第八章市政職能
第一節(jié)市政職能體系
一、市政職能的含義
1.市政職能P200是指城市在城市公共管理過程中依法履行的各項職責和功能的總稱，是城市政府管理活動的基本方向；
2.廣義的市政職能是城市政府的重要職者和功能，其核心內容是A執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策和上級政府的決定；B實施同級人民人民代表大會的決定，管理城市政府管轄區(qū)內的地方公共事務。
3.具體內涵是：
1）市政職能取決于一個國家的性質和城市政府在國家政權體系中的地位，不同國家的城市有不同的市政職能。
2）市政職能是歷史的產物，不同歷史時期的城市政府有著不同的市政職能。
3）市政職能的主體是城市人民政府。
4）市政職能的客體是城市公共事物。
5）實現(xiàn)市政職能的主要途徑和方式是法制化、科學化、現(xiàn)代化的公共管理。
4.市政職能的4個P202特征
1）廣泛性，并不等于數量多；
2）服務性，體現(xiàn)了是市政職能的本質特征，服務是城市政府的天職；
3）規(guī)范性，法制政府要做到依法循制來確定、調整和發(fā)展各項政府職能保證市政職能的規(guī)范性和穩(wěn)定性。
4）自主性，城市的在國家行政體制中發(fā)揮獨特作用，其職能的實現(xiàn)也具有相對獨立性，適合城市政府自主實施管理。
5.市政職能的意義
市政職能是城市政府賴以存在和發(fā)展的主要依據，其意義主要體現(xiàn)在：
1）政府性質：市政職能代表了城市政府活動的基本方向，反映了城市政府行為的基本目的和宗旨。
2）職能規(guī)模：市政職能決定著城市政府管理范圍和組織規(guī)模。
3）關系：市政職能是中央、省和城市政府權責分工和事物分割的重要依據。
4）改革：市政職能是城市政府實施“三定方案”的重要依據，抓好城市職能轉變是城市政府機構改革的關鍵。
5）績效：市政職能是否科學合理，關系到政府管理績效和成敗，關系著城市的發(fā)展和未來。
二、市政職能的類型
劃分依據 類型 主要內容 運用典型
按照歷史線索分析市政職能 傳統(tǒng)職能 指近代以前的城市政府職能一直延續(xù)至今，具有較強的生命力和文化再生能力。具有永久性、穩(wěn)定性、基礎性的特征。 文化教育、供水照明、衛(wèi)生健康、治安消防
現(xiàn)代職能 是第二次產業(yè)革命以后興起。具有生產性、戰(zhàn)略性、導向性的特點，決定著城市自身的生存、發(fā)展和未來。 城市規(guī)劃、建設規(guī)律、環(huán)境保護、公共服務、綠化美化
根據市政職能的性質和實現(xiàn)方式 防御職能 主要指城市政府通過限制性、保護性手段，從低限度上維持一個城市正常的秩序；在早期是主導性質的市政職能，主要是限制事物向壞的方向演化；是條件、前提和保障。 環(huán)境保護、衛(wèi)生管理、治安消防
建設職能 指在基本的秩序和安全得到保障的前提下，主動采取措施，積極為城市居民提供更好的公共服務，是促使事物朝更好的方面發(fā)展。 城市規(guī)劃、文化教育、公共設施建設
->>續(xù)上表
根據現(xiàn)代城市事物的主要內容、特點和我國城市政府管理的實際情況 一般職能 是城市政府和其他地方政府都具有的職能，主要是經濟職能和社會職能。 經濟職能，主要是指城市政府運用經濟 、財政、金融法律等手段，從宏觀上對城市經濟調控和服務。
社會職能是指城市政府社會公共服務方面的職能，關心重點是市民生活質量、市民素質的提高、建立完善的公共安全秩序，促進良好的社會風尚。
專門職能 指城市政府特有的或特別突出的職能，主要有規(guī)劃職能、建設職能、管理和服務職能 規(guī)劃職能：體現(xiàn)在城市規(guī)劃和城市國民經濟與社會發(fā)展的中長期計劃，以土地看開發(fā)、資源優(yōu)化和建設布局為主要內容，是由城市國土規(guī)劃部門負責編制的。
經濟稅與社會發(fā)展規(guī)劃：以城市規(guī)模、產業(yè)結構、經濟與社會發(fā)展指標為主要內容，由計劃部門負責編制。
管理職能：包括決策管理、過程管理、績效管理、法制管理等內容。
服務職能：又稱為公共服務職能，主體是城市政府、公營機構和中介組織，對象是市民和市民生活，范圍是市民個人和私營機構無法有效活動的公共領域。
根據市政職能的發(fā)展和消長趨勢 成長趨勢
衰退趨勢
三、市政職能體系及其發(fā)展趨勢
1.市政職能體系的基本定位：市政職能體系是指城市政府各項職能在市政管理過程中形成的縱向和橫向相互作用關系，
2.市政職能體系發(fā)展趨勢：對于符合我國國情和市情并符合生產力發(fā)展需要的市政職能予以充分肯定，并為其發(fā)展創(chuàng)造條件，不符合當前我國國情和市情，不利于生產力發(fā)展的某些職能或職能要素，必須進行調整、變革和轉換。「聯(lián)系課文P158」
第二節(jié)市政職能的改革和發(fā)展
一、西方國家市政職能的范圍與實現(xiàn)方式
1.西方國家市政職能的歷史發(fā)展，主要經歷了3個時期：
1）前工業(yè)化階段：是城市的發(fā)展時期，市政管理只能管理比較簡單，管理手段單一，管理方式也比較原始，具有私人性質和宗教性質。
2）工業(yè)化階段：始于18世紀后期至20世紀40年代，市政職能的范圍和內涵也不斷擴大，公共服務的范圍和內涵也不斷擴大。
3）后工業(yè)化階段：20世紀40年代以后，60年代以來，公共管理和公共服務開始出現(xiàn)分散化和民營化趨勢。
2.西方國家市政職能的范圍，包括
1）規(guī)劃職能，以土地規(guī)劃和區(qū)域綜合開發(fā)計劃為主：
（1）英國的城市規(guī)劃包括制訂（劃分為機構規(guī)劃和地方規(guī)劃）和執(zhí)行兩個階段。
（2）美國的城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃和具體規(guī)劃兩個階段。
（3）中國城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃。
2）公共服務的職能，是西方國家的主要內容，包括教育服務職能（是英國政府迄今主要的職能）、文化服務職能、交通運輸服務職能、產業(yè)振興方面的公共服務職能（日本在這方面比較突出）人力資源服務職能。「聯(lián)系課文P209」
3.西方國家市政職能的實現(xiàn)方式
1）制定法規(guī)、政策和指導性社會經濟發(fā)展計劃。
2）直接經營和控制某些公益事業(yè)。
3）依法規(guī)定各種審批、許認可程序，對市民息息相關的事務進行巡視檢查和實時監(jiān)督。
4）通過政府投資和支持開發(fā)新技術，引導、刺激經濟發(fā)展。
5）委托私人企業(yè)從事公益事業(yè)，提供公共服務。
4.中外市政職能的比較與借鑒。
1）行政指導職能是城市政府經濟和社會公共事務的中心環(huán)節(jié)，包括：
（1）對宏觀經濟與社會發(fā)展的指導。（2）制定產業(yè)政策和社會公共政策。（3）制定財政預算。（4）制定科技政策。（5）促進外向型經濟的發(fā)展。
2）公共服務職能是政府經濟與社會管理的基本前提，主要包括：
（1）建立完備的公共服務設施和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，為企業(yè)引資創(chuàng)造條件。
（2）建立人才基地，為城市發(fā)展提供優(yōu)質人才。
（3）大力發(fā)展教育事業(yè)，培養(yǎng)優(yōu)秀人才。
（4）建立和健全公共信息管理和服務系統(tǒng)。
（5）立法建制。
二、我國市政職能的改革與發(fā)展
1.我國市政職能體系發(fā)展的目標：
1）我國市政職能體系發(fā)展的基本目標：建立功能齊全、結構合理、運行協(xié)調、靈活高效的政府職能體系。
2）總的要求：按照政企分開的原則轉變政府職能。
3）具體要求：A撤消部分職能；B轉移部分職能；C增加部分職能；D強化部分職能。
2.我國市政職能的轉變
1）調整城市政府行使職能的外在環(huán)境，基本要求是：理順黨政關系，發(fā)揮領導核心作用；實行政企職能分開；下放權力；城市的非權力政治系統(tǒng)應依法積極參加城市管理活動。
2）調整城市政府內部系統(tǒng)的經濟職能，為轉變職能提供保證。
3）轉變城市政府的經濟行政職能，從微觀管理向宏觀管理平衡轉變。
4）在市政職能實現(xiàn)方式上，有行政命令向使用規(guī)劃指標、經濟杠桿等手段轉變，從直接管理向間接控制轉變。
3.市級政府的經濟調控的特點：A目的的雙向性；B方式的間接性；C手段方法的綜合性；D范圍的有限性；E時效的超前性
第三節(jié)市政績效管理
一、市政績效的內涵及特點
1.市政績效的內涵
市政績效是指城市政府實現(xiàn)市政職能、管理城市公共事務所取得的工作業(yè)績和社會效能，具體包括：
1）市政績效對市政職能實現(xiàn)程度和結構的客觀評價。
2）市政績效的主要內容：內部業(yè)績和外部業(yè)績（工作績效和社會績效）
3）績效管理包括一系列的績效管理和績效評價的方法及技術。
2.市政績效的特點：A市政績效的層次性；B市政績效管理的公共性；C理論實踐相結合；D注重操作技術。
二、市政績效管理的原則、特征和基本程序
1.市政績效管理的內涵及原則
市政績效管理過程括基本要素或步驟：
1）確定發(fā)展戰(zhàn)略和績效計劃（是前提）；
2）制定績效協(xié)議和績效計劃（是第一步）；
3）市政績效的監(jiān)督、評估和反饋；
4）市政績效的正式評估與分析；
5）公務員的獎勵、培訓和發(fā)展。
2.市政績效管理的基本原則（或特征）：
1）市政績效管理應融入日常的市政管理活動之中。
2）市政績效管理的前提是城市發(fā)展戰(zhàn)略和價值導向的明確化。
3）市政績效管理是以公務員的認同和共識為基礎的契約式管理。
4）績效管理的目的是促進市政管理的全面、迅速和持續(xù)地發(fā)展。
5）市政績效管理強調團隊精神。
第一節(jié)市政職能體系
一、市政職能的含義
1.市政職能P200是指城市在城市公共管理過程中依法履行的各項職責和功能的總稱，是城市政府管理活動的基本方向；
2.廣義的市政職能是城市政府的重要職者和功能，其核心內容是A執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策和上級政府的決定；B實施同級人民人民代表大會的決定，管理城市政府管轄區(qū)內的地方公共事務。
3.具體內涵是：
1）市政職能取決于一個國家的性質和城市政府在國家政權體系中的地位，不同國家的城市有不同的市政職能。
2）市政職能是歷史的產物，不同歷史時期的城市政府有著不同的市政職能。
3）市政職能的主體是城市人民政府。
4）市政職能的客體是城市公共事物。
5）實現(xiàn)市政職能的主要途徑和方式是法制化、科學化、現(xiàn)代化的公共管理。
4.市政職能的4個P202特征
1）廣泛性，并不等于數量多；
2）服務性，體現(xiàn)了是市政職能的本質特征，服務是城市政府的天職；
3）規(guī)范性，法制政府要做到依法循制來確定、調整和發(fā)展各項政府職能保證市政職能的規(guī)范性和穩(wěn)定性。
4）自主性，城市的在國家行政體制中發(fā)揮獨特作用，其職能的實現(xiàn)也具有相對獨立性，適合城市政府自主實施管理。
5.市政職能的意義
市政職能是城市政府賴以存在和發(fā)展的主要依據，其意義主要體現(xiàn)在：
1）政府性質：市政職能代表了城市政府活動的基本方向，反映了城市政府行為的基本目的和宗旨。
2）職能規(guī)模：市政職能決定著城市政府管理范圍和組織規(guī)模。
3）關系：市政職能是中央、省和城市政府權責分工和事物分割的重要依據。
4）改革：市政職能是城市政府實施“三定方案”的重要依據，抓好城市職能轉變是城市政府機構改革的關鍵。
5）績效：市政職能是否科學合理，關系到政府管理績效和成敗，關系著城市的發(fā)展和未來。
二、市政職能的類型
劃分依據 類型 主要內容 運用典型
按照歷史線索分析市政職能 傳統(tǒng)職能 指近代以前的城市政府職能一直延續(xù)至今，具有較強的生命力和文化再生能力。具有永久性、穩(wěn)定性、基礎性的特征。 文化教育、供水照明、衛(wèi)生健康、治安消防
現(xiàn)代職能 是第二次產業(yè)革命以后興起。具有生產性、戰(zhàn)略性、導向性的特點，決定著城市自身的生存、發(fā)展和未來。 城市規(guī)劃、建設規(guī)律、環(huán)境保護、公共服務、綠化美化
根據市政職能的性質和實現(xiàn)方式 防御職能 主要指城市政府通過限制性、保護性手段，從低限度上維持一個城市正常的秩序；在早期是主導性質的市政職能，主要是限制事物向壞的方向演化；是條件、前提和保障。 環(huán)境保護、衛(wèi)生管理、治安消防
建設職能 指在基本的秩序和安全得到保障的前提下，主動采取措施，積極為城市居民提供更好的公共服務，是促使事物朝更好的方面發(fā)展。 城市規(guī)劃、文化教育、公共設施建設
->>續(xù)上表
根據現(xiàn)代城市事物的主要內容、特點和我國城市政府管理的實際情況 一般職能 是城市政府和其他地方政府都具有的職能，主要是經濟職能和社會職能。 經濟職能，主要是指城市政府運用經濟 、財政、金融法律等手段，從宏觀上對城市經濟調控和服務。
社會職能是指城市政府社會公共服務方面的職能，關心重點是市民生活質量、市民素質的提高、建立完善的公共安全秩序，促進良好的社會風尚。
專門職能 指城市政府特有的或特別突出的職能，主要有規(guī)劃職能、建設職能、管理和服務職能 規(guī)劃職能：體現(xiàn)在城市規(guī)劃和城市國民經濟與社會發(fā)展的中長期計劃，以土地看開發(fā)、資源優(yōu)化和建設布局為主要內容，是由城市國土規(guī)劃部門負責編制的。
經濟稅與社會發(fā)展規(guī)劃：以城市規(guī)模、產業(yè)結構、經濟與社會發(fā)展指標為主要內容，由計劃部門負責編制。
管理職能：包括決策管理、過程管理、績效管理、法制管理等內容。
服務職能：又稱為公共服務職能，主體是城市政府、公營機構和中介組織，對象是市民和市民生活，范圍是市民個人和私營機構無法有效活動的公共領域。
根據市政職能的發(fā)展和消長趨勢 成長趨勢
衰退趨勢
三、市政職能體系及其發(fā)展趨勢
1.市政職能體系的基本定位：市政職能體系是指城市政府各項職能在市政管理過程中形成的縱向和橫向相互作用關系，
2.市政職能體系發(fā)展趨勢：對于符合我國國情和市情并符合生產力發(fā)展需要的市政職能予以充分肯定，并為其發(fā)展創(chuàng)造條件，不符合當前我國國情和市情，不利于生產力發(fā)展的某些職能或職能要素，必須進行調整、變革和轉換。「聯(lián)系課文P158」
第二節(jié)市政職能的改革和發(fā)展
一、西方國家市政職能的范圍與實現(xiàn)方式
1.西方國家市政職能的歷史發(fā)展，主要經歷了3個時期：
1）前工業(yè)化階段：是城市的發(fā)展時期，市政管理只能管理比較簡單，管理手段單一，管理方式也比較原始，具有私人性質和宗教性質。
2）工業(yè)化階段：始于18世紀后期至20世紀40年代，市政職能的范圍和內涵也不斷擴大，公共服務的范圍和內涵也不斷擴大。
3）后工業(yè)化階段：20世紀40年代以后，60年代以來，公共管理和公共服務開始出現(xiàn)分散化和民營化趨勢。
2.西方國家市政職能的范圍，包括
1）規(guī)劃職能，以土地規(guī)劃和區(qū)域綜合開發(fā)計劃為主：
（1）英國的城市規(guī)劃包括制訂（劃分為機構規(guī)劃和地方規(guī)劃）和執(zhí)行兩個階段。
（2）美國的城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃和具體規(guī)劃兩個階段。
（3）中國城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃。
2）公共服務的職能，是西方國家的主要內容，包括教育服務職能（是英國政府迄今主要的職能）、文化服務職能、交通運輸服務職能、產業(yè)振興方面的公共服務職能（日本在這方面比較突出）人力資源服務職能。「聯(lián)系課文P209」
3.西方國家市政職能的實現(xiàn)方式
1）制定法規(guī)、政策和指導性社會經濟發(fā)展計劃。
2）直接經營和控制某些公益事業(yè)。
3）依法規(guī)定各種審批、許認可程序，對市民息息相關的事務進行巡視檢查和實時監(jiān)督。
4）通過政府投資和支持開發(fā)新技術，引導、刺激經濟發(fā)展。
5）委托私人企業(yè)從事公益事業(yè)，提供公共服務。
4.中外市政職能的比較與借鑒。
1）行政指導職能是城市政府經濟和社會公共事務的中心環(huán)節(jié)，包括：
（1）對宏觀經濟與社會發(fā)展的指導。（2）制定產業(yè)政策和社會公共政策。（3）制定財政預算。（4）制定科技政策。（5）促進外向型經濟的發(fā)展。
2）公共服務職能是政府經濟與社會管理的基本前提，主要包括：
（1）建立完備的公共服務設施和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，為企業(yè)引資創(chuàng)造條件。
（2）建立人才基地，為城市發(fā)展提供優(yōu)質人才。
（3）大力發(fā)展教育事業(yè)，培養(yǎng)優(yōu)秀人才。
（4）建立和健全公共信息管理和服務系統(tǒng)。
（5）立法建制。
二、我國市政職能的改革與發(fā)展
1.我國市政職能體系發(fā)展的目標：
1）我國市政職能體系發(fā)展的基本目標：建立功能齊全、結構合理、運行協(xié)調、靈活高效的政府職能體系。
2）總的要求：按照政企分開的原則轉變政府職能。
3）具體要求：A撤消部分職能；B轉移部分職能；C增加部分職能；D強化部分職能。
2.我國市政職能的轉變
1）調整城市政府行使職能的外在環(huán)境，基本要求是：理順黨政關系，發(fā)揮領導核心作用；實行政企職能分開；下放權力；城市的非權力政治系統(tǒng)應依法積極參加城市管理活動。
2）調整城市政府內部系統(tǒng)的經濟職能，為轉變職能提供保證。
3）轉變城市政府的經濟行政職能，從微觀管理向宏觀管理平衡轉變。
4）在市政職能實現(xiàn)方式上，有行政命令向使用規(guī)劃指標、經濟杠桿等手段轉變，從直接管理向間接控制轉變。
3.市級政府的經濟調控的特點：A目的的雙向性；B方式的間接性；C手段方法的綜合性；D范圍的有限性；E時效的超前性
第三節(jié)市政績效管理
一、市政績效的內涵及特點
1.市政績效的內涵
市政績效是指城市政府實現(xiàn)市政職能、管理城市公共事務所取得的工作業(yè)績和社會效能，具體包括：
1）市政績效對市政職能實現(xiàn)程度和結構的客觀評價。
2）市政績效的主要內容：內部業(yè)績和外部業(yè)績（工作績效和社會績效）
3）績效管理包括一系列的績效管理和績效評價的方法及技術。
2.市政績效的特點：A市政績效的層次性；B市政績效管理的公共性；C理論實踐相結合；D注重操作技術。
二、市政績效管理的原則、特征和基本程序
1.市政績效管理的內涵及原則
市政績效管理過程括基本要素或步驟：
1）確定發(fā)展戰(zhàn)略和績效計劃（是前提）；
2）制定績效協(xié)議和績效計劃（是第一步）；
3）市政績效的監(jiān)督、評估和反饋；
4）市政績效的正式評估與分析；
5）公務員的獎勵、培訓和發(fā)展。
2.市政績效管理的基本原則（或特征）：
1）市政績效管理應融入日常的市政管理活動之中。
2）市政績效管理的前提是城市發(fā)展戰(zhàn)略和價值導向的明確化。
3）市政績效管理是以公務員的認同和共識為基礎的契約式管理。
4）績效管理的目的是促進市政管理的全面、迅速和持續(xù)地發(fā)展。
5）市政績效管理強調團隊精神。