09北京公考申論重要知識(shí)點(diǎn)講解（255）什么是公共行政
公共行政就是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。這一定義的含義包括：
首先，公共行政是一種活動(dòng)，這一活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，即通常所說(shuō)的政府或者行政*，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。
其次，這一活動(dòng)的客體是社會(huì)公共事務(wù)，與管理社會(huì)公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會(huì)公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)中非政府莫屬。
第三，作為一種活動(dòng)，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。
公共行政學(xué)，在我國(guó)也稱為行政管理學(xué)或是行政學(xué)，是一門研究公共行政組織及其對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的科學(xué)。學(xué)習(xí)公共行政學(xué)，首先必須明確公共行政的概念，搞清楚什么是公共行政。公共行政學(xué)是一個(gè)傳統(tǒng)學(xué)科，早期的公共行政學(xué)與政治學(xué)聯(lián)系密切，當(dāng)時(shí)主要研究的是政府角色的理論規(guī)定性和與政治民主等價(jià)值觀相關(guān)的范疇，而對(duì)于政府的實(shí)際運(yùn)作，例如提供服務(wù)的過(guò)程和政策決策關(guān)注甚少。
美國(guó)行政學(xué)家羅森布洛姆將西方對(duì)公共行政的界定總結(jié)為六種：
一，認(rèn)為公共行政是政府行為的一部分，是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的方式；二，公共行政意味著政治價(jià)值的執(zhí)行；三，公共行政被定義為政府的執(zhí)行部門；四，公共行政以科層制組織的形式與行為模式以及非贏利組織的評(píng)估技術(shù)為特征，是政治與管理的綜合與創(chuàng)新；五，公共行政是政府實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)與愿望的過(guò)程；六，公共行政是（1）公共部門中各團(tuán)隊(duì)的合作，（2）包括執(zhí)行、立法與裁判及三者之間的聯(lián)系，（3）政治過(guò)程的組成部分，（4）與私人行政不同，（5）與私人組織與個(gè)人保持密切的合作關(guān)系。
公共行政的功能
1、提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是和私人產(chǎn)品相對(duì)而言的，是指產(chǎn)品和勞動(dòng)的利益由社會(huì)成員共同享有。它與私人產(chǎn)品能夠加以分割并且提供給不同的個(gè)人是根本不同的。公共產(chǎn)品同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征。
公共產(chǎn)品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國(guó)防、治安、政府行政管理、大中型水利設(shè)施，到城市規(guī)劃、公共道路、環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生、防病防疫、天氣預(yù)報(bào)、科學(xué)研究以及鐵路、城市公共交通設(shè)施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬于公共產(chǎn)品的范圍。
政府提供公共產(chǎn)品的基本方式是服務(wù),無(wú)論是公安、法律、政府行政管理,還是教育、衛(wèi)生等都是服務(wù)。
2、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。社會(huì)公平有三個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)：第一是貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，第二是需求標(biāo)準(zhǔn)，第三是機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)。
3、實(shí)施管制。政府發(fā)揮著為社會(huì)和市場(chǎng)提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對(duì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。管制可以是經(jīng)濟(jì)方面也可以是社會(huì)方面的。
市場(chǎng)的局限性和市場(chǎng)失靈使得政府管制成為必要。政府針對(duì)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的制度來(lái)約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，以保證整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序的運(yùn)行。
這些管制內(nèi)容主要包括：（1）公益事業(yè)政策方面的管制；（2）保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、信息公開、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的管制；（3）針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的管制；（4）針對(duì)非價(jià)值物品的管制；（5）財(cái)稅、金融政策方面的管制；（6）社會(huì)福利和社會(huì)保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法方面的管制；（8）產(chǎn)業(yè)政策和振興科技政策方面的管制；（9）保護(hù)環(huán)境、土地及自然資源、勞動(dòng)保護(hù)等方面的管制。
4、宏觀調(diào)控。政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：（1）充分就業(yè)。是指非自愿失業(yè)者都能夠就業(yè)。（2）穩(wěn)定物價(jià)。是指一般價(jià)格水平的穩(wěn)定。(3)經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)。（4）國(guó)際收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。（8）合理配置資源。（9）控制外部性。
公共行政的原則
現(xiàn)代公共行政是在一些原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的，這些原則是：
1、法制原則。依法行政是依法治國(guó)的一個(gè)核心內(nèi)容；2、服務(wù)原則。服務(wù)原則除了涉及一種意識(shí)之外，還涉及政府行為的兩個(gè)方面，即反應(yīng)和質(zhì)量；3、效率原則。這里的效率包含兩層意思：一是政府活動(dòng)的有效性，二是政府活動(dòng)追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出；
4、責(zé)任原則。責(zé)任原則有兩層含義：一是政府的行為對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，一個(gè)輕率的魯莽的不計(jì)后果的政府注定會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。二是政府對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
公共行政的理論和實(shí)踐
西方的公共行政理論
1、古典學(xué)派，也稱程序?qū)W派和制度學(xué)派。古典學(xué)派有三位重要的代表人物。首先被稱為程序?qū)W派創(chuàng)始人的法國(guó)人亨利.法約爾。他的貢獻(xiàn)在于首先提出了管理有五大功能，即計(jì)劃組織指揮協(xié)調(diào)和控制。其次，他提出了的14項(xiàng)管理原則。再者，他提出了的“法約爾跳板”原理。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯.韋伯時(shí)古典學(xué)派的又一位重要代表人物。他第一次比較系統(tǒng)地論述了官僚制度的特征，并分析它在西歐工業(yè)社會(huì)中的作用。
第三位代表人物是科學(xué)管理的創(chuàng)始人泰勒。他的科學(xué)管理思想及管理主義對(duì)管理理論與實(shí)踐產(chǎn)生的影響是的。
2、行為學(xué)派。該學(xué)派經(jīng)歷了一個(gè)從“人際關(guān)系”到人類行為科學(xué)的發(fā)展過(guò)程。
3、決策學(xué)派。西蒙在20世紀(jì)40年代出版的《行政行為：行政組織中決策程序的研究》一書開創(chuàng)了對(duì)決策的研究。西蒙認(rèn)為“管理就是決策”。
另一個(gè)有影響的決策理論是林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論。
4、系統(tǒng)學(xué)派。切斯特巴，納德是第一個(gè)把組織看作是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的理論家。
5、經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代和90年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論對(duì)西方的公共行政產(chǎn)生了極為重要的影響。
西方一些主要國(guó)家尤其自20世紀(jì)80年代以來(lái)進(jìn)行了大刀闊斧的改革。這一以新公共管理名義出現(xiàn)的公共行政改革，有以下幾方面特征：（1）將注意力集中于取得結(jié)果和管理者的個(gè)人責(zé)任；（2）以市場(chǎng)運(yùn)作方式消解官僚組織的弊端；（3）引入私人部門的管理方法；（4）政府的某些功能通過(guò)市場(chǎng)的測(cè)試而承包出去；（5）把公眾視為公共管理機(jī)構(gòu)的客戶；(6)在資源使用中強(qiáng)調(diào)削減直接成本；（7）在公共部門中引入更多的競(jìng)爭(zhēng)。
轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)行政
中國(guó)公共行政自1949年中華人民共和國(guó)成立至今，經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程，轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)體制從原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了許多方面的變化。首先是政府與人民關(guān)系的變化。其次是政府職能和角色的變化。最后是政府觀念的變化。在整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的公共行政必須處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。
1、政府定位問(wèn)題。政府的定位問(wèn)題涉及它扮演的角色及其運(yùn)作方式。
2、政府官員問(wèn)題。官員的問(wèn)題在相當(dāng)大的程度上決定著中國(guó)政府的命運(yùn)。
3、制度建設(shè)和創(chuàng)新問(wèn)題。制度建設(shè)和創(chuàng)新在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。
4、依法行政問(wèn)題。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共管理如何在運(yùn)作中擺脫人格化管理，仍然是法制建設(shè)面臨的一個(gè)問(wèn)題。
5、觀念更新問(wèn)題。市場(chǎng)體制的確立以及世界范圍內(nèi)一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的出現(xiàn)，要求中國(guó)的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進(jìn)行觀念的更新。其次要有世界眼光。
知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共行政
知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來(lái)使公共行政呈現(xiàn)如下的變化：
1、從等級(jí)行政向網(wǎng)絡(luò)行政的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通過(guò)等級(jí)進(jìn)行傳遞，網(wǎng)絡(luò)的傳遞方式既迅速且面廣。
其次，網(wǎng)絡(luò)行政的公開度將得到極大的提高。
2、從精英行政向大眾自治發(fā)展。精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與的運(yùn)作所取代，這是一個(gè)社會(huì)最終走向民主的必然要求。
3、從官僚式行政向企業(yè)式運(yùn)作的發(fā)展。
公共行政就是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。這一定義的含義包括：
首先，公共行政是一種活動(dòng)，這一活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，即通常所說(shuō)的政府或者行政*，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。
其次，這一活動(dòng)的客體是社會(huì)公共事務(wù)，與管理社會(huì)公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會(huì)公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)中非政府莫屬。
第三，作為一種活動(dòng)，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。
公共行政學(xué)，在我國(guó)也稱為行政管理學(xué)或是行政學(xué)，是一門研究公共行政組織及其對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的科學(xué)。學(xué)習(xí)公共行政學(xué)，首先必須明確公共行政的概念，搞清楚什么是公共行政。公共行政學(xué)是一個(gè)傳統(tǒng)學(xué)科，早期的公共行政學(xué)與政治學(xué)聯(lián)系密切，當(dāng)時(shí)主要研究的是政府角色的理論規(guī)定性和與政治民主等價(jià)值觀相關(guān)的范疇，而對(duì)于政府的實(shí)際運(yùn)作，例如提供服務(wù)的過(guò)程和政策決策關(guān)注甚少。
美國(guó)行政學(xué)家羅森布洛姆將西方對(duì)公共行政的界定總結(jié)為六種：
一，認(rèn)為公共行政是政府行為的一部分，是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的方式；二，公共行政意味著政治價(jià)值的執(zhí)行；三，公共行政被定義為政府的執(zhí)行部門；四，公共行政以科層制組織的形式與行為模式以及非贏利組織的評(píng)估技術(shù)為特征，是政治與管理的綜合與創(chuàng)新；五，公共行政是政府實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)與愿望的過(guò)程；六，公共行政是（1）公共部門中各團(tuán)隊(duì)的合作，（2）包括執(zhí)行、立法與裁判及三者之間的聯(lián)系，（3）政治過(guò)程的組成部分，（4）與私人行政不同，（5）與私人組織與個(gè)人保持密切的合作關(guān)系。
公共行政的功能
1、提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是和私人產(chǎn)品相對(duì)而言的，是指產(chǎn)品和勞動(dòng)的利益由社會(huì)成員共同享有。它與私人產(chǎn)品能夠加以分割并且提供給不同的個(gè)人是根本不同的。公共產(chǎn)品同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征。
公共產(chǎn)品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國(guó)防、治安、政府行政管理、大中型水利設(shè)施，到城市規(guī)劃、公共道路、環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生、防病防疫、天氣預(yù)報(bào)、科學(xué)研究以及鐵路、城市公共交通設(shè)施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬于公共產(chǎn)品的范圍。
政府提供公共產(chǎn)品的基本方式是服務(wù),無(wú)論是公安、法律、政府行政管理,還是教育、衛(wèi)生等都是服務(wù)。
2、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。社會(huì)公平有三個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)：第一是貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，第二是需求標(biāo)準(zhǔn)，第三是機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)。
3、實(shí)施管制。政府發(fā)揮著為社會(huì)和市場(chǎng)提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對(duì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。管制可以是經(jīng)濟(jì)方面也可以是社會(huì)方面的。
市場(chǎng)的局限性和市場(chǎng)失靈使得政府管制成為必要。政府針對(duì)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的制度來(lái)約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，以保證整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序的運(yùn)行。
這些管制內(nèi)容主要包括：（1）公益事業(yè)政策方面的管制；（2）保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、信息公開、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的管制；（3）針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的管制；（4）針對(duì)非價(jià)值物品的管制；（5）財(cái)稅、金融政策方面的管制；（6）社會(huì)福利和社會(huì)保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法方面的管制；（8）產(chǎn)業(yè)政策和振興科技政策方面的管制；（9）保護(hù)環(huán)境、土地及自然資源、勞動(dòng)保護(hù)等方面的管制。
4、宏觀調(diào)控。政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：（1）充分就業(yè)。是指非自愿失業(yè)者都能夠就業(yè)。（2）穩(wěn)定物價(jià)。是指一般價(jià)格水平的穩(wěn)定。(3)經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)。（4）國(guó)際收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。（8）合理配置資源。（9）控制外部性。
公共行政的原則
現(xiàn)代公共行政是在一些原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的，這些原則是：
1、法制原則。依法行政是依法治國(guó)的一個(gè)核心內(nèi)容；2、服務(wù)原則。服務(wù)原則除了涉及一種意識(shí)之外，還涉及政府行為的兩個(gè)方面，即反應(yīng)和質(zhì)量；3、效率原則。這里的效率包含兩層意思：一是政府活動(dòng)的有效性，二是政府活動(dòng)追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出；
4、責(zé)任原則。責(zé)任原則有兩層含義：一是政府的行為對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，一個(gè)輕率的魯莽的不計(jì)后果的政府注定會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。二是政府對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
公共行政的理論和實(shí)踐
西方的公共行政理論
1、古典學(xué)派，也稱程序?qū)W派和制度學(xué)派。古典學(xué)派有三位重要的代表人物。首先被稱為程序?qū)W派創(chuàng)始人的法國(guó)人亨利.法約爾。他的貢獻(xiàn)在于首先提出了管理有五大功能，即計(jì)劃組織指揮協(xié)調(diào)和控制。其次，他提出了的14項(xiàng)管理原則。再者，他提出了的“法約爾跳板”原理。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯.韋伯時(shí)古典學(xué)派的又一位重要代表人物。他第一次比較系統(tǒng)地論述了官僚制度的特征，并分析它在西歐工業(yè)社會(huì)中的作用。
第三位代表人物是科學(xué)管理的創(chuàng)始人泰勒。他的科學(xué)管理思想及管理主義對(duì)管理理論與實(shí)踐產(chǎn)生的影響是的。
2、行為學(xué)派。該學(xué)派經(jīng)歷了一個(gè)從“人際關(guān)系”到人類行為科學(xué)的發(fā)展過(guò)程。
3、決策學(xué)派。西蒙在20世紀(jì)40年代出版的《行政行為：行政組織中決策程序的研究》一書開創(chuàng)了對(duì)決策的研究。西蒙認(rèn)為“管理就是決策”。
另一個(gè)有影響的決策理論是林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論。
4、系統(tǒng)學(xué)派。切斯特巴，納德是第一個(gè)把組織看作是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的理論家。
5、經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代和90年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論對(duì)西方的公共行政產(chǎn)生了極為重要的影響。
西方一些主要國(guó)家尤其自20世紀(jì)80年代以來(lái)進(jìn)行了大刀闊斧的改革。這一以新公共管理名義出現(xiàn)的公共行政改革，有以下幾方面特征：（1）將注意力集中于取得結(jié)果和管理者的個(gè)人責(zé)任；（2）以市場(chǎng)運(yùn)作方式消解官僚組織的弊端；（3）引入私人部門的管理方法；（4）政府的某些功能通過(guò)市場(chǎng)的測(cè)試而承包出去；（5）把公眾視為公共管理機(jī)構(gòu)的客戶；(6)在資源使用中強(qiáng)調(diào)削減直接成本；（7）在公共部門中引入更多的競(jìng)爭(zhēng)。
轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)行政
中國(guó)公共行政自1949年中華人民共和國(guó)成立至今，經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程，轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)體制從原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了許多方面的變化。首先是政府與人民關(guān)系的變化。其次是政府職能和角色的變化。最后是政府觀念的變化。在整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的公共行政必須處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。
1、政府定位問(wèn)題。政府的定位問(wèn)題涉及它扮演的角色及其運(yùn)作方式。
2、政府官員問(wèn)題。官員的問(wèn)題在相當(dāng)大的程度上決定著中國(guó)政府的命運(yùn)。
3、制度建設(shè)和創(chuàng)新問(wèn)題。制度建設(shè)和創(chuàng)新在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。
4、依法行政問(wèn)題。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共管理如何在運(yùn)作中擺脫人格化管理，仍然是法制建設(shè)面臨的一個(gè)問(wèn)題。
5、觀念更新問(wèn)題。市場(chǎng)體制的確立以及世界范圍內(nèi)一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的出現(xiàn)，要求中國(guó)的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進(jìn)行觀念的更新。其次要有世界眼光。
知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共行政
知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來(lái)使公共行政呈現(xiàn)如下的變化：
1、從等級(jí)行政向網(wǎng)絡(luò)行政的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通過(guò)等級(jí)進(jìn)行傳遞，網(wǎng)絡(luò)的傳遞方式既迅速且面廣。
其次，網(wǎng)絡(luò)行政的公開度將得到極大的提高。
2、從精英行政向大眾自治發(fā)展。精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與的運(yùn)作所取代，這是一個(gè)社會(huì)最終走向民主的必然要求。
3、從官僚式行政向企業(yè)式運(yùn)作的發(fā)展。