2001年12月11日,中國正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)成員。加入WTO后,我國金融服務(wù)市場將在業(yè)務(wù)、地域和股權(quán)限制等方面對外資金融機(jī)構(gòu)逐步放開,國外金融經(jīng)營理念和金融制度、金融工具、金融技術(shù)對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的沖擊和影響加劇,以利潤和人才為核心的金融競爭日趨激烈。傳統(tǒng)金融審計(jì)依賴的金融環(huán)境發(fā)生劇烈變化,推動著金融審計(jì)工作也在不斷創(chuàng)新和深化。具體說來,金融審計(jì)將呈現(xiàn)以下四大變化:
一、審計(jì)主體的變化
為應(yīng)對入世的挑戰(zhàn),必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,把國有獨(dú)資商業(yè)銀行改造成治理結(jié)構(gòu)完善、運(yùn)行機(jī)制健全、經(jīng)營目標(biāo)明確、財(cái)務(wù)狀況良好、具有較強(qiáng)國際競爭力的現(xiàn)代金融企業(yè)。其重點(diǎn)就是對四家國有商業(yè)銀行實(shí)施股份制改造,建立起高效的公司法人治理結(jié)構(gòu),并解決長期困擾銀行業(yè)發(fā)展的資本金不足問題。這勢必將對金融審計(jì)環(huán)境提出新的要求,并推動金融審計(jì)格局出現(xiàn)新的變化。
* 金融企業(yè)改制的背景。我國四大國有商業(yè)銀行——金融審計(jì)的主要對象——和其他國企一樣,也存在能夠“做大”卻難以“做強(qiáng)”的問題,主要表現(xiàn)在資產(chǎn)規(guī)模與經(jīng)營指標(biāo)不平衡, 銀行資產(chǎn)規(guī)模大而經(jīng)營指標(biāo)差。國有銀行之所以能夠“做大”,很大程度上得益于金融政策、中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長及高儲蓄率等因素。但四大國有商業(yè)銀行存在著嚴(yán)重的制度性缺陷:一是“一股獨(dú)占”,100%由政府擁有;二是仍然保持準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì),沒有建立有效的治理結(jié)構(gòu);三是業(yè)務(wù)工作往往被要求符合于行政目標(biāo);四是在相當(dāng)大的程度上采取所謂“官本位的激勵方式”。在這種情況下,國有銀行必然存在效率低、盈利水平差、資產(chǎn)質(zhì)量低下的突出問題。要解決“做強(qiáng)”的問題,必須從體制和機(jī)制上對國有商業(yè)銀行進(jìn)行徹底改革,實(shí)現(xiàn)真正的商業(yè)化經(jīng)營。只有按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,對國有獨(dú)資商業(yè)銀行實(shí)施改制,才會有利于提高資金配置效率,增強(qiáng)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力,促進(jìn)國家金融安全。對此,2002年全國金融工作會議明確提出,具備條件的國有獨(dú)資商業(yè)銀行可改組為國家控股的股份制商業(yè)銀行,條件成熟的可以上市。
目前,四大國有商業(yè)銀行改革正在圍繞改革國有獨(dú)資產(chǎn)權(quán)制度、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、補(bǔ)充資本金等方面緊鑼密鼓地進(jìn)行。在2002年12月舉行的“中國:資本之年”論壇上,工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行均表示將加快推進(jìn)綜合改革,進(jìn)一步按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,把國有商業(yè)銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)。加快推進(jìn)國有商業(yè)銀行綜合改革條件已經(jīng)逐步成熟,首要任務(wù)就是積極推進(jìn)國有商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)改革,前期目標(biāo)應(yīng)該是進(jìn)行股份制改造,實(shí)行股權(quán)多元化,采取多種途徑補(bǔ)充資本金,增強(qiáng)資本實(shí)力,在此基礎(chǔ)上要建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司治理結(jié)構(gòu),有的甚至列出股票上市時間表。2002年香港中銀成功重組上市,其治理機(jī)制國際化,經(jīng)營管理效率明顯提高,體現(xiàn)出規(guī)模效應(yīng)和整體競爭力,為國有商業(yè)銀行的股份制改造和上市提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
* 金融企業(yè)改制對審計(jì)的新要求。金融企業(yè)改制對金融審計(jì)的影響不能忽視。根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定,對國有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益的審計(jì)監(jiān)督由國家審計(jì)機(jī)關(guān)具體實(shí)施,其職權(quán)設(shè)定的理論依據(jù)是代表國家對國有資產(chǎn)經(jīng)營活動實(shí)施監(jiān)督。但是,當(dāng)國有商業(yè)銀行資本改制后,無論國家是否控股,由國家一個股東委托或授權(quán)審計(jì)顯然不合適。再者,國家審計(jì)目標(biāo)在于金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益的真實(shí)、合法、效益,而對一般股東而言,能夠及時獲取金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確完整的經(jīng)營信息更為重要。銀行是一個公共性極強(qiáng)的機(jī)構(gòu),在投資人、存款人和其他相關(guān)利益人與銀行之間存在信息不對稱的情況下,讓商業(yè)銀行披露重大信息,有助于投資人維護(hù)自身權(quán)益,而目前“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會公布審計(jì)結(jié)果?!保ā秾徲?jì)法》第36條)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到上述要求。事實(shí)上,商業(yè)銀行進(jìn)行信息披露也是加入世貿(mào)組織對透明度原則的要求。在此背景下人民銀行于2002年5月發(fā)布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,要求除城市商業(yè)銀行之外的所有境內(nèi)商業(yè)銀行在每年4月底之前公開披露其財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、各類風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、公司治理信息和年度重大事項(xiàng)等主要信息。銀行披露信息的真實(shí)性亟待審計(jì)確認(rèn)。
* 金融企業(yè)改制后的金融審計(jì)格局。除銀監(jiān)會行使正常的商業(yè)銀行監(jiān)督和管理職能外,金融產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然帶來審計(jì)主體的多元化。一方面,社會審計(jì)中介組織將更多介入對金融企業(yè)的審計(jì)業(yè)務(wù),其重點(diǎn)是對被審計(jì)單位會計(jì)報(bào)表的合法性、公允性及會計(jì)處理方法的一致性獨(dú)立地發(fā)表審計(jì)意見,以加強(qiáng)和完善商業(yè)銀行經(jīng)營信息披露。另一方面,由于金融的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心地位,國家審計(jì)仍將在較長時期內(nèi)發(fā)揮重要作用。根據(jù)《審計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定,國務(wù)院有權(quán)決定是否對國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,金融關(guān)系國計(jì)民生,必要時應(yīng)當(dāng)組織國家審計(jì)機(jī)關(guān)對金融機(jī)構(gòu)直接實(shí)施審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與銀行監(jiān)管部門、證券監(jiān)管部門的合作,嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)和審計(jì)程序,結(jié)合不同時期金融中心工作制定審計(jì)目標(biāo),確定審計(jì)重點(diǎn),探索審計(jì)方法,有效開展審計(jì)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重從加強(qiáng)金融宏觀管理的角度提出審計(jì)意見和審計(jì)建議,確保國有資本的保值增值,同時依法對獨(dú)立進(jìn)行社會審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查。
一、審計(jì)主體的變化
為應(yīng)對入世的挑戰(zhàn),必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,把國有獨(dú)資商業(yè)銀行改造成治理結(jié)構(gòu)完善、運(yùn)行機(jī)制健全、經(jīng)營目標(biāo)明確、財(cái)務(wù)狀況良好、具有較強(qiáng)國際競爭力的現(xiàn)代金融企業(yè)。其重點(diǎn)就是對四家國有商業(yè)銀行實(shí)施股份制改造,建立起高效的公司法人治理結(jié)構(gòu),并解決長期困擾銀行業(yè)發(fā)展的資本金不足問題。這勢必將對金融審計(jì)環(huán)境提出新的要求,并推動金融審計(jì)格局出現(xiàn)新的變化。
* 金融企業(yè)改制的背景。我國四大國有商業(yè)銀行——金融審計(jì)的主要對象——和其他國企一樣,也存在能夠“做大”卻難以“做強(qiáng)”的問題,主要表現(xiàn)在資產(chǎn)規(guī)模與經(jīng)營指標(biāo)不平衡, 銀行資產(chǎn)規(guī)模大而經(jīng)營指標(biāo)差。國有銀行之所以能夠“做大”,很大程度上得益于金融政策、中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長及高儲蓄率等因素。但四大國有商業(yè)銀行存在著嚴(yán)重的制度性缺陷:一是“一股獨(dú)占”,100%由政府擁有;二是仍然保持準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì),沒有建立有效的治理結(jié)構(gòu);三是業(yè)務(wù)工作往往被要求符合于行政目標(biāo);四是在相當(dāng)大的程度上采取所謂“官本位的激勵方式”。在這種情況下,國有銀行必然存在效率低、盈利水平差、資產(chǎn)質(zhì)量低下的突出問題。要解決“做強(qiáng)”的問題,必須從體制和機(jī)制上對國有商業(yè)銀行進(jìn)行徹底改革,實(shí)現(xiàn)真正的商業(yè)化經(jīng)營。只有按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,對國有獨(dú)資商業(yè)銀行實(shí)施改制,才會有利于提高資金配置效率,增強(qiáng)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力,促進(jìn)國家金融安全。對此,2002年全國金融工作會議明確提出,具備條件的國有獨(dú)資商業(yè)銀行可改組為國家控股的股份制商業(yè)銀行,條件成熟的可以上市。
目前,四大國有商業(yè)銀行改革正在圍繞改革國有獨(dú)資產(chǎn)權(quán)制度、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、補(bǔ)充資本金等方面緊鑼密鼓地進(jìn)行。在2002年12月舉行的“中國:資本之年”論壇上,工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行均表示將加快推進(jìn)綜合改革,進(jìn)一步按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,把國有商業(yè)銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)。加快推進(jìn)國有商業(yè)銀行綜合改革條件已經(jīng)逐步成熟,首要任務(wù)就是積極推進(jìn)國有商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)改革,前期目標(biāo)應(yīng)該是進(jìn)行股份制改造,實(shí)行股權(quán)多元化,采取多種途徑補(bǔ)充資本金,增強(qiáng)資本實(shí)力,在此基礎(chǔ)上要建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司治理結(jié)構(gòu),有的甚至列出股票上市時間表。2002年香港中銀成功重組上市,其治理機(jī)制國際化,經(jīng)營管理效率明顯提高,體現(xiàn)出規(guī)模效應(yīng)和整體競爭力,為國有商業(yè)銀行的股份制改造和上市提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
* 金融企業(yè)改制對審計(jì)的新要求。金融企業(yè)改制對金融審計(jì)的影響不能忽視。根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定,對國有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益的審計(jì)監(jiān)督由國家審計(jì)機(jī)關(guān)具體實(shí)施,其職權(quán)設(shè)定的理論依據(jù)是代表國家對國有資產(chǎn)經(jīng)營活動實(shí)施監(jiān)督。但是,當(dāng)國有商業(yè)銀行資本改制后,無論國家是否控股,由國家一個股東委托或授權(quán)審計(jì)顯然不合適。再者,國家審計(jì)目標(biāo)在于金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益的真實(shí)、合法、效益,而對一般股東而言,能夠及時獲取金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確完整的經(jīng)營信息更為重要。銀行是一個公共性極強(qiáng)的機(jī)構(gòu),在投資人、存款人和其他相關(guān)利益人與銀行之間存在信息不對稱的情況下,讓商業(yè)銀行披露重大信息,有助于投資人維護(hù)自身權(quán)益,而目前“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會公布審計(jì)結(jié)果?!保ā秾徲?jì)法》第36條)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到上述要求。事實(shí)上,商業(yè)銀行進(jìn)行信息披露也是加入世貿(mào)組織對透明度原則的要求。在此背景下人民銀行于2002年5月發(fā)布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,要求除城市商業(yè)銀行之外的所有境內(nèi)商業(yè)銀行在每年4月底之前公開披露其財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、各類風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、公司治理信息和年度重大事項(xiàng)等主要信息。銀行披露信息的真實(shí)性亟待審計(jì)確認(rèn)。
* 金融企業(yè)改制后的金融審計(jì)格局。除銀監(jiān)會行使正常的商業(yè)銀行監(jiān)督和管理職能外,金融產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然帶來審計(jì)主體的多元化。一方面,社會審計(jì)中介組織將更多介入對金融企業(yè)的審計(jì)業(yè)務(wù),其重點(diǎn)是對被審計(jì)單位會計(jì)報(bào)表的合法性、公允性及會計(jì)處理方法的一致性獨(dú)立地發(fā)表審計(jì)意見,以加強(qiáng)和完善商業(yè)銀行經(jīng)營信息披露。另一方面,由于金融的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心地位,國家審計(jì)仍將在較長時期內(nèi)發(fā)揮重要作用。根據(jù)《審計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定,國務(wù)院有權(quán)決定是否對國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,金融關(guān)系國計(jì)民生,必要時應(yīng)當(dāng)組織國家審計(jì)機(jī)關(guān)對金融機(jī)構(gòu)直接實(shí)施審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與銀行監(jiān)管部門、證券監(jiān)管部門的合作,嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)和審計(jì)程序,結(jié)合不同時期金融中心工作制定審計(jì)目標(biāo),確定審計(jì)重點(diǎn),探索審計(jì)方法,有效開展審計(jì)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重從加強(qiáng)金融宏觀管理的角度提出審計(jì)意見和審計(jì)建議,確保國有資本的保值增值,同時依法對獨(dú)立進(jìn)行社會審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查。