第十七條 國務(wù)院按照城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定大氣污染防治重點城市。
直轄市、省會城市、沿海開放城市和重點旅游城市應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點城市。
未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。
【釋義】 本條是對大氣污染防治重點城市的規(guī)定。
一、先簡要介紹劃定大氣污染防治重點城市有關(guān)的背景情況：
1.我國城市大氣污染的基本特征。
我國現(xiàn)有城市668個，城市人口約4億人，占總?cè)丝跀?shù)的三分之一左右?？傮w來說，我國城市空氣質(zhì)量仍處于較重的污染水平，其大氣污染具有如下特征：
(1)沿海地區(qū)和旅游城市空氣質(zhì)量總體水平良好。在國務(wù)院劃定的47個環(huán)境保護(hù)重點城市中，海口、深圳、廈門等17個沿海開放城市和旅游城市的空氣污染指數(shù)在100以下。
(2)總懸浮顆粒物（TSP）污染依然是我國大部分城市空氣污染的突出問題。在1997年6月至1998年5月間，蘭州、太原、烏魯木齊、銀川、呼和浩特五個城市的TSP污染水平總體為中度污染，且多次出現(xiàn)重度污染情況。大部分北方城市及南京、南通等華南城市TSP長期處于輕度污染水平。
(3)特大綜合型城市氮氧化物污染日趨嚴(yán)重。廣州、北京和上海的氮氧化物總體為輕度污染水平，但廣州和北京冬季多為中度污染水平。1997年6月到1998年5月間，武漢、杭州、大連、深圳分別有20%、29%、15%、58%的周次首要污染物為氮氧化物。
(4)酸雨中心區(qū)、能源基地城市二氧化硫污染嚴(yán)重。酸雨中心區(qū)長沙、貴陽、重慶首要污染物一直為二氧化硫，濟(jì)南、青島在采暖期首要污染物為二氧化硫。北方能源生產(chǎn)和消耗量大的山東、山西、河北部分城市空氣二氧化硫污染水平已高于西南高硫煤地區(qū)的貴陽、重慶。
2.對城市大氣污染實行分類分區(qū)控制的必要性。
從上面的分析和統(tǒng)計數(shù)字可以看出，我國城市不僅數(shù)量多，其社會經(jīng)濟(jì)狀況、規(guī)模、功能、地理條件、大氣環(huán)境狀況差異也很大。國內(nèi)專家的研究表明，100－200萬人口的城市是目前國內(nèi)污染最重的城市。這其中北方城市約占四分之三，多集中了能源、化工、鋼鐵等污染大戶企業(yè)。200萬人口以上的特大型城市，全國共有9個，是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的人口集中區(qū)和全國大區(qū)域中心城市，環(huán)境污染也很突出。這類城市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，環(huán)保治理投入較多，它的污染總體水平在100-200萬人口城市之后。不同功能城市的大氣污染也有著明顯的差別，在工業(yè)城市，塵和二氧化硫的污染均排在首位。
從總體上而言，我國不同城市的大氣污染現(xiàn)狀各不相同，控制大氣污染的必要性和控制程度的要求也各異；各個城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，對改善環(huán)境質(zhì)量的需求不同；各地防治污染的實力有較大差別，能夠?qū)崿F(xiàn)的大氣污染控制水平也有區(qū)別。 因此，按照突出重點的原則，根據(jù)我國各地環(huán)境狀況和大氣污染治理的輕重緩急以及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行性，將城市分出類別，特別對直轄市、省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市、沿海開放城市及重點旅游城市等提出更加嚴(yán)格的法律要求，促使其達(dá)到規(guī)定的功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的限期達(dá)到國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是非常必要的。
3.大氣污染防治重點城市限期達(dá)標(biāo)的可行性。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，到2000年，直轄市及省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市、沿海開放城市和重點旅游城市的環(huán)境空氣質(zhì)量，按功能區(qū)要分別達(dá)到國家規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國2000年工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放和環(huán)境保護(hù)重點城市環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)工作方案》中，明確規(guī)定了達(dá)標(biāo)期限是2000年12月31日，并且要求功能區(qū)超標(biāo)的區(qū)域不準(zhǔn)再上導(dǎo)致環(huán)境惡化的項目。這些規(guī)定已經(jīng)為實行城市大氣污染分類控制，重點城市限期達(dá)標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。
目前，大多數(shù)環(huán)境保護(hù)重點城市都已制訂了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和具體的實施方案。如杭州市制訂了建成環(huán)境保護(hù)模范城市的目標(biāo)，并全面實施“碧水、藍(lán)天、綠色、清凈”工程；石家莊市制訂了大氣環(huán)境綜合治理緊急行動方案，實行“兩級政府、三級管理、四級落實”，要求到2000年大氣環(huán)境質(zhì)量全年不超過二級；北京市則制訂了改善環(huán)境質(zhì)量的46條緊急措施。
綜合上述因素，本法對大氣污染防治重點城市的劃定、限期達(dá)標(biāo)等內(nèi)容作了規(guī)定。
二、大氣污染防治重點城市的劃定
根據(jù)本條第一款規(guī)定，國務(wù)院按照城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定大氣污染防治重點城市。具體而言：
1.劃定大氣污染防治重點城市的主體。
按照第一款規(guī)定，大氣污染防治重點城市由國務(wù)院統(tǒng)一劃定。任何其它單位和部門都無權(quán)劃定大氣污染防治重點城市。目前，國務(wù)院已經(jīng)劃定了47個環(huán)境保護(hù)重點城市，在這些城市的基礎(chǔ)上，國務(wù)院可以劃定大氣污染防治重點城市。所謂“大氣污染防治重點城市”就是大氣污染嚴(yán)重或者需要重點加以控制的城市。這些城市執(zhí)行一定的特殊政策，可以采取嚴(yán)格措施，使本城市的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。它可以屬于環(huán)境保護(hù)重點城市，也可以在環(huán)境保護(hù)重點城市之外另行劃定。這取決于城市本身的實際情況和國家環(huán)境政策方面的要求。
2.劃定大氣污染防治重點城市的依據(jù)。
根據(jù)本條第一款規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)以下三個方面來劃定大氣污染防治重點城市：
(1)城市總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是指對城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模以及遠(yuǎn)期和近期各項建設(shè)活動的總體安排和部署，它是城市建設(shè)和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。按照《城市規(guī)劃法》第十九條的規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模、城市主要建設(shè)指標(biāo)和定額指標(biāo)，城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項建設(shè)的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項專業(yè)規(guī)劃，近期建設(shè)規(guī)劃等內(nèi)容。在城市規(guī)劃編制的過程中就應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其它公害。因此，是否將某一城市劃定為大氣污染防治重點城市，必須以該城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，根據(jù)總體規(guī)劃判定城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，并研究城市目前的狀況和發(fā)展前景是否可能導(dǎo)致嚴(yán)重的大氣污染，或者雖然不會產(chǎn)生嚴(yán)重大氣污染，但是需要對城市做特殊保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，才能確定該城市是否應(yīng)當(dāng)劃定為大氣污染防治重點城市。
(2)城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)是指有關(guān)部門對城市環(huán)境質(zhì)量狀況和污染嚴(yán)重程度進(jìn)行分析和研究后制定的近期或者遠(yuǎn)期城市所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量要求。它建立在對城市環(huán)境進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)之上，同時又綜合考慮了城市本身的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。是否將該城市劃定為大氣污染防治重點城市跟城市未來的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有著很大的關(guān)系。比如，按照某一城市的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)，到2002年，該城市的大氣環(huán)境質(zhì)量要達(dá)到二級。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，城市人民政府必須采取嚴(yán)格的大氣污染防治措施，控制各種大氣污染物的排放。為此，就應(yīng)當(dāng)考慮將該城市劃定為大氣污染防治重點城市。
(3)城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況就是城市大氣目前的污染現(xiàn)狀和嚴(yán)重程度。這是劃定大氣污染防治重點城市的基礎(chǔ)。大氣環(huán)境質(zhì)量狀況惡劣，污染程度嚴(yán)重的，或者雖然目前并不嚴(yán)重，但是有惡化的趨勢或者需要特殊保護(hù)的，都應(yīng)當(dāng)考慮劃定為大氣污染防治重點城市。
三、大氣污染防治重點城市的范圍
大氣污染防治重點城市的范圍由國務(wù)院依照城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況來劃定，這是法律授權(quán)給國務(wù)院的權(quán)限。但是，考慮到某些城市的特殊性，需要對大氣污染給予高度重視，并采取嚴(yán)格措施加以控制，本條第二款又明確規(guī)定直轄市、省會城市、沿海開放城市和重點旅游城市四類城市應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點城市。除此之外的城市，由國務(wù)院根據(jù)實際情況劃定。這些城市有的是大氣污染嚴(yán)重的，比如我國空氣污染最為嚴(yán)重的十大城市太原、北京、烏魯木齊、蘭州、重慶、濟(jì)南、石家莊、青島、廣州、沈陽，都屬于直轄市、省會城市或者沿海開放城市之列。有的雖然大氣污染目前不是很嚴(yán)重，但是需要特殊保護(hù)，防止出現(xiàn)嚴(yán)重污染大氣的情況，比如廈門等重點旅游城市以及拉薩等省會城市。這四類城市基本上可以包括我國的大城市和主要中等城市，都應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點城市，采取嚴(yán)格措施，控制大氣污染。
四、大氣污染防治重點城市要求
列入大氣污染防治重點城市的根本目的就在于促使城市采取措施，治理大氣污染，控制或者減少污染物的排放，以達(dá)到國家規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，本條第三款規(guī)定，未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這是對大氣污染防治重點城市的特殊要求。1996年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》明確規(guī)定，到2000年，全國所有工業(yè)污染源排放污染物要達(dá)到國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，直轄市、省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市、沿海開放城市和重點旅游城市的環(huán)境空氣、地面水環(huán)境質(zhì)量，按功能區(qū)分別達(dá)到國家規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。可見，國務(wù)院對環(huán)境保護(hù)重點城市已經(jīng)提出了達(dá)標(biāo)要求。未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市也應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定，限期達(dá)標(biāo)。已經(jīng)達(dá)標(biāo)的城市也應(yīng)當(dāng)采取措施，防止大氣環(huán)境質(zhì)量的惡化。
五、大氣污染防治重點城市的特別授權(quán)
列入大氣污染防治重點城市的，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格措施控制或者減輕大氣污染，未達(dá)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)限期達(dá)標(biāo)，這一點毫無疑問。但是，如果各大氣污染防治重點城市沒有特別授權(quán)，只能采取和其它城市相同的污染控制措施，要求其限期達(dá)標(biāo)恐怕有些不切實際。為此，第三款針對大氣污染防治重點城市規(guī)定了一項特別授權(quán)：未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。適用這一授權(quán)性規(guī)定，需要注意以下幾點：
1.這一規(guī)定只適用于未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市。已經(jīng)達(dá)標(biāo)的不適用本款規(guī)定。所謂未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是指按照環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃分，未達(dá)到該功能區(qū)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。比如城鎮(zhèn)規(guī)劃中確定的居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、一般工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，但是目前只達(dá)到了三級標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)采取措施，控制大氣污染。
2.該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施限期實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。比如，目前石家莊市制訂了大氣環(huán)境綜合治理緊急行動方案，實行“兩級政府、三級管理、四級落實”，要求到2000年大氣環(huán)境質(zhì)量全年不超過二級。這一限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的達(dá)標(biāo)限期在實際工作中的進(jìn)一步具體化。限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定后，有關(guān)方面都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。
3.第三款規(guī)定的“更加嚴(yán)格的措施”，從立法本意上講，主要是指那些戰(zhàn)略性的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策以及對工業(yè)等布局進(jìn)行調(diào)整的行政、經(jīng)濟(jì)措施，并不包括授予大氣污染防治重點城市人民政府超出《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰權(quán)。也就是說，重點城市人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或者授權(quán)，可以采取一些比本法規(guī)定嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)、行政措施，但不能超越《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行行政處罰。事實上，作特別授權(quán)的規(guī)定主要是考慮到北京的實際情況。目前北京市為了防治大氣污染，采取了大量十分嚴(yán)格的措施。這些大氣污染防治措施普遍要比法律的規(guī)定要嚴(yán)格。如果在法律上不留下一定的空間，將使北京市采取的部分大氣污染防治措施處在于法無據(jù)的狀態(tài)。這將對北京市的大氣污染防治工作造成很大的影響。因此，修訂的時候才增加了這一特別授權(quán)的規(guī)定。
4.要采取更加嚴(yán)格的措施必須根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，沒有經(jīng)國務(wù)院授權(quán)或者沒有國務(wù)院的規(guī)定作為依據(jù)的，不得采取更加嚴(yán)格的措施。這主要是為了維護(hù)法律的統(tǒng)一，在程序上作出的限制性規(guī)定。如果沒有審批權(quán)限的制約，任何大氣污染防治重點城市都可以超越法律法規(guī)的規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，必將給法律法規(guī)的適用帶來巨大的沖擊，嚴(yán)重影響法律的統(tǒng)一和嚴(yán)肅性。實際上也未必有利于大氣污染防治工作的開展，反而會造成對法制的破壞和社會不公。因此，為了防止這一權(quán)限的濫用，必須規(guī)定程序上的限制。國務(wù)院的授權(quán)是指國務(wù)院針對單個城市本身的實際情況給予的采取更加嚴(yán)格的措施的特別授權(quán)。國務(wù)院的規(guī)定是指國務(wù)院針對大氣污染防治中存在的實際問題，授權(quán)有關(guān)大氣污染防治重點城市人民政府采取更加嚴(yán)格措施的普遍適用的規(guī)定。
5.更加嚴(yán)格的措施必須是與限期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃有關(guān)的，否則不得采取。本條授權(quán)的目的就是要求未達(dá)標(biāo)的大氣污染防治重點城市限期達(dá)標(biāo)。為實現(xiàn)這一根本目標(biāo)，可以采取一些嚴(yán)格措施。如果該城市人民政府所采取的措施跟限期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃沒有直接的關(guān)系，那就不能適用本條的授權(quán)。這些措施如果與法律規(guī)定不一致的，就不具有合法性。
直轄市、省會城市、沿海開放城市和重點旅游城市應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點城市。
未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。
【釋義】 本條是對大氣污染防治重點城市的規(guī)定。
一、先簡要介紹劃定大氣污染防治重點城市有關(guān)的背景情況：
1.我國城市大氣污染的基本特征。
我國現(xiàn)有城市668個，城市人口約4億人，占總?cè)丝跀?shù)的三分之一左右?？傮w來說，我國城市空氣質(zhì)量仍處于較重的污染水平，其大氣污染具有如下特征：
(1)沿海地區(qū)和旅游城市空氣質(zhì)量總體水平良好。在國務(wù)院劃定的47個環(huán)境保護(hù)重點城市中，海口、深圳、廈門等17個沿海開放城市和旅游城市的空氣污染指數(shù)在100以下。
(2)總懸浮顆粒物（TSP）污染依然是我國大部分城市空氣污染的突出問題。在1997年6月至1998年5月間，蘭州、太原、烏魯木齊、銀川、呼和浩特五個城市的TSP污染水平總體為中度污染，且多次出現(xiàn)重度污染情況。大部分北方城市及南京、南通等華南城市TSP長期處于輕度污染水平。
(3)特大綜合型城市氮氧化物污染日趨嚴(yán)重。廣州、北京和上海的氮氧化物總體為輕度污染水平，但廣州和北京冬季多為中度污染水平。1997年6月到1998年5月間，武漢、杭州、大連、深圳分別有20%、29%、15%、58%的周次首要污染物為氮氧化物。
(4)酸雨中心區(qū)、能源基地城市二氧化硫污染嚴(yán)重。酸雨中心區(qū)長沙、貴陽、重慶首要污染物一直為二氧化硫，濟(jì)南、青島在采暖期首要污染物為二氧化硫。北方能源生產(chǎn)和消耗量大的山東、山西、河北部分城市空氣二氧化硫污染水平已高于西南高硫煤地區(qū)的貴陽、重慶。
2.對城市大氣污染實行分類分區(qū)控制的必要性。
從上面的分析和統(tǒng)計數(shù)字可以看出，我國城市不僅數(shù)量多，其社會經(jīng)濟(jì)狀況、規(guī)模、功能、地理條件、大氣環(huán)境狀況差異也很大。國內(nèi)專家的研究表明，100－200萬人口的城市是目前國內(nèi)污染最重的城市。這其中北方城市約占四分之三，多集中了能源、化工、鋼鐵等污染大戶企業(yè)。200萬人口以上的特大型城市，全國共有9個，是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的人口集中區(qū)和全國大區(qū)域中心城市，環(huán)境污染也很突出。這類城市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，環(huán)保治理投入較多，它的污染總體水平在100-200萬人口城市之后。不同功能城市的大氣污染也有著明顯的差別，在工業(yè)城市，塵和二氧化硫的污染均排在首位。
從總體上而言，我國不同城市的大氣污染現(xiàn)狀各不相同，控制大氣污染的必要性和控制程度的要求也各異；各個城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，對改善環(huán)境質(zhì)量的需求不同；各地防治污染的實力有較大差別，能夠?qū)崿F(xiàn)的大氣污染控制水平也有區(qū)別。 因此，按照突出重點的原則，根據(jù)我國各地環(huán)境狀況和大氣污染治理的輕重緩急以及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行性，將城市分出類別，特別對直轄市、省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市、沿海開放城市及重點旅游城市等提出更加嚴(yán)格的法律要求，促使其達(dá)到規(guī)定的功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的限期達(dá)到國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是非常必要的。
3.大氣污染防治重點城市限期達(dá)標(biāo)的可行性。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，到2000年，直轄市及省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市、沿海開放城市和重點旅游城市的環(huán)境空氣質(zhì)量，按功能區(qū)要分別達(dá)到國家規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國2000年工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放和環(huán)境保護(hù)重點城市環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)工作方案》中，明確規(guī)定了達(dá)標(biāo)期限是2000年12月31日，并且要求功能區(qū)超標(biāo)的區(qū)域不準(zhǔn)再上導(dǎo)致環(huán)境惡化的項目。這些規(guī)定已經(jīng)為實行城市大氣污染分類控制，重點城市限期達(dá)標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。
目前，大多數(shù)環(huán)境保護(hù)重點城市都已制訂了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和具體的實施方案。如杭州市制訂了建成環(huán)境保護(hù)模范城市的目標(biāo)，并全面實施“碧水、藍(lán)天、綠色、清凈”工程；石家莊市制訂了大氣環(huán)境綜合治理緊急行動方案，實行“兩級政府、三級管理、四級落實”，要求到2000年大氣環(huán)境質(zhì)量全年不超過二級；北京市則制訂了改善環(huán)境質(zhì)量的46條緊急措施。
綜合上述因素，本法對大氣污染防治重點城市的劃定、限期達(dá)標(biāo)等內(nèi)容作了規(guī)定。
二、大氣污染防治重點城市的劃定
根據(jù)本條第一款規(guī)定，國務(wù)院按照城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定大氣污染防治重點城市。具體而言：
1.劃定大氣污染防治重點城市的主體。
按照第一款規(guī)定，大氣污染防治重點城市由國務(wù)院統(tǒng)一劃定。任何其它單位和部門都無權(quán)劃定大氣污染防治重點城市。目前，國務(wù)院已經(jīng)劃定了47個環(huán)境保護(hù)重點城市，在這些城市的基礎(chǔ)上，國務(wù)院可以劃定大氣污染防治重點城市。所謂“大氣污染防治重點城市”就是大氣污染嚴(yán)重或者需要重點加以控制的城市。這些城市執(zhí)行一定的特殊政策，可以采取嚴(yán)格措施，使本城市的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。它可以屬于環(huán)境保護(hù)重點城市，也可以在環(huán)境保護(hù)重點城市之外另行劃定。這取決于城市本身的實際情況和國家環(huán)境政策方面的要求。
2.劃定大氣污染防治重點城市的依據(jù)。
根據(jù)本條第一款規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)以下三個方面來劃定大氣污染防治重點城市：
(1)城市總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是指對城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模以及遠(yuǎn)期和近期各項建設(shè)活動的總體安排和部署，它是城市建設(shè)和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。按照《城市規(guī)劃法》第十九條的規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模、城市主要建設(shè)指標(biāo)和定額指標(biāo)，城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項建設(shè)的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項專業(yè)規(guī)劃，近期建設(shè)規(guī)劃等內(nèi)容。在城市規(guī)劃編制的過程中就應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其它公害。因此，是否將某一城市劃定為大氣污染防治重點城市，必須以該城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，根據(jù)總體規(guī)劃判定城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，并研究城市目前的狀況和發(fā)展前景是否可能導(dǎo)致嚴(yán)重的大氣污染，或者雖然不會產(chǎn)生嚴(yán)重大氣污染，但是需要對城市做特殊保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，才能確定該城市是否應(yīng)當(dāng)劃定為大氣污染防治重點城市。
(2)城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)是指有關(guān)部門對城市環(huán)境質(zhì)量狀況和污染嚴(yán)重程度進(jìn)行分析和研究后制定的近期或者遠(yuǎn)期城市所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量要求。它建立在對城市環(huán)境進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)之上，同時又綜合考慮了城市本身的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。是否將該城市劃定為大氣污染防治重點城市跟城市未來的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有著很大的關(guān)系。比如，按照某一城市的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)，到2002年，該城市的大氣環(huán)境質(zhì)量要達(dá)到二級。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，城市人民政府必須采取嚴(yán)格的大氣污染防治措施，控制各種大氣污染物的排放。為此，就應(yīng)當(dāng)考慮將該城市劃定為大氣污染防治重點城市。
(3)城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況就是城市大氣目前的污染現(xiàn)狀和嚴(yán)重程度。這是劃定大氣污染防治重點城市的基礎(chǔ)。大氣環(huán)境質(zhì)量狀況惡劣，污染程度嚴(yán)重的，或者雖然目前并不嚴(yán)重，但是有惡化的趨勢或者需要特殊保護(hù)的，都應(yīng)當(dāng)考慮劃定為大氣污染防治重點城市。
三、大氣污染防治重點城市的范圍
大氣污染防治重點城市的范圍由國務(wù)院依照城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和城市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況來劃定，這是法律授權(quán)給國務(wù)院的權(quán)限。但是，考慮到某些城市的特殊性，需要對大氣污染給予高度重視，并采取嚴(yán)格措施加以控制，本條第二款又明確規(guī)定直轄市、省會城市、沿海開放城市和重點旅游城市四類城市應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點城市。除此之外的城市，由國務(wù)院根據(jù)實際情況劃定。這些城市有的是大氣污染嚴(yán)重的，比如我國空氣污染最為嚴(yán)重的十大城市太原、北京、烏魯木齊、蘭州、重慶、濟(jì)南、石家莊、青島、廣州、沈陽，都屬于直轄市、省會城市或者沿海開放城市之列。有的雖然大氣污染目前不是很嚴(yán)重，但是需要特殊保護(hù)，防止出現(xiàn)嚴(yán)重污染大氣的情況，比如廈門等重點旅游城市以及拉薩等省會城市。這四類城市基本上可以包括我國的大城市和主要中等城市，都應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點城市，采取嚴(yán)格措施，控制大氣污染。
四、大氣污染防治重點城市要求
列入大氣污染防治重點城市的根本目的就在于促使城市采取措施，治理大氣污染，控制或者減少污染物的排放，以達(dá)到國家規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，本條第三款規(guī)定，未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這是對大氣污染防治重點城市的特殊要求。1996年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》明確規(guī)定，到2000年，全國所有工業(yè)污染源排放污染物要達(dá)到國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，直轄市、省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市、沿海開放城市和重點旅游城市的環(huán)境空氣、地面水環(huán)境質(zhì)量，按功能區(qū)分別達(dá)到國家規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。可見，國務(wù)院對環(huán)境保護(hù)重點城市已經(jīng)提出了達(dá)標(biāo)要求。未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市也應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定，限期達(dá)標(biāo)。已經(jīng)達(dá)標(biāo)的城市也應(yīng)當(dāng)采取措施，防止大氣環(huán)境質(zhì)量的惡化。
五、大氣污染防治重點城市的特別授權(quán)
列入大氣污染防治重點城市的，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格措施控制或者減輕大氣污染，未達(dá)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)限期達(dá)標(biāo)，這一點毫無疑問。但是，如果各大氣污染防治重點城市沒有特別授權(quán)，只能采取和其它城市相同的污染控制措施，要求其限期達(dá)標(biāo)恐怕有些不切實際。為此，第三款針對大氣污染防治重點城市規(guī)定了一項特別授權(quán)：未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。適用這一授權(quán)性規(guī)定，需要注意以下幾點：
1.這一規(guī)定只適用于未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市。已經(jīng)達(dá)標(biāo)的不適用本款規(guī)定。所謂未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是指按照環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃分，未達(dá)到該功能區(qū)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。比如城鎮(zhèn)規(guī)劃中確定的居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、一般工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，但是目前只達(dá)到了三級標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)采取措施，控制大氣污染。
2.該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施限期實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。比如，目前石家莊市制訂了大氣環(huán)境綜合治理緊急行動方案，實行“兩級政府、三級管理、四級落實”，要求到2000年大氣環(huán)境質(zhì)量全年不超過二級。這一限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的達(dá)標(biāo)限期在實際工作中的進(jìn)一步具體化。限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定后，有關(guān)方面都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。
3.第三款規(guī)定的“更加嚴(yán)格的措施”，從立法本意上講，主要是指那些戰(zhàn)略性的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策以及對工業(yè)等布局進(jìn)行調(diào)整的行政、經(jīng)濟(jì)措施，并不包括授予大氣污染防治重點城市人民政府超出《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰權(quán)。也就是說，重點城市人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或者授權(quán)，可以采取一些比本法規(guī)定嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)、行政措施，但不能超越《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行行政處罰。事實上，作特別授權(quán)的規(guī)定主要是考慮到北京的實際情況。目前北京市為了防治大氣污染，采取了大量十分嚴(yán)格的措施。這些大氣污染防治措施普遍要比法律的規(guī)定要嚴(yán)格。如果在法律上不留下一定的空間，將使北京市采取的部分大氣污染防治措施處在于法無據(jù)的狀態(tài)。這將對北京市的大氣污染防治工作造成很大的影響。因此，修訂的時候才增加了這一特別授權(quán)的規(guī)定。
4.要采取更加嚴(yán)格的措施必須根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，沒有經(jīng)國務(wù)院授權(quán)或者沒有國務(wù)院的規(guī)定作為依據(jù)的，不得采取更加嚴(yán)格的措施。這主要是為了維護(hù)法律的統(tǒng)一，在程序上作出的限制性規(guī)定。如果沒有審批權(quán)限的制約，任何大氣污染防治重點城市都可以超越法律法規(guī)的規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，必將給法律法規(guī)的適用帶來巨大的沖擊，嚴(yán)重影響法律的統(tǒng)一和嚴(yán)肅性。實際上也未必有利于大氣污染防治工作的開展，反而會造成對法制的破壞和社會不公。因此，為了防止這一權(quán)限的濫用，必須規(guī)定程序上的限制。國務(wù)院的授權(quán)是指國務(wù)院針對單個城市本身的實際情況給予的采取更加嚴(yán)格的措施的特別授權(quán)。國務(wù)院的規(guī)定是指國務(wù)院針對大氣污染防治中存在的實際問題，授權(quán)有關(guān)大氣污染防治重點城市人民政府采取更加嚴(yán)格措施的普遍適用的規(guī)定。
5.更加嚴(yán)格的措施必須是與限期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃有關(guān)的，否則不得采取。本條授權(quán)的目的就是要求未達(dá)標(biāo)的大氣污染防治重點城市限期達(dá)標(biāo)。為實現(xiàn)這一根本目標(biāo)，可以采取一些嚴(yán)格措施。如果該城市人民政府所采取的措施跟限期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃沒有直接的關(guān)系，那就不能適用本條的授權(quán)。這些措施如果與法律規(guī)定不一致的，就不具有合法性。