資人職能的國資委要依法履行出資人職責(zé)，依法對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，首先要有國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的政策法規(guī)。(1)要貫徹實(shí)施好國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章，加快制定完善相關(guān)規(guī)章制度，做好與國資委履行職責(zé)相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)的清理工作。(2)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督檢查，做好“五五”普法工作，推進(jìn)國有重點(diǎn)企業(yè)法律顧問制度建設(shè)，進(jìn)一步建立健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。(3)要繼續(xù)推進(jìn)市(地)級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立完善，探索縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效形式，切實(shí)落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值的各級責(zé)任主體。
2. 嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易和股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，防止國有資產(chǎn)流失。規(guī)范企業(yè)改制，嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓程序，促進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，是國務(wù)院國資委和地方各級國資委的一項(xiàng)重要職責(zé)。(1)要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行96號文、3號令和規(guī)范企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)交易的各項(xiàng)規(guī)定，不斷完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易制度，規(guī)范交易規(guī)則，創(chuàng)新競價(jià)方式，加強(qiáng)市場監(jiān)管，進(jìn)一步提高進(jìn)場率和競價(jià)率。(2)不斷完善企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理制度，嚴(yán)格規(guī)范評估機(jī)構(gòu)的選擇，加大資產(chǎn)評估抽查力度。針對股權(quán)分置改革完成后證券市場進(jìn)入全流通的新形勢，加強(qiáng)對上市公司國有股權(quán)的監(jiān)管工作。國務(wù)院國資委正在制訂上市公司國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的相關(guān)辦法，各地國資委也要及時(shí)研究新情況、新問題，采取相應(yīng)措施促進(jìn)上市公司國有股權(quán)公開、公平、公正地有序流轉(zhuǎn)，防止內(nèi)幕交易、蓄意炒作，切實(shí)保護(hù)各類投資者合法權(quán)益。(3)在企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，要尊重維護(hù)廣大職工的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和相關(guān)事項(xiàng)的決定權(quán)，妥善安置職工，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益。
3. 加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制，制定國有資產(chǎn)收益管理辦法，保障國家權(quán)益。
(1)要強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)決算管理，積極組織所監(jiān)管企業(yè)執(zhí)行新的企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則，逐步推行財(cái)務(wù)信息公開化，提高財(cái)務(wù)信息透明度。(2)制定《國有資本收益管理辦法》，是保證國有資本出資人權(quán)益，用好國有資本收益的根本保障。
4. 制定經(jīng)營業(yè)績考核辦法，建立激勵(lì)約束機(jī)制。要進(jìn)一步完善考核辦法，考核指標(biāo)要少而精，突出關(guān)鍵績效指標(biāo)。緊密結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，完善目標(biāo)確定機(jī)制、分類考核機(jī)制、價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制。積極探索建立經(jīng)營業(yè)績考核談話制度，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，努力實(shí)施精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)國有企業(yè)建立起更加完善的“重業(yè)績、講回報(bào)、強(qiáng)激勵(lì)、硬約束”的工作機(jī)制。有條件的還要積極開展任期經(jīng)營業(yè)績考核。適應(yīng)股權(quán)多元化改革的要求，探索建立董事會評價(jià)辦法，確保國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的落實(shí)。
5. 制定投融資管理辦法，形成科學(xué)決策機(jī)制。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，投融資活動(dòng)是企業(yè)經(jīng)營、發(fā)展的核心。
6. 完善董事會制度和監(jiān)事會制度，確保國有資產(chǎn)監(jiān)管到位。
7. 轉(zhuǎn)變管理理念，注重資本管理。
8. 盤活國有資本。要讓國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)真正意義上的保值增值，就是要通過資本運(yùn)作和資產(chǎn)置換來盤活國有資本，增強(qiáng)國有資本的流動(dòng)性和企業(yè)的現(xiàn)金流量，把國有企業(yè)中僵化、不能流動(dòng)的國有資本變?yōu)榭蓪?shí)現(xiàn)的現(xiàn)金流和資本流，使人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素由“閑置”向“短缺”轉(zhuǎn)移。而且這種轉(zhuǎn)移既可實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理布局，還可使資金按照市場要求得以優(yōu)化配置。只有盤活國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)“活”起來，才是限度地保值增值。
9. 優(yōu)化國有企業(yè)布局。國資管理策略是關(guān)鍵，不能“胡子眉毛一把抓”，必須堅(jiān)持“有進(jìn)有退，有所為有所不為”的工作方針，以“調(diào)、改、剝、退”為手段來優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局。(1)堅(jiān)持有進(jìn)有退的思想，就是要對國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行規(guī)劃、重組與優(yōu)化，逐步引導(dǎo)國有資本從適合民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域退出，推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中、向具有競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中、向具有較強(qiáng)國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)集中、向國有企業(yè)主業(yè)集中。(2)調(diào)，就是加快推進(jìn)一級企業(yè)重組整合；改，就是加快國有企業(yè)股份制改革步伐；剝，就是有序剝離輔業(yè)和非關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)企業(yè)；退，就是加快劣勢企業(yè)退出步伐。不能僅僅守?cái)傋印澣ψ?，更重要的是擺好棋子，找準(zhǔn)關(guān)鍵，使有限的國有資本能夠在全國經(jīng)濟(jì)的大格局中限度地發(fā)揮倍增效應(yīng)，這樣才能不辱使命，有所作為。
10. 國家設(shè)立國資委的目的非常明確，就是要解決國有資產(chǎn)的所有者缺位問題，在政府的授權(quán)下管好、用好國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。因此，國資委一切工作的出發(fā)點(diǎn)都要圍繞這個(gè)根本目的，該管理的資產(chǎn)、人和事一定要管好、管到位。既要充分尊重企業(yè)經(jīng)營管理的自主權(quán)，嚴(yán)格依法辦事，不干預(yù)企業(yè)餓具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，又要使國有資產(chǎn)經(jīng)營者和授權(quán)管理者盡快適應(yīng)國資委對國有資產(chǎn)依法處置和管理的職權(quán)，從心理上適應(yīng)委托代理關(guān)系，克服失落感和權(quán)利約束感，主動(dòng)、自覺接受監(jiān)管，努力促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。
四、參考文選
深化國有企業(yè)改革 加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理
十六大以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹黨的十六大和十六屆二中、三中全會精神，牢牢把握職責(zé)定位，認(rèn)真履行出資人職責(zé)，在迎接挑戰(zhàn)中成長，在不斷探索中前進(jìn)，國有資產(chǎn)管理體制改革取得積極進(jìn)展：一是初步建立了國有資產(chǎn)管理體制基本框架，國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織體系與法規(guī)體系基本形成；二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，加大了財(cái)務(wù)決算審計(jì)監(jiān)督工作力度，同時(shí)，堅(jiān)持和完善監(jiān)事會制度，逐步理順和規(guī)范了國資委系統(tǒng)內(nèi)的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系；三是規(guī)范了國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，國有資產(chǎn)流失得到有效遏制，職工合法權(quán)益得到有效保障，維護(hù)了企業(yè)和社會的穩(wěn)定。
同時(shí)，我們也深知深化國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，還面臨不少深層次的矛盾和問題，改革的任務(wù)十分艱巨。貫徹落實(shí)黨的十六大關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大決策，堅(jiān)定不移地加快推進(jìn)國有企業(yè)改革，不斷完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，需要我們做好如下幾個(gè)方面的工作：
(1)加快推進(jìn)股份制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。一是要采取多種方式加快國有企業(yè)股份制改革步伐；二是要按照《公司法》要求，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)；三是要探索建立市場化的國有企業(yè)經(jīng)營管理者管理制度；四是要繼續(xù)推進(jìn)人事、用工、分配三項(xiàng)制度改革，加快轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，真正做到經(jīng)營者能上能下、人員能進(jìn)能出、收入能增能減，不斷完善企業(yè)內(nèi)部競爭和激勵(lì)約束機(jī)制。
(2)嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易和股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，防止國有資產(chǎn)流失。一方面要不斷完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易制度，規(guī)范交易規(guī)則，創(chuàng)新競價(jià)方式，加強(qiáng)市場監(jiān)管，進(jìn)一步提高進(jìn)場率和競價(jià)率；另一方面要加強(qiáng)對上市公司國有股權(quán)的監(jiān)管工作，切實(shí)保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益。
(3)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力和控制力。要大力推進(jìn)國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組，通過多種形式的聯(lián)合重組，推動(dòng)國有資本向重點(diǎn)行業(yè)集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中，發(fā)展壯大一批對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有重大帶動(dòng)作用的大企業(yè)大集團(tuán)，加快形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌的優(yōu)勢企業(yè)。
(4)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。一是完善業(yè)績考核體系。要進(jìn)一步完善考核辦法，考核指標(biāo)要少而精，突出關(guān)鍵績效指標(biāo)。二是加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。要繼續(xù)完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理制度，研究制訂相關(guān)工作細(xì)則，實(shí)現(xiàn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理工作的制度化、公開化和標(biāo)準(zhǔn)化。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制，建立完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。四是堅(jiān)持和完善外派監(jiān)事會制度。五是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)。要貫徹實(shí)施好國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章，加快制定完善相關(guān)規(guī)章制度，做好與國資委履行職責(zé)相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)的清理工作。
全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會要求我們必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，這不僅是黨和人民的殷切希望，更是深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制的迫切要求。