第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。
全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。
全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。
【釋義】本條是關于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，以及全國人大及其常委會各自立法權限的規(guī)定。
本條內(nèi)容源于憲法第五十八條、第六十二條和第六十七條的規(guī)定。憲法規(guī)定，刑事、民事、國家機構的和其他方面的基本法律，由全國人民代表大會制定。在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改，但是不得同該法的基本原則相抵觸。在實際立法工作中，全國人大及其常委會按照憲法的規(guī)定執(zhí)行，沒有什么問題。因此，立法法對全國人民代表大會和常務委員會關于立法權限的劃分，仍然按照憲法的規(guī)定加以規(guī)定。本條規(guī)定包括以下幾方面內(nèi)容：
一、全國人大及其常委會行使國家立法權
(一)立法與立法權
對于立法的概念，不同的國家有不同的理解。在我國，立法是指特定的國家機關，依據(jù)法定的職權和程序，制定、修改、補充、廢止和解釋法律、法規(guī)的活動。廣義上的立法，還包括由國家立法機關授權其他國家機關制定法規(guī)的活動，以及上級立法機關對下級立法機關制定法律、法規(guī)進行監(jiān)督的活動。我國立法活動的主要特征是：(1)立法必須由特定的國家機關主持；(2)立法必須反映人民的意志；(3)立法必須依照法定的程序進行；(4)立法必須是對普遍性的社會行為制定具有普遍約束力的規(guī)范。
立法權是相對于行政權、司法權而言的國家權力，是指有權立法的機關制定、修改、補充、解釋或者廢止法律、法規(guī)的權力。它是國家權力體系中的或最重要的權力。因為誰擁有立法權，就意味著它有權為社會的一部分和每個成員制定規(guī)則。就立法的實體性權力而言，立法權通常是指法律的制定權、批準權、修改權和廢止權等。就立法的程序性權力而言，立法權包括提出法律案的權力、審議法律案的權力、表決法律案的權力和公布法律的權力。
(二)國家立法權
國家立法權是立法機關以國家名義制定法律的權力，是獨立、完整和的國家權力，它集中體現(xiàn)了全體人民的共同意志和整體利益，是維護國家法制統(tǒng)一的關鍵所在。在單一制國家，國家立法權只有一個。
根據(jù)憲法、全國人大組織法、國務院組織法以及地方組織法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，我國立法體制是：國家的立法權由國家權力機關全國人大及其常委會行使，全國人大及其常委會制定法律。除此之外，還有不同層次的立法活動：一是國家行政機關國務院制定行政法規(guī)的活動；二是省、自治區(qū)、直轄市以及省會市和較大市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動；三是民族自治地方制定自治條例和單行條例。按照全國人大的授權，深圳、廈門等經(jīng)濟特區(qū)制定法規(guī)的活動。此外，還有國務院各部門制定部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市以及省會市和較大市的人民政府制定政府規(guī)章的活動。制定規(guī)章，從本質上來說，屬于執(zhí)行法律和法規(guī)的行政行為。
在這個多層次的立法體制中，全國人大及其常委會的立法權是立法權，又稱國家立法權。憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”適應執(zhí)行法律和行使行政管理職權的需要，國務院可以依據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。為充分調(diào)動地方的積極性和主動性，各地根據(jù)本地的具體情況和實際需要，可以擁有一定的立法權限。但是，國務院的制定行政法規(guī)權，雖然帶有一定的立法性質，從權力歸屬上講，仍屬于行政權，而不是國家立法權。各地權力機關制定地方性法規(guī)的權力屬于地方立法權，也不是國家立法權。因此，立法法根據(jù)憲法的規(guī)定，規(guī)定國家立法權由全國人大及其常委會行使。
全國人大及其常委會的國家立法權具有以下特點：
1.性。全國人大及其常委會立法權的性體現(xiàn)在兩個方面。一方面，在我國的國家權力體系中，全國人大及其常委會的立法權，是為國家和全社會創(chuàng)制各項制度和行為規(guī)范的權力，其他任何國家權力都必須無條件地服從這一權力。憲法和法律一經(jīng)制定實施，一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織以及公民個人，都必須予以遵守。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。另一方面，在我國多層次的立法體制中，全國人大及其常委會的立法權處于和核心地位，其他任何機關制定的規(guī)范性文件都不得與憲法、法律相抵觸。適應執(zhí)行法律和行使行政管理職權的需要，國務院可以依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。為充分調(diào)動地方的積極性和主動性，各地根據(jù)本地的具體情況和實際需要，可以擁有一定的立法權限。但行政立法權和地方立法權都必須以國家立法權為依據(jù)，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸；地方性法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；自治條例和單行條例不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定作出變通規(guī)定，不得違背法律和行政法規(guī)的基本原則。全國人大及其常委會立法權的和核心地位，要求國家立法權之下的任何一級立法權都必須服從國家立法權，以國家立法權為準則。
2.主權性。從國家主權或者人民主權的意義上看，立法權是國家主權的體現(xiàn)，它集中體現(xiàn)了國家和全體人民的意志。全國人大及其常委會作為國家立法機關，是反映全體人民意志和利益的代表機關，由它通過法定程序制定的法律，體現(xiàn)的是人民的主權和國家的主權。
3.獨立性。作為國家權力體系的重要組成部分，國家立法權是相對獨立的權力，它獨立于行政權和司法權之外，并高于行政權和司法權。一方面，國務院、中央軍委和人民法院、人民檢察院對全國人大及其常委會有立法提案權，但這些機關享有的只是立法權中的部分程序性權力，而非完整的立法權，不得左右全國人大及其常委會的立法權。另一方面，我國不實行三權分立制度，人民將國家的權力集中交由全國人大及其常委會行使。在此基礎上，全國人大及其常委會又將行政權和司法權交由行政機關、審判機關和檢察機關行使，而自身保留了立法權和其他國家權力，這是保證行政機關和司法機關對人大負責、受人大監(jiān)督的重要前提。
(三)國家立法權的行使
我國的根本政治制度是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是國家權力機關，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由它產(chǎn)生，向它負責并報告工作，并受它監(jiān)督。
全國人民代表大會雖然是國家權力機關，但并不代替其他國家機關去工作。法律被全國人民代表大會制定后，行政機關通過行使行政管理職權去執(zhí)行法律，審判機關和檢察機關依據(jù)法律去行使審判權和檢察權。它們各司其職、各負其責，共同對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。全國人民代表大會在國家政權機關中處于核心地位。
1982年憲法以前，國家立法權僅為全國人民代表大會所專有。1954年憲法規(guī)定，“全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關”，全國人民代表大會常務委員會只有“解釋法律”和“制定法令”的權力。實踐證明，僅由全國人民代表大會立法，不能適應現(xiàn)實的需要。1955年第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于授權常務委員會制定單行法規(guī)的決議》，授權全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間，“依照憲法的精神，根據(jù)實際的需要，適時地制定部分的法律，即單行法規(guī)?！边@一規(guī)定使全國人大常委會實際上獲得了立法權。為了適應實際情況發(fā)展變化的需要，及時對全國人民代表大會制定的法律進行修改，1959年第二屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，“授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定?！边@一規(guī)定賦予了全國人大常委會在大會閉會期間，對大會制定的法律進行修改的權力。
適應改革開放和現(xiàn)代化建設，特別是加強社會主義民主法制建設的需要，1982年憲法規(guī)定，全國人民代表大會和它的常務委員會共同行使國家立法權。彭真同志在憲法修改草案報告中對為什么要賦予全國人大常委會以國家立法權是這樣解釋的：“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少，但是人數(shù)多了，又不便于進行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員是人大的常務代表，人數(shù)少可以經(jīng)常開會，進行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法。”這是現(xiàn)行憲法賦予全國人大常委會國家立法權的初衷。近20年來，全國人大常委會充分履行這一憲法權力，制定了一大批法律和有關法律問題的決定，為改革開放和現(xiàn)代化建設提供了重要法律保障。
全國人大常委會和全國人民代表大會共同行使立法權，并不意味著它就和全國人民代表大會享有平等的法律地位。全國人大常委會是代表大會的常設機關，在代表大會閉會期間，可以經(jīng)常性地行使國家立法權。但是，常委會的國家立法權仍然從屬于全國人民代表大會的國家立法權，對于全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人民代表大會有權予以改變或撤銷。
在修改1982年憲法的過程中，對于如何規(guī)定全國人大及其常委會的立法權，曾經(jīng)存在過不同意見。第一種意見認為，應當沿用1954年憲法，規(guī)定全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關。這樣有利于維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，不至于法出多門，各自為政。第二種意見認為，憲法草案的其他條款已經(jīng)規(guī)定全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；國務院可以制定行政法規(guī)；省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例。由此可見，地方人大可以行使地方立法權，如果再規(guī)定全國人大是行使國家立法權的“惟一”機關，就互相矛盾。第三種意見認為，全國人大和它的常委會不是惟一的制定法的機關，因為省和直轄市的人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。但是，國家立法權和制定地方性法規(guī)的權力是有區(qū)別的，前者只能由全國人大和它的常委會行使，效力及于全國；后者是由地方人大和它的常委會行使，效力只及于本地區(qū)。因此，應當規(guī)定，全國人大和它的常委會是行使國家立法權的機關。憲法這樣規(guī)定，既有利于發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，又可避免將兩種立法權等同起來。當時的憲法修改委員會采納了這一意見。長期的立法實踐證明，憲法的這一規(guī)定是適當?shù)?。它不僅科學地區(qū)分開了國家立法權與地方立法權，也在客觀上為區(qū)別全國人大及其常委會的國家立法權與國務院執(zhí)行法律的制定行政法規(guī)權提供了憲法依據(jù)。
二、全國人大的立法權限
(一)如何正確理解全國人大的立法權限
在制定立法法的過程中，有的同志提出，全國人大的立法權應當有所限制，應當有一個范圍，它不能用自身的判斷去行使一切立法權；否則就意味著所有立法權都屬于全國人大。這一意見與憲法的規(guī)定和人民代表大會制度并不相符。憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民選出自己的代表組成全國人民代表大會，并通過全國人民代表大會去行使國家權力。與西方三權分立不同，它在塔形的國家機構體系中位居層和中心地位，其立法權限從理論上講是無限的。凡是應當由立法加以規(guī)范的事項，全國人民代表大會都有權立法。
但是，全國人民代表大會的立法權實際上又受到多方面限制。歸納起來，這種限制因素至少有以下一些：(1)憲法是國家的根本大法，具有的法律效力，一切國家機關都必須以憲法為根本的活動準則，全國人大也應當如此。因此，全國人大行使國家立法權必須以憲法為依據(jù)，不得違背憲法。(2)全國人民代表大會由人民選舉自己的代表組成，它在立法過程中必須充分反映人民的意志和愿望，保證人民當家作主的地位，而不得制定違背人民意志和利益的法律。(3)我國地域遼闊，人口眾多，各地發(fā)展很不平衡，不可能所有事項都由全國人大統(tǒng)一立法。(4)全國人大雖然是國家權力機關，但在中央，它不代替它的常設機關全國人大常委會的工作，不代替“一府兩院”的工作；在地方，它也不代替各級政權機關的工作。(5)我國歷缺乏法治的傳統(tǒng)，建國以后，民主法制建設起步較晚，立法任務相當繁重。如果全國人大對各類事項都事無巨細進行統(tǒng)一立法，就不能適應改革開放和市場經(jīng)濟的緊迫要求。因此，全國人民代表大會不可能也沒有必要將國家各個層次的立法權都納入自身的權限范圍內(nèi)，它行使國家立法權時必須堅持“有所為、有所不為”的原則，對自身立法的事項作出科學的界定，主要任務應當是制定基本法律，同時，根據(jù)需要和可能，也可以制定其他重要的法律。
(二)全國人大制定“基本法律”
1.基本法律。憲法規(guī)定，全國人大制定基本法律。什么是“基本法律”？可以從以下兩個方面理解：一方面，從法律的性質上看，“基本法律”對某一類社會關系的調(diào)整和規(guī)范，在國家和社會生活中應當具有全局的、長遠的、普遍的和根本的規(guī)范意義。另一方面，從調(diào)整的內(nèi)容上看，“基本法律”所涉及的事項應當是公民的基本權利和義務關系；國家經(jīng)濟和社會生活中某一方面的基本關系；國家政治生活各個方面的基本制度；事關國家主權和國內(nèi)市場統(tǒng)一的重大事項；以及其他基本和重大的事項。
由上可見，“基本法律”在國家的政治、經(jīng)濟和社會生活中，在社會主義法律體系中都占有特別重要的位置，對基本法律的制定和修改實質上就是國家權力的體現(xiàn)之一，它理所當然屬于全國人民代表大會。
2.基本法律的范圍。基本法律的范圍，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、國家機構的基本法律和其他的基本法律。所謂“其他的基本法律”，是指除刑事的、民事的和國家機構的以外其他方面必須由全國人民代表大會制定和修改的重要法律。到目前為止，由全國人民代表大會制定和修改的基本法律有近40件，而其中為數(shù)不少屬于“其他的基本法律”，主要包括兵役法、教育法、工會法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法等。而多年來立法和執(zhí)法的實踐也證明，全國人民代表大會制定的其他基本法律在國家和社會生活的不少方面都發(fā)揮了重大作用。
在立法法的制定過程中，有的同志提出，應當對“基本法律”的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執(zhí)行。立法機關經(jīng)過反復研究，多數(shù)意見認為，現(xiàn)在正處于改革開放的關鍵時期，許多社會關系還沒有完全定型，將“基本法律”的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，本法仍然沿用憲法的有關規(guī)定，對“基本法律”的事項不作一一列舉。
(三)全國人大有權制定和修改非基本法律
憲法規(guī)定全國人大制定基本法律，并不意味著全國人大只能制定基本法律，非基本的法律全國人大就無權制定。憲法規(guī)定的意義僅在于，基本法律必須由全國人大制定，至于非基本的法律，憲法雖然沒有明確規(guī)定全國人大可以制定非基本法律，但憲法第六十二條規(guī)定，全國人大可以行使“應當由國家權力機關行使的其他職權”。這當然包括可以制定非基本法律。所以只要全國人大認為必要，它完全可以制定非基本法律。
總之，全國人大作為國家權力機關，其立法權限范圍是十分寬泛的，不僅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律，但重點應當是基本法律。
三、全國人大常委會的立法權限
全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，是國家權力機關的組成部分，在全國人民代表大會閉會期間行使部分國家權力。因此，全國人大常委會也享有廣泛的立法權，但比起全國人民代表大會來，立法權受到一定的限制。綜合憲法和立法法對全國人大常委會立法權限的規(guī)定，全國人大常委會的立法權限，主要有以下兩個方面：
(一)制定和修改非基本法律
除基本法律以及涉及全國人大權限和工作程序的非基本法律外，凡應當由法律規(guī)定的事項，全國人大常委會都有權立法。也就是說，絕大部分的非基本法律都屬于全國人大常委會的立法權限范圍。近20年來，適應改革開放和市場經(jīng)濟建設的需要，全國人大常委會加快立法步伐，制定和修改了一大批法律，內(nèi)容涉及國家的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、土地管理、環(huán)境保護等各個方面，形成了有中國特色社會主義法律體系的框架，對保障改革開放和現(xiàn)代化建設的順利進行發(fā)揮了重要作用。
(二)對全國人大制定的法律進行補充和修改
為什么要賦予全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改的權力？主要有以下原因：1.全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設機關，是立法機關的組成部分，在全國人民代表大會閉會期間行使國家立法權。2.全國人民代表大會人數(shù)多，每年只開一次會，會期很短，議程較多，不可能對各項法律進行補充和修改，而由全國人大常委會進行補充和修改，可以使全國人大集中精力處理好必須由它處理的重大問題。3.由于社會生活的發(fā)展變化很快，新情況和新問題不斷出現(xiàn)，因此，對全國人大制定法律的補充和修改任務相當繁重，應當成為一項經(jīng)常性的工作。賦予全國人大常委會行使該項權力，可以使一些急需補充和修改的法律及時得到補充和修改。4.全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改，不會影響全國人大行使立法權，也不存在架空全國人大的問題。因為，一方面，全國人大認為必須由它進行補充和修改的法律，它有權決定自行補充和修改。另一方面，憲法第六十二條規(guī)定，全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”。全國人大認為常委會的補充和修改不適當時，有權予以改變或者撤銷。
多年來，全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改工作，取得了重要成就。一方面，這些補充和修改滿足了客觀形勢的緊迫需要。比如，1982年3月五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的關于嚴懲破壞經(jīng)濟的犯罪的決定，1983年9月六屆全國人大常委會第二次會議通過的關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定等，對刑法、刑事訴訟法進行了補充和修改，對懲罰犯罪、維護社會秩序、保護改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利進行都起到重要作用。另一方面，這些補充和修改為全國人大的進一步立法提供了寶貴經(jīng)驗。全國人大在1996年和1997年分別對刑事訴訟法和刑法進行的全面修改和完善，就是以全國人大常委會十幾年來補充和修改刑事訴訟法和刑法所積累的經(jīng)驗為基礎的。
同時，全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改受到一定的限制：第一，只能在全國人大閉會期間進行補充和修改。第二，這種補充和修改必須限于“部分”的范圍內(nèi)，即在原有法律的基礎上增加部分內(nèi)容，或者對原有法律的內(nèi)容進行部分改變。但對“部分”的含義不能僅進行量的理解，不能認為補充修改的法律條文在數(shù)量上不得超過一定的比例。比如，1980年9月10日五屆全國人大第三次會議通過的個人所得稅法共有15條，而1993年10月31日八屆全國人大常委會第四次會議對個人所得稅法進行了大幅度修改和補充。其中，對13個條文的內(nèi)容進行了修改，增加了3個條文。對于這樣廣泛的修改和補充就不能簡單地用量的比例來界定“部分”的含義。第三，這種補充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。所謂“法律的基本原則”，是指貫穿于該法律始終的核心和精神，也即該法律的基本原則、指導思想和基本任務。一般說來，法律的“基本原則”規(guī)定在該法的總則中，也有些“基本原則”明確規(guī)定或者暗含在法律總則之后的具體條文中。所謂“不抵觸”是指對法律的補充和修改不得違背該法律的基本原則。比如，全國人大常委會對上述個人所得稅法雖然進行了很多修改和補充，但這種修改和補充非但沒有與該法的基本原則抵觸，相反，它進一步完善了該法深化稅制改革、簡化稅制、公平稅負的基本原則。
全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。
全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。
【釋義】本條是關于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，以及全國人大及其常委會各自立法權限的規(guī)定。
本條內(nèi)容源于憲法第五十八條、第六十二條和第六十七條的規(guī)定。憲法規(guī)定，刑事、民事、國家機構的和其他方面的基本法律，由全國人民代表大會制定。在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改，但是不得同該法的基本原則相抵觸。在實際立法工作中，全國人大及其常委會按照憲法的規(guī)定執(zhí)行，沒有什么問題。因此，立法法對全國人民代表大會和常務委員會關于立法權限的劃分，仍然按照憲法的規(guī)定加以規(guī)定。本條規(guī)定包括以下幾方面內(nèi)容：
一、全國人大及其常委會行使國家立法權
(一)立法與立法權
對于立法的概念，不同的國家有不同的理解。在我國，立法是指特定的國家機關，依據(jù)法定的職權和程序，制定、修改、補充、廢止和解釋法律、法規(guī)的活動。廣義上的立法，還包括由國家立法機關授權其他國家機關制定法規(guī)的活動，以及上級立法機關對下級立法機關制定法律、法規(guī)進行監(jiān)督的活動。我國立法活動的主要特征是：(1)立法必須由特定的國家機關主持；(2)立法必須反映人民的意志；(3)立法必須依照法定的程序進行；(4)立法必須是對普遍性的社會行為制定具有普遍約束力的規(guī)范。
立法權是相對于行政權、司法權而言的國家權力，是指有權立法的機關制定、修改、補充、解釋或者廢止法律、法規(guī)的權力。它是國家權力體系中的或最重要的權力。因為誰擁有立法權，就意味著它有權為社會的一部分和每個成員制定規(guī)則。就立法的實體性權力而言，立法權通常是指法律的制定權、批準權、修改權和廢止權等。就立法的程序性權力而言，立法權包括提出法律案的權力、審議法律案的權力、表決法律案的權力和公布法律的權力。
(二)國家立法權
國家立法權是立法機關以國家名義制定法律的權力，是獨立、完整和的國家權力，它集中體現(xiàn)了全體人民的共同意志和整體利益，是維護國家法制統(tǒng)一的關鍵所在。在單一制國家，國家立法權只有一個。
根據(jù)憲法、全國人大組織法、國務院組織法以及地方組織法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，我國立法體制是：國家的立法權由國家權力機關全國人大及其常委會行使，全國人大及其常委會制定法律。除此之外，還有不同層次的立法活動：一是國家行政機關國務院制定行政法規(guī)的活動；二是省、自治區(qū)、直轄市以及省會市和較大市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動；三是民族自治地方制定自治條例和單行條例。按照全國人大的授權，深圳、廈門等經(jīng)濟特區(qū)制定法規(guī)的活動。此外，還有國務院各部門制定部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市以及省會市和較大市的人民政府制定政府規(guī)章的活動。制定規(guī)章，從本質上來說，屬于執(zhí)行法律和法規(guī)的行政行為。
在這個多層次的立法體制中，全國人大及其常委會的立法權是立法權，又稱國家立法權。憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”適應執(zhí)行法律和行使行政管理職權的需要，國務院可以依據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。為充分調(diào)動地方的積極性和主動性，各地根據(jù)本地的具體情況和實際需要，可以擁有一定的立法權限。但是，國務院的制定行政法規(guī)權，雖然帶有一定的立法性質，從權力歸屬上講，仍屬于行政權，而不是國家立法權。各地權力機關制定地方性法規(guī)的權力屬于地方立法權，也不是國家立法權。因此，立法法根據(jù)憲法的規(guī)定，規(guī)定國家立法權由全國人大及其常委會行使。
全國人大及其常委會的國家立法權具有以下特點：
1.性。全國人大及其常委會立法權的性體現(xiàn)在兩個方面。一方面，在我國的國家權力體系中，全國人大及其常委會的立法權，是為國家和全社會創(chuàng)制各項制度和行為規(guī)范的權力，其他任何國家權力都必須無條件地服從這一權力。憲法和法律一經(jīng)制定實施，一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織以及公民個人，都必須予以遵守。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。另一方面，在我國多層次的立法體制中，全國人大及其常委會的立法權處于和核心地位，其他任何機關制定的規(guī)范性文件都不得與憲法、法律相抵觸。適應執(zhí)行法律和行使行政管理職權的需要，國務院可以依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。為充分調(diào)動地方的積極性和主動性，各地根據(jù)本地的具體情況和實際需要，可以擁有一定的立法權限。但行政立法權和地方立法權都必須以國家立法權為依據(jù)，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸；地方性法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；自治條例和單行條例不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定作出變通規(guī)定，不得違背法律和行政法規(guī)的基本原則。全國人大及其常委會立法權的和核心地位，要求國家立法權之下的任何一級立法權都必須服從國家立法權，以國家立法權為準則。
2.主權性。從國家主權或者人民主權的意義上看，立法權是國家主權的體現(xiàn)，它集中體現(xiàn)了國家和全體人民的意志。全國人大及其常委會作為國家立法機關，是反映全體人民意志和利益的代表機關，由它通過法定程序制定的法律，體現(xiàn)的是人民的主權和國家的主權。
3.獨立性。作為國家權力體系的重要組成部分，國家立法權是相對獨立的權力，它獨立于行政權和司法權之外，并高于行政權和司法權。一方面，國務院、中央軍委和人民法院、人民檢察院對全國人大及其常委會有立法提案權，但這些機關享有的只是立法權中的部分程序性權力，而非完整的立法權，不得左右全國人大及其常委會的立法權。另一方面，我國不實行三權分立制度，人民將國家的權力集中交由全國人大及其常委會行使。在此基礎上，全國人大及其常委會又將行政權和司法權交由行政機關、審判機關和檢察機關行使，而自身保留了立法權和其他國家權力，這是保證行政機關和司法機關對人大負責、受人大監(jiān)督的重要前提。
(三)國家立法權的行使
我國的根本政治制度是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是國家權力機關，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由它產(chǎn)生，向它負責并報告工作，并受它監(jiān)督。
全國人民代表大會雖然是國家權力機關，但并不代替其他國家機關去工作。法律被全國人民代表大會制定后，行政機關通過行使行政管理職權去執(zhí)行法律，審判機關和檢察機關依據(jù)法律去行使審判權和檢察權。它們各司其職、各負其責，共同對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。全國人民代表大會在國家政權機關中處于核心地位。
1982年憲法以前，國家立法權僅為全國人民代表大會所專有。1954年憲法規(guī)定，“全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關”，全國人民代表大會常務委員會只有“解釋法律”和“制定法令”的權力。實踐證明，僅由全國人民代表大會立法，不能適應現(xiàn)實的需要。1955年第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于授權常務委員會制定單行法規(guī)的決議》，授權全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間，“依照憲法的精神，根據(jù)實際的需要，適時地制定部分的法律，即單行法規(guī)?！边@一規(guī)定使全國人大常委會實際上獲得了立法權。為了適應實際情況發(fā)展變化的需要，及時對全國人民代表大會制定的法律進行修改，1959年第二屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，“授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定?！边@一規(guī)定賦予了全國人大常委會在大會閉會期間，對大會制定的法律進行修改的權力。
適應改革開放和現(xiàn)代化建設，特別是加強社會主義民主法制建設的需要，1982年憲法規(guī)定，全國人民代表大會和它的常務委員會共同行使國家立法權。彭真同志在憲法修改草案報告中對為什么要賦予全國人大常委會以國家立法權是這樣解釋的：“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少，但是人數(shù)多了，又不便于進行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員是人大的常務代表，人數(shù)少可以經(jīng)常開會，進行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法。”這是現(xiàn)行憲法賦予全國人大常委會國家立法權的初衷。近20年來，全國人大常委會充分履行這一憲法權力，制定了一大批法律和有關法律問題的決定，為改革開放和現(xiàn)代化建設提供了重要法律保障。
全國人大常委會和全國人民代表大會共同行使立法權，并不意味著它就和全國人民代表大會享有平等的法律地位。全國人大常委會是代表大會的常設機關，在代表大會閉會期間，可以經(jīng)常性地行使國家立法權。但是，常委會的國家立法權仍然從屬于全國人民代表大會的國家立法權，對于全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人民代表大會有權予以改變或撤銷。
在修改1982年憲法的過程中，對于如何規(guī)定全國人大及其常委會的立法權，曾經(jīng)存在過不同意見。第一種意見認為，應當沿用1954年憲法，規(guī)定全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關。這樣有利于維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，不至于法出多門，各自為政。第二種意見認為，憲法草案的其他條款已經(jīng)規(guī)定全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；國務院可以制定行政法規(guī)；省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例。由此可見，地方人大可以行使地方立法權，如果再規(guī)定全國人大是行使國家立法權的“惟一”機關，就互相矛盾。第三種意見認為，全國人大和它的常委會不是惟一的制定法的機關，因為省和直轄市的人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。但是，國家立法權和制定地方性法規(guī)的權力是有區(qū)別的，前者只能由全國人大和它的常委會行使，效力及于全國；后者是由地方人大和它的常委會行使，效力只及于本地區(qū)。因此，應當規(guī)定，全國人大和它的常委會是行使國家立法權的機關。憲法這樣規(guī)定，既有利于發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，又可避免將兩種立法權等同起來。當時的憲法修改委員會采納了這一意見。長期的立法實踐證明，憲法的這一規(guī)定是適當?shù)?。它不僅科學地區(qū)分開了國家立法權與地方立法權，也在客觀上為區(qū)別全國人大及其常委會的國家立法權與國務院執(zhí)行法律的制定行政法規(guī)權提供了憲法依據(jù)。
二、全國人大的立法權限
(一)如何正確理解全國人大的立法權限
在制定立法法的過程中，有的同志提出，全國人大的立法權應當有所限制，應當有一個范圍，它不能用自身的判斷去行使一切立法權；否則就意味著所有立法權都屬于全國人大。這一意見與憲法的規(guī)定和人民代表大會制度并不相符。憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民選出自己的代表組成全國人民代表大會，并通過全國人民代表大會去行使國家權力。與西方三權分立不同，它在塔形的國家機構體系中位居層和中心地位，其立法權限從理論上講是無限的。凡是應當由立法加以規(guī)范的事項，全國人民代表大會都有權立法。
但是，全國人民代表大會的立法權實際上又受到多方面限制。歸納起來，這種限制因素至少有以下一些：(1)憲法是國家的根本大法，具有的法律效力，一切國家機關都必須以憲法為根本的活動準則，全國人大也應當如此。因此，全國人大行使國家立法權必須以憲法為依據(jù)，不得違背憲法。(2)全國人民代表大會由人民選舉自己的代表組成，它在立法過程中必須充分反映人民的意志和愿望，保證人民當家作主的地位，而不得制定違背人民意志和利益的法律。(3)我國地域遼闊，人口眾多，各地發(fā)展很不平衡，不可能所有事項都由全國人大統(tǒng)一立法。(4)全國人大雖然是國家權力機關，但在中央，它不代替它的常設機關全國人大常委會的工作，不代替“一府兩院”的工作；在地方，它也不代替各級政權機關的工作。(5)我國歷缺乏法治的傳統(tǒng)，建國以后，民主法制建設起步較晚，立法任務相當繁重。如果全國人大對各類事項都事無巨細進行統(tǒng)一立法，就不能適應改革開放和市場經(jīng)濟的緊迫要求。因此，全國人民代表大會不可能也沒有必要將國家各個層次的立法權都納入自身的權限范圍內(nèi)，它行使國家立法權時必須堅持“有所為、有所不為”的原則，對自身立法的事項作出科學的界定，主要任務應當是制定基本法律，同時，根據(jù)需要和可能，也可以制定其他重要的法律。
(二)全國人大制定“基本法律”
1.基本法律。憲法規(guī)定，全國人大制定基本法律。什么是“基本法律”？可以從以下兩個方面理解：一方面，從法律的性質上看，“基本法律”對某一類社會關系的調(diào)整和規(guī)范，在國家和社會生活中應當具有全局的、長遠的、普遍的和根本的規(guī)范意義。另一方面，從調(diào)整的內(nèi)容上看，“基本法律”所涉及的事項應當是公民的基本權利和義務關系；國家經(jīng)濟和社會生活中某一方面的基本關系；國家政治生活各個方面的基本制度；事關國家主權和國內(nèi)市場統(tǒng)一的重大事項；以及其他基本和重大的事項。
由上可見，“基本法律”在國家的政治、經(jīng)濟和社會生活中，在社會主義法律體系中都占有特別重要的位置，對基本法律的制定和修改實質上就是國家權力的體現(xiàn)之一，它理所當然屬于全國人民代表大會。
2.基本法律的范圍。基本法律的范圍，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、國家機構的基本法律和其他的基本法律。所謂“其他的基本法律”，是指除刑事的、民事的和國家機構的以外其他方面必須由全國人民代表大會制定和修改的重要法律。到目前為止，由全國人民代表大會制定和修改的基本法律有近40件，而其中為數(shù)不少屬于“其他的基本法律”，主要包括兵役法、教育法、工會法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法等。而多年來立法和執(zhí)法的實踐也證明，全國人民代表大會制定的其他基本法律在國家和社會生活的不少方面都發(fā)揮了重大作用。
在立法法的制定過程中，有的同志提出，應當對“基本法律”的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執(zhí)行。立法機關經(jīng)過反復研究，多數(shù)意見認為，現(xiàn)在正處于改革開放的關鍵時期，許多社會關系還沒有完全定型，將“基本法律”的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，本法仍然沿用憲法的有關規(guī)定，對“基本法律”的事項不作一一列舉。
(三)全國人大有權制定和修改非基本法律
憲法規(guī)定全國人大制定基本法律，并不意味著全國人大只能制定基本法律，非基本的法律全國人大就無權制定。憲法規(guī)定的意義僅在于，基本法律必須由全國人大制定，至于非基本的法律，憲法雖然沒有明確規(guī)定全國人大可以制定非基本法律，但憲法第六十二條規(guī)定，全國人大可以行使“應當由國家權力機關行使的其他職權”。這當然包括可以制定非基本法律。所以只要全國人大認為必要，它完全可以制定非基本法律。
總之，全國人大作為國家權力機關，其立法權限范圍是十分寬泛的，不僅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律，但重點應當是基本法律。
三、全國人大常委會的立法權限
全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，是國家權力機關的組成部分，在全國人民代表大會閉會期間行使部分國家權力。因此，全國人大常委會也享有廣泛的立法權，但比起全國人民代表大會來，立法權受到一定的限制。綜合憲法和立法法對全國人大常委會立法權限的規(guī)定，全國人大常委會的立法權限，主要有以下兩個方面：
(一)制定和修改非基本法律
除基本法律以及涉及全國人大權限和工作程序的非基本法律外，凡應當由法律規(guī)定的事項，全國人大常委會都有權立法。也就是說，絕大部分的非基本法律都屬于全國人大常委會的立法權限范圍。近20年來，適應改革開放和市場經(jīng)濟建設的需要，全國人大常委會加快立法步伐，制定和修改了一大批法律，內(nèi)容涉及國家的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、土地管理、環(huán)境保護等各個方面，形成了有中國特色社會主義法律體系的框架，對保障改革開放和現(xiàn)代化建設的順利進行發(fā)揮了重要作用。
(二)對全國人大制定的法律進行補充和修改
為什么要賦予全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改的權力？主要有以下原因：1.全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設機關，是立法機關的組成部分，在全國人民代表大會閉會期間行使國家立法權。2.全國人民代表大會人數(shù)多，每年只開一次會，會期很短，議程較多，不可能對各項法律進行補充和修改，而由全國人大常委會進行補充和修改，可以使全國人大集中精力處理好必須由它處理的重大問題。3.由于社會生活的發(fā)展變化很快，新情況和新問題不斷出現(xiàn)，因此，對全國人大制定法律的補充和修改任務相當繁重，應當成為一項經(jīng)常性的工作。賦予全國人大常委會行使該項權力，可以使一些急需補充和修改的法律及時得到補充和修改。4.全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改，不會影響全國人大行使立法權，也不存在架空全國人大的問題。因為，一方面，全國人大認為必須由它進行補充和修改的法律，它有權決定自行補充和修改。另一方面，憲法第六十二條規(guī)定，全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”。全國人大認為常委會的補充和修改不適當時，有權予以改變或者撤銷。
多年來，全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改工作，取得了重要成就。一方面，這些補充和修改滿足了客觀形勢的緊迫需要。比如，1982年3月五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的關于嚴懲破壞經(jīng)濟的犯罪的決定，1983年9月六屆全國人大常委會第二次會議通過的關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定等，對刑法、刑事訴訟法進行了補充和修改，對懲罰犯罪、維護社會秩序、保護改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利進行都起到重要作用。另一方面，這些補充和修改為全國人大的進一步立法提供了寶貴經(jīng)驗。全國人大在1996年和1997年分別對刑事訴訟法和刑法進行的全面修改和完善，就是以全國人大常委會十幾年來補充和修改刑事訴訟法和刑法所積累的經(jīng)驗為基礎的。
同時，全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改受到一定的限制：第一，只能在全國人大閉會期間進行補充和修改。第二，這種補充和修改必須限于“部分”的范圍內(nèi)，即在原有法律的基礎上增加部分內(nèi)容，或者對原有法律的內(nèi)容進行部分改變。但對“部分”的含義不能僅進行量的理解，不能認為補充修改的法律條文在數(shù)量上不得超過一定的比例。比如，1980年9月10日五屆全國人大第三次會議通過的個人所得稅法共有15條，而1993年10月31日八屆全國人大常委會第四次會議對個人所得稅法進行了大幅度修改和補充。其中，對13個條文的內(nèi)容進行了修改，增加了3個條文。對于這樣廣泛的修改和補充就不能簡單地用量的比例來界定“部分”的含義。第三，這種補充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。所謂“法律的基本原則”，是指貫穿于該法律始終的核心和精神，也即該法律的基本原則、指導思想和基本任務。一般說來，法律的“基本原則”規(guī)定在該法的總則中，也有些“基本原則”明確規(guī)定或者暗含在法律總則之后的具體條文中。所謂“不抵觸”是指對法律的補充和修改不得違背該法律的基本原則。比如，全國人大常委會對上述個人所得稅法雖然進行了很多修改和補充，但這種修改和補充非但沒有與該法的基本原則抵觸，相反，它進一步完善了該法深化稅制改革、簡化稅制、公平稅負的基本原則。