案 情
某縣化工廠占地總面積20.6畝，其中劃撥土地使用權面積12.6畝，出讓方式取得土地使用權面積8畝。2004年年初,縣糧油購銷有限公司與化工廠發(fā)生債務糾紛，向市中級人民法院提起訴訟，請求法院判令化工廠償還全部貨款和利息共計320萬元。經(jīng)評估，化工廠全部資產（含土地）734.34萬元，負債612.43萬元，凈資產121.91萬元。經(jīng)法院調解，雙方達成了《民事調解書》（[2004]市法民一初字第26號），約定由被告化工廠償還原告糧油購銷有限公司貨款和利息共計320萬元。調解書生效后，化工廠未主動履行清償義務，糧油購銷公司向法院申請執(zhí)行。
縣工商行在得知上述情況后，就化工廠貸款債務向法院提起訴訟，請求判令化工廠償還全部借款和利息共計297萬元。法院做出如下判決：被告化工廠償還原告縣工商行借款和利息共計297萬元。同年11月15日，縣人民政府對糧油公司《關于縣化工廠資產處置方案的報告》進行批復，同意按照國有資產處置的有關規(guī)定，對化工廠資產進行處置，拍賣資金優(yōu)先用于安置化工廠職工。
化工廠土地和機械設備經(jīng)公開拍賣，成交總金額為350萬元，其中土地使用權拍賣價款為308萬元，機械設備等拍賣價款為42萬元。2005年3月16日，法院根據(jù)化工廠、糧油購銷有限公司、縣工商行三方達成的和解協(xié)議，作出《民事裁定書》，裁定如下：“對于化工廠土地及資產拍賣所得價款，150萬元用于清償縣工商銀行貸款，195.95萬元用于支付糧油購銷有限公司貨款，同時，支付傭金3.5萬元，支付執(zhí)行費0.55萬元。至此，被執(zhí)行人所擁有的財產已全部變現(xiàn)執(zhí)行完畢，被執(zhí)行者作為企業(yè)法人的資格已終止，無其他財產可供執(zhí)行，又無義務承受人，故終結 [2004]市法民一初字第26號民事調解書的執(zhí)行?！蓖?月14日，法院向縣國土資源局發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求將土地使用權變更給競得人楊某。隨后，楊某向縣國土資源局申請土地變更登記，并要求將工業(yè)用地改變?yōu)樯套【C合用地，用作房地產開發(fā)。土地管理部門依據(jù)法律法規(guī)的有關規(guī)定，拒絕辦理土地使用權變更登記手續(xù)。
分 析
筆者認為，法院處置化工廠土地資產的具體做法，值得商榷，土地管理部門拒絕辦理土地使用權變更登記是合法的。
首先，法院沒有依法處置土地使用權?；S20.6畝工業(yè)用地權屬來源有兩類，一是劃撥方式取得的國有土地使用權12.6畝，二是出讓方式取得的國有土地使用權8畝，且兩類土地經(jīng)拍賣轉讓后，其用途均由工業(yè)用地改為商住綜合用地?！冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十六條、第四十四條、第四十五條規(guī)定，國有劃撥土地使用權未依法辦理土地使用權出讓手續(xù)、未繳納土地出讓金，不得轉讓、出租、抵押；《城市房地產管理法》第十七條規(guī)定，“ 土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金”，第三十九條規(guī)定，“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應按照國務院的規(guī)定，報有批準權的人民政府批準 ”。按照上述規(guī)定，該宗土地應報縣人民政府、國土和城市規(guī)劃等行政主管部門同意并補交出讓金，但該地既沒經(jīng)過政府和相關主管部門同意或批準，也未補交土地出讓金，這與上述法律規(guī)定相悖。
其次，受償順序不當。國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“國有企業(yè)破產或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權應當以出讓方式處置。土地使用權出讓金應首先安置破產企業(yè)職工”，縣人民政府對《關于化工廠資產處置方案的報告》的批復意見也明確應將拍賣資金優(yōu)先用于安置化工廠職工，因此，化工廠土地拍賣所得首先應用于安置企業(yè)職工，其次是補交土地出讓金，最后才是清償糧油購銷有限公司、縣工商行的債務，而法院卻將拍賣價款全部用于支付債務及其他，顯然是違法的。作為國土部門，不能簡單以法院生效判決具有法律效力，就辦理土地使用權過戶手續(xù)，因為法院的生效判決只是符合土地變更登記的一個法定條件，而不符合全部法定條件。《土地管理法實施條例》第六條第二款規(guī)定，依法改變土地用途的，必須持批準文件向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請；原國家土地管理局《關于變更土地登記的若干規(guī)定》第三條規(guī)定，土地使用權受讓人在繳付全部土地使用權出讓金后15日內，持土地使用權出讓合同、出讓金繳付憑證向國土部門申請變更登記；《貴州省實施〈中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例〉辦法》第二十三條第一款規(guī)定，轉讓土地使用權需具有土地使用權出讓合同并繳清出讓土地使用權地價款和有關稅費；第四十八條規(guī)定，劃撥土地使用權經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，已補辦土地使用權出讓手續(xù)、補交土地價款或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地價款，其劃撥土地使用權和地上建筑物可以依法轉讓、出租、抵押。根據(jù)以上法律法規(guī)，該宗地辦理變更登記時，一是欠缺縣人民政府、國土和城建主管部門的批準文件，二是未簽訂國有土地使用權合同，三是未補交土地出讓金，因此，不具備辦理土地使用權變更登記的全部法定條件。
鑒于以上理由，土地管理部門在暫緩辦理土地變更登記手續(xù)的同時，應向法院提出建議書，建議與縣政府協(xié)商，了解化工廠需安置職工的情況，將部分拍賣價款用于安置職工。然后，按法律有關規(guī)定，待補交劃撥土地使用權的出讓金、其他費用，完善相關手續(xù)后，再辦理土地過戶變更登記。
因化工廠土地的權屬來源有兩類，且拍賣后改變用途，在辦理變更登記時，應對這兩種權屬來源的土地區(qū)別對待。根據(jù)《城市房地產管理法》第十七條 、第三十九條的規(guī)定，土地改變用途應報縣城市規(guī)劃行政主管部門的同意，其中劃撥的12.6畝國有土地使用權應報縣人民政府批準轉為出讓。依照《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》第九條規(guī)定，土地使用權除保留劃撥用地方式外，采取其他方式處置的，必須進行地價評估，因此，應由有評估資質的部門對 20.6畝國有土地使用權進行評估。評估分兩部分：一是對以出讓方式取得的8畝國有土地使用權改變用途后的地價評估，以確定由工業(yè)改為商業(yè)用途需要補交多少出讓金，重新簽訂土地使用權出讓合同。二是對劃撥轉為出讓的12.6畝國有土地使用權進行評估，確定繳納土地使用權出讓金并報縣人民政府批準。
對于該國有土地使用權拍賣所得價款，法院已裁定全部用于支付債務和其他費用，應通過審判監(jiān)督程序追回，在對企業(yè)職工進行安置后，用于補交土地出讓金、土地收益和相關稅費，剩余部分價款才能用于清償債務。
履行完上述程序后，受讓人楊某應持縣政府同意改變用途和劃撥轉為出讓的批復文件、城市規(guī)劃行政主管部門相關文件、土地使用權出讓合同和出讓金繳付憑證向縣國土資源局申請變更登記，國土資源局可據(jù)此辦理土地變更登記。
某縣化工廠占地總面積20.6畝，其中劃撥土地使用權面積12.6畝，出讓方式取得土地使用權面積8畝。2004年年初,縣糧油購銷有限公司與化工廠發(fā)生債務糾紛，向市中級人民法院提起訴訟，請求法院判令化工廠償還全部貨款和利息共計320萬元。經(jīng)評估，化工廠全部資產（含土地）734.34萬元，負債612.43萬元，凈資產121.91萬元。經(jīng)法院調解，雙方達成了《民事調解書》（[2004]市法民一初字第26號），約定由被告化工廠償還原告糧油購銷有限公司貨款和利息共計320萬元。調解書生效后，化工廠未主動履行清償義務，糧油購銷公司向法院申請執(zhí)行。
縣工商行在得知上述情況后，就化工廠貸款債務向法院提起訴訟，請求判令化工廠償還全部借款和利息共計297萬元。法院做出如下判決：被告化工廠償還原告縣工商行借款和利息共計297萬元。同年11月15日，縣人民政府對糧油公司《關于縣化工廠資產處置方案的報告》進行批復，同意按照國有資產處置的有關規(guī)定，對化工廠資產進行處置，拍賣資金優(yōu)先用于安置化工廠職工。
化工廠土地和機械設備經(jīng)公開拍賣，成交總金額為350萬元，其中土地使用權拍賣價款為308萬元，機械設備等拍賣價款為42萬元。2005年3月16日，法院根據(jù)化工廠、糧油購銷有限公司、縣工商行三方達成的和解協(xié)議，作出《民事裁定書》，裁定如下：“對于化工廠土地及資產拍賣所得價款，150萬元用于清償縣工商銀行貸款，195.95萬元用于支付糧油購銷有限公司貨款，同時，支付傭金3.5萬元，支付執(zhí)行費0.55萬元。至此，被執(zhí)行人所擁有的財產已全部變現(xiàn)執(zhí)行完畢，被執(zhí)行者作為企業(yè)法人的資格已終止，無其他財產可供執(zhí)行，又無義務承受人，故終結 [2004]市法民一初字第26號民事調解書的執(zhí)行?！蓖?月14日，法院向縣國土資源局發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求將土地使用權變更給競得人楊某。隨后，楊某向縣國土資源局申請土地變更登記，并要求將工業(yè)用地改變?yōu)樯套【C合用地，用作房地產開發(fā)。土地管理部門依據(jù)法律法規(guī)的有關規(guī)定，拒絕辦理土地使用權變更登記手續(xù)。
分 析
筆者認為，法院處置化工廠土地資產的具體做法，值得商榷，土地管理部門拒絕辦理土地使用權變更登記是合法的。
首先，法院沒有依法處置土地使用權?；S20.6畝工業(yè)用地權屬來源有兩類，一是劃撥方式取得的國有土地使用權12.6畝，二是出讓方式取得的國有土地使用權8畝，且兩類土地經(jīng)拍賣轉讓后，其用途均由工業(yè)用地改為商住綜合用地?！冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十六條、第四十四條、第四十五條規(guī)定，國有劃撥土地使用權未依法辦理土地使用權出讓手續(xù)、未繳納土地出讓金，不得轉讓、出租、抵押；《城市房地產管理法》第十七條規(guī)定，“ 土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金”，第三十九條規(guī)定，“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應按照國務院的規(guī)定，報有批準權的人民政府批準 ”。按照上述規(guī)定，該宗土地應報縣人民政府、國土和城市規(guī)劃等行政主管部門同意并補交出讓金，但該地既沒經(jīng)過政府和相關主管部門同意或批準，也未補交土地出讓金，這與上述法律規(guī)定相悖。
其次，受償順序不當。國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“國有企業(yè)破產或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權應當以出讓方式處置。土地使用權出讓金應首先安置破產企業(yè)職工”，縣人民政府對《關于化工廠資產處置方案的報告》的批復意見也明確應將拍賣資金優(yōu)先用于安置化工廠職工，因此，化工廠土地拍賣所得首先應用于安置企業(yè)職工，其次是補交土地出讓金，最后才是清償糧油購銷有限公司、縣工商行的債務，而法院卻將拍賣價款全部用于支付債務及其他，顯然是違法的。作為國土部門，不能簡單以法院生效判決具有法律效力，就辦理土地使用權過戶手續(xù)，因為法院的生效判決只是符合土地變更登記的一個法定條件，而不符合全部法定條件。《土地管理法實施條例》第六條第二款規(guī)定，依法改變土地用途的，必須持批準文件向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請；原國家土地管理局《關于變更土地登記的若干規(guī)定》第三條規(guī)定，土地使用權受讓人在繳付全部土地使用權出讓金后15日內，持土地使用權出讓合同、出讓金繳付憑證向國土部門申請變更登記；《貴州省實施〈中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例〉辦法》第二十三條第一款規(guī)定，轉讓土地使用權需具有土地使用權出讓合同并繳清出讓土地使用權地價款和有關稅費；第四十八條規(guī)定，劃撥土地使用權經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，已補辦土地使用權出讓手續(xù)、補交土地價款或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地價款，其劃撥土地使用權和地上建筑物可以依法轉讓、出租、抵押。根據(jù)以上法律法規(guī)，該宗地辦理變更登記時，一是欠缺縣人民政府、國土和城建主管部門的批準文件，二是未簽訂國有土地使用權合同，三是未補交土地出讓金，因此，不具備辦理土地使用權變更登記的全部法定條件。
鑒于以上理由，土地管理部門在暫緩辦理土地變更登記手續(xù)的同時，應向法院提出建議書，建議與縣政府協(xié)商，了解化工廠需安置職工的情況，將部分拍賣價款用于安置職工。然后，按法律有關規(guī)定，待補交劃撥土地使用權的出讓金、其他費用，完善相關手續(xù)后，再辦理土地過戶變更登記。
因化工廠土地的權屬來源有兩類，且拍賣后改變用途，在辦理變更登記時，應對這兩種權屬來源的土地區(qū)別對待。根據(jù)《城市房地產管理法》第十七條 、第三十九條的規(guī)定，土地改變用途應報縣城市規(guī)劃行政主管部門的同意，其中劃撥的12.6畝國有土地使用權應報縣人民政府批準轉為出讓。依照《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》第九條規(guī)定，土地使用權除保留劃撥用地方式外，采取其他方式處置的，必須進行地價評估，因此，應由有評估資質的部門對 20.6畝國有土地使用權進行評估。評估分兩部分：一是對以出讓方式取得的8畝國有土地使用權改變用途后的地價評估，以確定由工業(yè)改為商業(yè)用途需要補交多少出讓金，重新簽訂土地使用權出讓合同。二是對劃撥轉為出讓的12.6畝國有土地使用權進行評估，確定繳納土地使用權出讓金并報縣人民政府批準。
對于該國有土地使用權拍賣所得價款，法院已裁定全部用于支付債務和其他費用，應通過審判監(jiān)督程序追回，在對企業(yè)職工進行安置后，用于補交土地出讓金、土地收益和相關稅費，剩余部分價款才能用于清償債務。
履行完上述程序后，受讓人楊某應持縣政府同意改變用途和劃撥轉為出讓的批復文件、城市規(guī)劃行政主管部門相關文件、土地使用權出讓合同和出讓金繳付憑證向縣國土資源局申請變更登記，國土資源局可據(jù)此辦理土地變更登記。