土地產(chǎn)權制度是土地管理制度的基礎和依據(jù)。我國土地產(chǎn)權制度與土地管理制度和土地管理實踐中出現(xiàn)的問題存在著密切的關系，甚至是決定性的原因。從解決土地管理的根本問題出發(fā)，就必須從產(chǎn)權問題入手，拋開意識形態(tài)的羈絆，研究在現(xiàn)階段，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，采取既能提高效率又能實現(xiàn)公平的土地產(chǎn)權制度，繼而解決土地管理過程中存在的種種問題。
一、現(xiàn)行土地制度存在的深層次矛盾與問題
根據(jù)《中華人民共和國憲法》，我國實行的是社會主義土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市土地歸國家所有即全民所有，農村土地歸農村集體經(jīng)濟組織所有。和人口分為城市人和農村人一樣，土地也分為城市土地和農村土地，因此，理論上將此稱為二元結構。這種二元結構在管理實踐中出現(xiàn)了很多令人費解而又在現(xiàn)有制度框架中難以解決的問題。
(一)現(xiàn)行農村土地集體所有制的制度缺陷
農村土地集體所有制起源于20世紀50年代的人民公社制度。人民公社成立后，我國徹底摒棄了延續(xù)幾千年的土地私有制度，實行勞動群眾集體所有制。生產(chǎn)資料歸集體所有;集體經(jīng)濟組織的成員共同勞動;勞動成果共同分配是集體經(jīng)濟的三大特征。勞動決定成果的分配，而生產(chǎn)資料不再作為分配的要素，集體成員脫離集體經(jīng)濟組織，不再參與集體活動，其權益相應消失。從集體所有制的特征來看，有點像國際上流行的合作制組織。上世紀80年代人民公社解體之后，除極少數(shù)農村如江蘇省的華西村、河南省的南街村等仍保留集體經(jīng)濟組織之外，其他絕大多數(shù)都分田到戶了。人民公社是政社合一的機構，解體后公社一級機構搖身一變成為鄉(xiāng)級人民政府，生產(chǎn)犬隊改為村民自治組織，生產(chǎn)隊改為民小組。生產(chǎn)資料或集體財產(chǎn)分配給集體成員，土地由農戶承包經(jīng)營口很多地方已難以找到集體經(jīng)濟的影子，國或只留下集體經(jīng)濟組織的外殼。對已經(jīng)不存在的事物或只留下一個外殼的東西仍作為法律主體，尤其是歷次憲法修改過程中法律制訂者都視而不見，對此只能表示深深的遺憾。但由此引發(fā)的種種問題和后果難以想象。
憲法規(guī)定農村土地歸集體所有，由于已不存在集體經(jīng)濟組織，因此從性質上已轉化為集體成員共同所有，即由公有制轉化為“共有制”。后者和前者的重大區(qū)別在于集體成員只對某項財產(chǎn)共同享有所有權，而不需共同勞動，共同分配。就如居住在一幢高層建筑上的城市居民對電梯等公共設施享有其有權一樣。共有權不需要人格化代表，只需要成員多數(shù)人的意志表示即可。這種“土地共有制”，在全世界已很少存在，據(jù)說，美國印第安部落仍實行這種制度，但已由美國聯(lián)邦政府替印第安人托管。
農村集體土地既歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也歸村和村民小組所有，在土地被征用或被征購過程中，對土地補償費的分割使這三級都成為受益者，而承包土地的農民雖失去了所耕作的土地，但因不是所有者，因此，并不是法定的談判對象，因此沒有多少話語權，只能得到些許補償費。除非一個村莊更多的人失去土地，且利益受到嚴重損害，才會上訪或聚眾鬧事，多數(shù)情況下，理性的選擇是被動接受。省縣兩級政府從經(jīng)濟發(fā)展考慮，往往選擇“睜一只眼閉一只眼”而不予深究。所帶來的直接后果是作為集體土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征購，這和國家所推行的最嚴格的土地政策大相徑庭。因此這項政策的實施效果從長期來看是值得懷疑的。利益受到損害的農民的上訪是獲取土地占用信息的主要渠道，但政府并不提倡，因此中央政府很難得到土地利用的真實信息，只能被動接受土地被大量占用的事實和結果。
綜上所述，土地集體所有的制度已沒有存在的價值，繼續(xù)存在下去，有百害而無一利。我們認為已到對其進行根本性改革的時候。
(二)二元土地制度形成的深層次矛盾
根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這就形成了二元土地所有制度。在二元土地所有制度的基礎上又形成了二元土地管理制度。這種二元土地制度造成了許多難以解決的問題和矛盾。
1.低補償高出讓，地方政府成為損害農民利益的始作俑者
根據(jù)《土地管理法》，國有土地須繳納土地出讓金取得土地使用權后，才能使用土地。而使用集體土地，須辦理土地征用手續(xù)，并進行補償，將農用地轉為非農用地后，才能使用土地。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設則不需辦理土地轉用手續(xù)。由于有此差別，很多地方政府便打起了農地的主意，假借辦開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，把大量農地轉化為城市建設用地，通過“低補償”、“高出讓”，積累建設資金，建起了“超豪華”城市，還美其名曰“經(jīng)營城市”?！叭鮿荨钡霓r民在“強大”的政府面前只能默默承受。不能承受的農民或采取上訪或聚眾鬧事造成社會不穩(wěn)定。
2.城鄉(xiāng)二元土地市場正在形成
農用地轉用手續(xù)繁瑣，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地手續(xù)就簡單得多，在各地政府大力發(fā)展民營經(jīng)濟的形勢下，很多土地轉用甚至不需要辦理任何手續(xù)。在東部沿海地區(qū)，農民在自己的耕地上建起了住宅和工廠，城鎮(zhèn)規(guī)模也不斷擴大，在加速經(jīng)濟發(fā)展的同時，對土地的占用也令人觸目驚心。在城市郊區(qū)，很多建設項目采取和鄉(xiāng)村合資的方式即通過土地入股獲得建設用地，而不再通過土地轉用的形式。隨著城市的擴大，在城市內部也將出現(xiàn)二元土地市場。城市土地使用權有法定的年限，而農村宅基地和建設用地卻未規(guī)定使用年限，所以城里有很多人到農村去建設別墅或休閑場所。
3.城市土地國有化將受到嚴峻挑戰(zhàn)
城市土地由國家所有，一般指現(xiàn)有的被民政部批準確定的600多座城市和一部分縣城，很多建制鎮(zhèn)使用的多是集體土地。這些建制鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴大，如浙江省溫州市下屬的龍崗鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)，江蘇省的同里鎮(zhèn)、周莊鎮(zhèn)等，其規(guī)模已相當于中小城市，城鎮(zhèn)建設用地屬于集體性質，要不要辦理土地轉用手續(xù)?使用城市土地的單位和個人，要不要繳納土地出讓金?遍布全國各個城市的城中村問題之所以難以解決，就是因為牽涉到土地“變性”問題。土地不變性，政府難以進行基礎設施投資，而要變性，誰來支付土地補償費?土地變性后，誰來支付土地出讓金?城市中集體土地變性，成為一個誰也解不開的結。而打這個結的人就是我們自己，因為土地本無性，是我們給強加上去的。
4.土地粗放利用的問題越來越嚴重
土地二元制度的不合理性決定了其不可持續(xù)性，也注定了其必然改變的結果。很多人尤其是投資者和企業(yè)家不僅把土地當作生產(chǎn)資料，也把其當成投資的工具，在興辦實業(yè)時，盡可能多地占用土地。農民宅基地的占用也是越大越好，有的一戶占用幾份宅基地。這是他們最理性的選擇。
二、土地私有化思潮辨析
世界上有三種土地所有制度：國有制、私有制和集體所有制。集體所有制有很多弊端，故改革之聲不絕于耳。有人主張國有化，另有一些人雖然沒有公開自己的觀點，但主張私有化的大有人在，甚至存在一種私有化思潮。很多人認為，這個問題很復雜，可以存而不論，但此問題又是土地管理制度的前提，是繞不開躲不過的問題。不理清楚這一問題，土地管理制度便找不到方向和基礎。
(一)資本主義國家土地私有化的教訓
目前世界多數(shù)國家實行的都是土地私有制，中國幾千年的封建社會實行的也是私有制(是沒有得到法律保障的土地制度)。按照西方經(jīng)濟學理論，私有產(chǎn)權的邊界清晰，權益得到國家法律的有效保護，可有效防止外部性所帶來的效率損失，故私有制的效率高于公有制。
資本主義國家無一例外實行的是土地私有制度。多數(shù)資本主義國家經(jīng)濟比較發(fā)達，但不能得出這樣的結論：即因為其實行土地私有制，才導致今天如此發(fā)達。應該看到實行土地私有制的國家有很多還非常貧窮。因此，也不能認為只要實行了土地私有制，經(jīng)濟就會發(fā)達起來。相反，實行土地私有制的國家，在工業(yè)化、城市化過程中有許多教訓。
上世紀60至80年代，日本的工業(yè)化、城市化過程加快，對土地產(chǎn)生了巨大需求。但持有土地的農民不愿意轉讓手中的土地，政府和工商業(yè)者不得不出高價購買，由此提高了政府和企業(yè)的投資成本。國家基礎設施建設付出了高昂的代價，如在道路建設中，用地費占總投資的比重曾達到90%。農民通過轉讓土地獲得了巨大收益，并用于購買房產(chǎn)和企業(yè)的股票，推動了房地產(chǎn)市場和股票市場的上揚，形成了巨大的經(jīng)濟泡沫。在房地產(chǎn)市場和股票市場不斷上揚的同時，企業(yè)的成本也在節(jié)節(jié)上升，國際競爭力下降。上世紀80年代后期，日本經(jīng)濟泡沫破裂，許多銀行和企業(yè)破產(chǎn)倒閉，導致日本經(jīng)濟不景氣長達十幾年時間。
一、現(xiàn)行土地制度存在的深層次矛盾與問題
根據(jù)《中華人民共和國憲法》，我國實行的是社會主義土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市土地歸國家所有即全民所有，農村土地歸農村集體經(jīng)濟組織所有。和人口分為城市人和農村人一樣，土地也分為城市土地和農村土地，因此，理論上將此稱為二元結構。這種二元結構在管理實踐中出現(xiàn)了很多令人費解而又在現(xiàn)有制度框架中難以解決的問題。
(一)現(xiàn)行農村土地集體所有制的制度缺陷
農村土地集體所有制起源于20世紀50年代的人民公社制度。人民公社成立后，我國徹底摒棄了延續(xù)幾千年的土地私有制度，實行勞動群眾集體所有制。生產(chǎn)資料歸集體所有;集體經(jīng)濟組織的成員共同勞動;勞動成果共同分配是集體經(jīng)濟的三大特征。勞動決定成果的分配，而生產(chǎn)資料不再作為分配的要素，集體成員脫離集體經(jīng)濟組織，不再參與集體活動，其權益相應消失。從集體所有制的特征來看，有點像國際上流行的合作制組織。上世紀80年代人民公社解體之后，除極少數(shù)農村如江蘇省的華西村、河南省的南街村等仍保留集體經(jīng)濟組織之外，其他絕大多數(shù)都分田到戶了。人民公社是政社合一的機構，解體后公社一級機構搖身一變成為鄉(xiāng)級人民政府，生產(chǎn)犬隊改為村民自治組織，生產(chǎn)隊改為民小組。生產(chǎn)資料或集體財產(chǎn)分配給集體成員，土地由農戶承包經(jīng)營口很多地方已難以找到集體經(jīng)濟的影子，國或只留下集體經(jīng)濟組織的外殼。對已經(jīng)不存在的事物或只留下一個外殼的東西仍作為法律主體，尤其是歷次憲法修改過程中法律制訂者都視而不見，對此只能表示深深的遺憾。但由此引發(fā)的種種問題和后果難以想象。
憲法規(guī)定農村土地歸集體所有，由于已不存在集體經(jīng)濟組織，因此從性質上已轉化為集體成員共同所有，即由公有制轉化為“共有制”。后者和前者的重大區(qū)別在于集體成員只對某項財產(chǎn)共同享有所有權，而不需共同勞動，共同分配。就如居住在一幢高層建筑上的城市居民對電梯等公共設施享有其有權一樣。共有權不需要人格化代表，只需要成員多數(shù)人的意志表示即可。這種“土地共有制”，在全世界已很少存在，據(jù)說，美國印第安部落仍實行這種制度，但已由美國聯(lián)邦政府替印第安人托管。
農村集體土地既歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也歸村和村民小組所有，在土地被征用或被征購過程中，對土地補償費的分割使這三級都成為受益者，而承包土地的農民雖失去了所耕作的土地，但因不是所有者，因此，并不是法定的談判對象，因此沒有多少話語權，只能得到些許補償費。除非一個村莊更多的人失去土地，且利益受到嚴重損害，才會上訪或聚眾鬧事，多數(shù)情況下，理性的選擇是被動接受。省縣兩級政府從經(jīng)濟發(fā)展考慮，往往選擇“睜一只眼閉一只眼”而不予深究。所帶來的直接后果是作為集體土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征購，這和國家所推行的最嚴格的土地政策大相徑庭。因此這項政策的實施效果從長期來看是值得懷疑的。利益受到損害的農民的上訪是獲取土地占用信息的主要渠道，但政府并不提倡，因此中央政府很難得到土地利用的真實信息，只能被動接受土地被大量占用的事實和結果。
綜上所述，土地集體所有的制度已沒有存在的價值，繼續(xù)存在下去，有百害而無一利。我們認為已到對其進行根本性改革的時候。
(二)二元土地制度形成的深層次矛盾
根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這就形成了二元土地所有制度。在二元土地所有制度的基礎上又形成了二元土地管理制度。這種二元土地制度造成了許多難以解決的問題和矛盾。
1.低補償高出讓，地方政府成為損害農民利益的始作俑者
根據(jù)《土地管理法》，國有土地須繳納土地出讓金取得土地使用權后，才能使用土地。而使用集體土地，須辦理土地征用手續(xù)，并進行補償，將農用地轉為非農用地后，才能使用土地。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設則不需辦理土地轉用手續(xù)。由于有此差別，很多地方政府便打起了農地的主意，假借辦開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，把大量農地轉化為城市建設用地，通過“低補償”、“高出讓”，積累建設資金，建起了“超豪華”城市，還美其名曰“經(jīng)營城市”?！叭鮿荨钡霓r民在“強大”的政府面前只能默默承受。不能承受的農民或采取上訪或聚眾鬧事造成社會不穩(wěn)定。
2.城鄉(xiāng)二元土地市場正在形成
農用地轉用手續(xù)繁瑣，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地手續(xù)就簡單得多，在各地政府大力發(fā)展民營經(jīng)濟的形勢下，很多土地轉用甚至不需要辦理任何手續(xù)。在東部沿海地區(qū)，農民在自己的耕地上建起了住宅和工廠，城鎮(zhèn)規(guī)模也不斷擴大，在加速經(jīng)濟發(fā)展的同時，對土地的占用也令人觸目驚心。在城市郊區(qū)，很多建設項目采取和鄉(xiāng)村合資的方式即通過土地入股獲得建設用地，而不再通過土地轉用的形式。隨著城市的擴大，在城市內部也將出現(xiàn)二元土地市場。城市土地使用權有法定的年限，而農村宅基地和建設用地卻未規(guī)定使用年限，所以城里有很多人到農村去建設別墅或休閑場所。
3.城市土地國有化將受到嚴峻挑戰(zhàn)
城市土地由國家所有，一般指現(xiàn)有的被民政部批準確定的600多座城市和一部分縣城，很多建制鎮(zhèn)使用的多是集體土地。這些建制鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴大，如浙江省溫州市下屬的龍崗鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)，江蘇省的同里鎮(zhèn)、周莊鎮(zhèn)等，其規(guī)模已相當于中小城市，城鎮(zhèn)建設用地屬于集體性質，要不要辦理土地轉用手續(xù)?使用城市土地的單位和個人，要不要繳納土地出讓金?遍布全國各個城市的城中村問題之所以難以解決，就是因為牽涉到土地“變性”問題。土地不變性，政府難以進行基礎設施投資，而要變性，誰來支付土地補償費?土地變性后，誰來支付土地出讓金?城市中集體土地變性，成為一個誰也解不開的結。而打這個結的人就是我們自己，因為土地本無性，是我們給強加上去的。
4.土地粗放利用的問題越來越嚴重
土地二元制度的不合理性決定了其不可持續(xù)性，也注定了其必然改變的結果。很多人尤其是投資者和企業(yè)家不僅把土地當作生產(chǎn)資料，也把其當成投資的工具，在興辦實業(yè)時，盡可能多地占用土地。農民宅基地的占用也是越大越好，有的一戶占用幾份宅基地。這是他們最理性的選擇。
二、土地私有化思潮辨析
世界上有三種土地所有制度：國有制、私有制和集體所有制。集體所有制有很多弊端，故改革之聲不絕于耳。有人主張國有化，另有一些人雖然沒有公開自己的觀點，但主張私有化的大有人在，甚至存在一種私有化思潮。很多人認為，這個問題很復雜，可以存而不論，但此問題又是土地管理制度的前提，是繞不開躲不過的問題。不理清楚這一問題，土地管理制度便找不到方向和基礎。
(一)資本主義國家土地私有化的教訓
目前世界多數(shù)國家實行的都是土地私有制，中國幾千年的封建社會實行的也是私有制(是沒有得到法律保障的土地制度)。按照西方經(jīng)濟學理論，私有產(chǎn)權的邊界清晰，權益得到國家法律的有效保護，可有效防止外部性所帶來的效率損失，故私有制的效率高于公有制。
資本主義國家無一例外實行的是土地私有制度。多數(shù)資本主義國家經(jīng)濟比較發(fā)達，但不能得出這樣的結論：即因為其實行土地私有制，才導致今天如此發(fā)達。應該看到實行土地私有制的國家有很多還非常貧窮。因此，也不能認為只要實行了土地私有制，經(jīng)濟就會發(fā)達起來。相反，實行土地私有制的國家，在工業(yè)化、城市化過程中有許多教訓。
上世紀60至80年代，日本的工業(yè)化、城市化過程加快，對土地產(chǎn)生了巨大需求。但持有土地的農民不愿意轉讓手中的土地，政府和工商業(yè)者不得不出高價購買，由此提高了政府和企業(yè)的投資成本。國家基礎設施建設付出了高昂的代價，如在道路建設中，用地費占總投資的比重曾達到90%。農民通過轉讓土地獲得了巨大收益，并用于購買房產(chǎn)和企業(yè)的股票，推動了房地產(chǎn)市場和股票市場的上揚，形成了巨大的經(jīng)濟泡沫。在房地產(chǎn)市場和股票市場不斷上揚的同時，企業(yè)的成本也在節(jié)節(jié)上升，國際競爭力下降。上世紀80年代后期，日本經(jīng)濟泡沫破裂，許多銀行和企業(yè)破產(chǎn)倒閉，導致日本經(jīng)濟不景氣長達十幾年時間。