第六十五條 經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。
【釋義】本條是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。
經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國人大的授權(quán)決定制定的在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是我國地方立法的一種特殊形式。我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法是改革開放的產(chǎn)物。1980年8月2日，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出了在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并同時(shí)將《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》(草案)提請(qǐng)審議。同年8月26日，五屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了國務(wù)院提出的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。此后，全國人大及其常委會(huì)作出了一系列關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)決定。1981年11月26日，五屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議決定授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)，根據(jù)有關(guān)的法律、法令和政策規(guī)定的原則，按照各該省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。1988年4月13日，七屆全國人大一次會(huì)議決定劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同時(shí)，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國家有關(guān)法律、全國人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法開始以來，廣東省、福建省以及海南省人大及其常委會(huì)根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及國務(wù)院的行政法規(guī)的原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際情況，制定了大量的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放，發(fā)揮了重要作用。為了更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用，1992年7月1日，七屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議、1994年3月22日八屆全國人大第二次會(huì)議和1996年3月17日八屆全國人大第四次會(huì)議，分別決定授權(quán)深圳市、廈門市和汕頭市、珠海市的人大及其常委會(huì)和各該市的人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章，分別在各該經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。
授權(quán)決定賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的發(fā)展。根據(jù)深圳市人大常委會(huì)提供的資料，自1992年7月1日全國人大常委會(huì)授權(quán)以來，深圳市共制定法規(guī)144項(xiàng)，政府規(guī)章120項(xiàng)，其中70％都是有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)和城市管理方面的立法。在這些法規(guī)、規(guī)章中，有三分之一是借鑒香港及國外法律，具有先行性和試驗(yàn)性的；另有三分之一是根據(jù)特區(qū)實(shí)際需要，根據(jù)國家法律、行政法規(guī)的基本原則，對(duì)國家法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通、補(bǔ)充和細(xì)化的；還有三分之一屬于為加強(qiáng)行政法制、環(huán)境保護(hù)、城市管理和精神文明建設(shè)需要而制定的。在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)域，制定了包括規(guī)范市場主體、房地產(chǎn)市場、勞動(dòng)力市場、建筑市場、運(yùn)輸市場、醫(yī)療市場、中介服務(wù)市場、商品市場等八個(gè)方面的規(guī)定。同時(shí)還制定了大量的促進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展、口岸管理、環(huán)境保護(hù)、城市管理等為內(nèi)容的法規(guī)、規(guī)章。
伴隨著改革開放的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的實(shí)踐探索，目前在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定中存在的一個(gè)主要的問題是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)進(jìn)行變通的權(quán)限在哪里。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍是由全國人大的授權(quán)決定規(guī)定的，但由于全國人大的授權(quán)決定規(guī)定得比較原則，因此，憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則不能變通外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在其他情況下變通的權(quán)限并不明確。在這一問題上，目前更具爭議的是，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)具有試驗(yàn)性，因此，國家在相應(yīng)方面制定了法律和行政法規(guī)后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)能否對(duì)其再進(jìn)行變通？對(duì)此，存在兩種意見。一種意見認(rèn)為，現(xiàn)在情況與過去有很大變化，改革已在全國全面推進(jìn)，有些已經(jīng)制定了法律、行政法規(guī)，如證券法、公司法等，這些法律在經(jīng)濟(jì)特區(qū)也要實(shí)行，不能再變通，不然形成不了統(tǒng)一的市場。另一種意見認(rèn)為，隨著改革開放的深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策是減少了，但中央對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基本政策沒有變，特區(qū)“試驗(yàn)田”的地位沒有變，特區(qū)在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)城市管理等許多方面，對(duì)于完善企業(yè)制度、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善社會(huì)保險(xiǎn)、加速行政體制改革、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等問題，還會(huì)有創(chuàng)新和變通，特區(qū)立法的先行、試驗(yàn)功能以及補(bǔ)充功能是特區(qū)發(fā)展的保證，因此，中央立法后，仍應(yīng)允許特區(qū)立法在遵循中央立法基本原則的前提下進(jìn)行變通。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通規(guī)定的限制，立法法沒有作出明確規(guī)定。這樣規(guī)定是考慮到既能適應(yīng)現(xiàn)在有些需要變通的情況，也為今后的發(fā)展變化，留下了空間和余地。筆者認(rèn)為，目前我國的改革開放仍處于不斷深入和發(fā)展的時(shí)期，雖然國家給經(jīng)濟(jì)特區(qū)在稅收等方面的特殊政策減少了，但經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)勢以及在改革開放中的特殊作用依然存在。今后，仍應(yīng)允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面作出變通規(guī)定。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)在行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從國家的整體利益出發(fā)，維護(hù)國內(nèi)市場的統(tǒng)一和社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。對(duì)于涉及國家主權(quán)以及其他只能由中央立法的事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不能涉及。如果中央立法時(shí)已經(jīng)考慮到經(jīng)濟(jì)特區(qū)的情況之后作出全國統(tǒng)一規(guī)定的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)當(dāng)遵循中央立法的規(guī)定，制定或者修改經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí)，不應(yīng)再作出與中央立法不一致的規(guī)定。
【釋義】本條是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。
經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國人大的授權(quán)決定制定的在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是我國地方立法的一種特殊形式。我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法是改革開放的產(chǎn)物。1980年8月2日，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出了在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并同時(shí)將《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》(草案)提請(qǐng)審議。同年8月26日，五屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了國務(wù)院提出的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。此后，全國人大及其常委會(huì)作出了一系列關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)決定。1981年11月26日，五屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議決定授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)，根據(jù)有關(guān)的法律、法令和政策規(guī)定的原則，按照各該省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。1988年4月13日，七屆全國人大一次會(huì)議決定劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同時(shí)，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國家有關(guān)法律、全國人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法開始以來，廣東省、福建省以及海南省人大及其常委會(huì)根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及國務(wù)院的行政法規(guī)的原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際情況，制定了大量的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放，發(fā)揮了重要作用。為了更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用，1992年7月1日，七屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議、1994年3月22日八屆全國人大第二次會(huì)議和1996年3月17日八屆全國人大第四次會(huì)議，分別決定授權(quán)深圳市、廈門市和汕頭市、珠海市的人大及其常委會(huì)和各該市的人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章，分別在各該經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。
授權(quán)決定賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的發(fā)展。根據(jù)深圳市人大常委會(huì)提供的資料，自1992年7月1日全國人大常委會(huì)授權(quán)以來，深圳市共制定法規(guī)144項(xiàng)，政府規(guī)章120項(xiàng)，其中70％都是有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)和城市管理方面的立法。在這些法規(guī)、規(guī)章中，有三分之一是借鑒香港及國外法律，具有先行性和試驗(yàn)性的；另有三分之一是根據(jù)特區(qū)實(shí)際需要，根據(jù)國家法律、行政法規(guī)的基本原則，對(duì)國家法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通、補(bǔ)充和細(xì)化的；還有三分之一屬于為加強(qiáng)行政法制、環(huán)境保護(hù)、城市管理和精神文明建設(shè)需要而制定的。在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)域，制定了包括規(guī)范市場主體、房地產(chǎn)市場、勞動(dòng)力市場、建筑市場、運(yùn)輸市場、醫(yī)療市場、中介服務(wù)市場、商品市場等八個(gè)方面的規(guī)定。同時(shí)還制定了大量的促進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展、口岸管理、環(huán)境保護(hù)、城市管理等為內(nèi)容的法規(guī)、規(guī)章。
伴隨著改革開放的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的實(shí)踐探索，目前在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定中存在的一個(gè)主要的問題是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)進(jìn)行變通的權(quán)限在哪里。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍是由全國人大的授權(quán)決定規(guī)定的，但由于全國人大的授權(quán)決定規(guī)定得比較原則，因此，憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則不能變通外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在其他情況下變通的權(quán)限并不明確。在這一問題上，目前更具爭議的是，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)具有試驗(yàn)性，因此，國家在相應(yīng)方面制定了法律和行政法規(guī)后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)能否對(duì)其再進(jìn)行變通？對(duì)此，存在兩種意見。一種意見認(rèn)為，現(xiàn)在情況與過去有很大變化，改革已在全國全面推進(jìn)，有些已經(jīng)制定了法律、行政法規(guī)，如證券法、公司法等，這些法律在經(jīng)濟(jì)特區(qū)也要實(shí)行，不能再變通，不然形成不了統(tǒng)一的市場。另一種意見認(rèn)為，隨著改革開放的深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策是減少了，但中央對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基本政策沒有變，特區(qū)“試驗(yàn)田”的地位沒有變，特區(qū)在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)城市管理等許多方面，對(duì)于完善企業(yè)制度、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善社會(huì)保險(xiǎn)、加速行政體制改革、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等問題，還會(huì)有創(chuàng)新和變通，特區(qū)立法的先行、試驗(yàn)功能以及補(bǔ)充功能是特區(qū)發(fā)展的保證，因此，中央立法后，仍應(yīng)允許特區(qū)立法在遵循中央立法基本原則的前提下進(jìn)行變通。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通規(guī)定的限制，立法法沒有作出明確規(guī)定。這樣規(guī)定是考慮到既能適應(yīng)現(xiàn)在有些需要變通的情況，也為今后的發(fā)展變化，留下了空間和余地。筆者認(rèn)為，目前我國的改革開放仍處于不斷深入和發(fā)展的時(shí)期，雖然國家給經(jīng)濟(jì)特區(qū)在稅收等方面的特殊政策減少了，但經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)勢以及在改革開放中的特殊作用依然存在。今后，仍應(yīng)允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面作出變通規(guī)定。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)在行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從國家的整體利益出發(fā)，維護(hù)國內(nèi)市場的統(tǒng)一和社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。對(duì)于涉及國家主權(quán)以及其他只能由中央立法的事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不能涉及。如果中央立法時(shí)已經(jīng)考慮到經(jīng)濟(jì)特區(qū)的情況之后作出全國統(tǒng)一規(guī)定的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)當(dāng)遵循中央立法的規(guī)定，制定或者修改經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí)，不應(yīng)再作出與中央立法不一致的規(guī)定。