違法占地，土地執(zhí)法部門能否采取行政強制措施?2001年4月9日，李某未取得任何審批手續(xù)即動工建房，某市土地執(zhí)法部門的執(zhí)法人員接到群眾舉報后趕至現(xiàn)場，向李某宣傳審批建房的有關(guān)程序規(guī)定，李某未停止施工。4月10日，土地執(zhí)法部門的執(zhí)法人員趕至現(xiàn)場向李某送達了《責令停止土地違法行為通知書》， 并反復做李某的思想工作，勸其停工，李某不聽勸告也不停工，被告工作人員當即推倒了李某正在砌建中的磚墻。李某認為被告的行為違法，于2001年11月向法院提起行政訴訟。
本案的爭議焦點為土地執(zhí)法部門強制拆除行為的合法性。針對這一焦點問題有兩種不同的觀點，一種觀點認為土地執(zhí)法部門在未作出處罰決定前無權(quán)執(zhí)行，其行為不符合《土地管理法》第83條規(guī)定的要求;另一種觀點認為土地執(zhí)法部門的行為非強制執(zhí)行，而屬制止違法占地行為的強制措施，該行為符合《土地管理法》第67條第(4)項的規(guī)定。筆者同意第二種觀點，理由為：
1、土地執(zhí)法部門的行為并未侵犯原告的財產(chǎn)權(quán)。國家實行土地管理制度，《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建房應(yīng)辦理審批手續(xù)。土地執(zhí)法部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查是其法定職責?！锻恋毓芾矸ā返?3條的內(nèi)容為：責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建設(shè)單位或個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴，欺滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。該條款包含了兩種違法行為和兩種處置方式，即對違法占地建房的違法行為人土地執(zhí)法部門應(yīng)責令限期拆除，繼續(xù)施工的土地執(zhí)法部門有權(quán)制止;對施工結(jié)束，處罰決定期滿當事人不起訴又不自行拆除的，土地執(zhí)法部門依法申請法院強制執(zhí)行。盡管土地執(zhí)法部門和人民法院實施的法律形式都表現(xiàn)為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣，土地執(zhí)法部門實施拆除的法律后果是制止違法者繼續(xù)施工，實施制止違法行為，防止違法行為繼續(xù)發(fā)展;人民法院實施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財產(chǎn)權(quán)利，目的是對違法行為進行懲罰，使其違法利益不能實現(xiàn)。這里涉及到一個關(guān)鍵問題即財產(chǎn)權(quán)利問題，根據(jù)法律規(guī)定，剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)利只能由人民法院實施，其他機關(guān)都無權(quán)行使該項權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“公民的合法財產(chǎn)受法律保護”。又規(guī)定“財產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定”。當建筑物形成了財產(chǎn)，形成了財產(chǎn)權(quán)利，就只能由人民法院來依法對其是否具有合法性、其主人是否能夠擁有該財產(chǎn)權(quán)利進行認定并決定是否要剝奪其財產(chǎn)權(quán)利。并不是所有建筑物都可以形成財產(chǎn)權(quán)利，只有當建筑物滿足了房屋的構(gòu)成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本實現(xiàn)其使用價值，即形成了財產(chǎn)，形成了財產(chǎn)權(quán)利。本案原告未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，該行為本來就不受法律保護，況且其房屋并未形成，其所謂的“財產(chǎn)權(quán)利”無從談起，土地執(zhí)法部門采取措施對李某的違法行為進行制止，這是為了防止違法行為的蔓延，更是為了防止當事人損失的擴大，這符合《土地管理法》第83條規(guī)定的第一種處置方式，土地執(zhí)法部門實施的制止行為并不違反法律，更未侵犯李某的財產(chǎn)權(quán)利。
2、土地執(zhí)法部門的行為屬行政強制措施。根據(jù)《土地管理法》第67條第(4)項規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責時有權(quán)采取下列措施：責令非法占用土地的單位或個人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。本案李某未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，土地執(zhí)法部門向其送達《責令停止土地違法行為通知書》并數(shù)次責令其停工，李某仍不停止違法行為，在李某的違法建設(shè)尚未完工的情況下，土地執(zhí)法部門采取措施制止該違法行為的發(fā)展，土地執(zhí)法部門的措施屬行政強制措施。所謂行政強制措施是指國家行政機關(guān)或法律授權(quán)的組織為預防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，或為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產(chǎn)等以強行限制的一種具體行政行為，它具有預防性、制止性、緊急性之特征，不采取該措施不足以防止違法行為的蔓延，也不利于減少當事人的損失，土地執(zhí)法部門的強制拆除行為與法律并不相悖，實屬必須。反之，如土地執(zhí)法部門在履行監(jiān)督檢查職責時僅僅口頭上的制止，怠于采取上述措施，則“履行監(jiān)督檢查職責”就成為空談，就不能預防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，就不能確保案件查處工作的順利進行，待違法建設(shè)形成房屋以后再進行處罰，然后申請法院執(zhí)行，勢必使得當事人的損失擴大，從而使行政相對人與行政機關(guān)的對立情緒加劇，不利于社會的安定。
認定土地執(zhí)法部門的措施屬行政強制措施符合立法本意，且有例可循。浙江省高院針對類似的情況專門作出了《關(guān)于審理土地行政案件應(yīng)注意的一些具體問題的通知》，將國土執(zhí)法機關(guān)的制止措施界定為行政強制措施，浙江省的地方法規(guī)如《浙江省實施〈土地管理法〉辦法》、《浙江省土地監(jiān)察條例》也有同樣的規(guī)定，上述地方法規(guī)及浙江省高院的《通知》與現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)并不沖突。
綜上所述，土地執(zhí)法部門的強制拆除行為合法有效，而李某的訴訟請求不能支持。
本案的爭議焦點為土地執(zhí)法部門強制拆除行為的合法性。針對這一焦點問題有兩種不同的觀點，一種觀點認為土地執(zhí)法部門在未作出處罰決定前無權(quán)執(zhí)行，其行為不符合《土地管理法》第83條規(guī)定的要求;另一種觀點認為土地執(zhí)法部門的行為非強制執(zhí)行，而屬制止違法占地行為的強制措施，該行為符合《土地管理法》第67條第(4)項的規(guī)定。筆者同意第二種觀點，理由為：
1、土地執(zhí)法部門的行為并未侵犯原告的財產(chǎn)權(quán)。國家實行土地管理制度，《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建房應(yīng)辦理審批手續(xù)。土地執(zhí)法部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查是其法定職責?！锻恋毓芾矸ā返?3條的內(nèi)容為：責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建設(shè)單位或個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴，欺滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。該條款包含了兩種違法行為和兩種處置方式，即對違法占地建房的違法行為人土地執(zhí)法部門應(yīng)責令限期拆除，繼續(xù)施工的土地執(zhí)法部門有權(quán)制止;對施工結(jié)束，處罰決定期滿當事人不起訴又不自行拆除的，土地執(zhí)法部門依法申請法院強制執(zhí)行。盡管土地執(zhí)法部門和人民法院實施的法律形式都表現(xiàn)為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣，土地執(zhí)法部門實施拆除的法律后果是制止違法者繼續(xù)施工，實施制止違法行為，防止違法行為繼續(xù)發(fā)展;人民法院實施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財產(chǎn)權(quán)利，目的是對違法行為進行懲罰，使其違法利益不能實現(xiàn)。這里涉及到一個關(guān)鍵問題即財產(chǎn)權(quán)利問題，根據(jù)法律規(guī)定，剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)利只能由人民法院實施，其他機關(guān)都無權(quán)行使該項權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“公民的合法財產(chǎn)受法律保護”。又規(guī)定“財產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定”。當建筑物形成了財產(chǎn)，形成了財產(chǎn)權(quán)利，就只能由人民法院來依法對其是否具有合法性、其主人是否能夠擁有該財產(chǎn)權(quán)利進行認定并決定是否要剝奪其財產(chǎn)權(quán)利。并不是所有建筑物都可以形成財產(chǎn)權(quán)利，只有當建筑物滿足了房屋的構(gòu)成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本實現(xiàn)其使用價值，即形成了財產(chǎn)，形成了財產(chǎn)權(quán)利。本案原告未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，該行為本來就不受法律保護，況且其房屋并未形成，其所謂的“財產(chǎn)權(quán)利”無從談起，土地執(zhí)法部門采取措施對李某的違法行為進行制止，這是為了防止違法行為的蔓延，更是為了防止當事人損失的擴大，這符合《土地管理法》第83條規(guī)定的第一種處置方式，土地執(zhí)法部門實施的制止行為并不違反法律，更未侵犯李某的財產(chǎn)權(quán)利。
2、土地執(zhí)法部門的行為屬行政強制措施。根據(jù)《土地管理法》第67條第(4)項規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責時有權(quán)采取下列措施：責令非法占用土地的單位或個人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。本案李某未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，土地執(zhí)法部門向其送達《責令停止土地違法行為通知書》并數(shù)次責令其停工，李某仍不停止違法行為，在李某的違法建設(shè)尚未完工的情況下，土地執(zhí)法部門采取措施制止該違法行為的發(fā)展，土地執(zhí)法部門的措施屬行政強制措施。所謂行政強制措施是指國家行政機關(guān)或法律授權(quán)的組織為預防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，或為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產(chǎn)等以強行限制的一種具體行政行為，它具有預防性、制止性、緊急性之特征，不采取該措施不足以防止違法行為的蔓延，也不利于減少當事人的損失，土地執(zhí)法部門的強制拆除行為與法律并不相悖，實屬必須。反之，如土地執(zhí)法部門在履行監(jiān)督檢查職責時僅僅口頭上的制止，怠于采取上述措施，則“履行監(jiān)督檢查職責”就成為空談，就不能預防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，就不能確保案件查處工作的順利進行，待違法建設(shè)形成房屋以后再進行處罰，然后申請法院執(zhí)行，勢必使得當事人的損失擴大，從而使行政相對人與行政機關(guān)的對立情緒加劇，不利于社會的安定。
認定土地執(zhí)法部門的措施屬行政強制措施符合立法本意，且有例可循。浙江省高院針對類似的情況專門作出了《關(guān)于審理土地行政案件應(yīng)注意的一些具體問題的通知》，將國土執(zhí)法機關(guān)的制止措施界定為行政強制措施，浙江省的地方法規(guī)如《浙江省實施〈土地管理法〉辦法》、《浙江省土地監(jiān)察條例》也有同樣的規(guī)定，上述地方法規(guī)及浙江省高院的《通知》與現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)并不沖突。
綜上所述，土地執(zhí)法部門的強制拆除行為合法有效，而李某的訴訟請求不能支持。