[案例]
2005年5月，某企業(yè)到某市投資，為建設(shè)廠房與該市開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。該企業(yè)隨后到市國(guó)土資源管理部門辦理登記手續(xù)，卻被告知其與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效。該企業(yè)認(rèn)為土地使用權(quán)出讓合同是民事合同且已支付了出讓金，該合同是有效的，遂向法院提起訴訟。
[疑惑]
1．國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是否為民事合同?
2．該企業(yè)與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂的土地使用權(quán)出讓合同是否有效?
[解析]
本案主要涉及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)、土地使用權(quán)出讓的主體以及土地使用權(quán)出讓合同的效力三個(gè)方面的問(wèn)題。
首先要明確的是國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第七條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓行為雖然具有一定的民事法律行為的特征，但國(guó)家與用地者在出讓過(guò)程中表現(xiàn)的是一種行政法律關(guān)系。從法律本質(zhì)上講，土地使用權(quán)出讓是一種行政許可行為，是國(guó)家特許某些當(dāng)事人享有特定地塊的土地使用權(quán)的行政行為。土地使用權(quán)出讓合同是土地行政主管部門與相對(duì)人協(xié)商后簽訂的，對(duì)雙方在土地行政管理中的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行約定，行政主體在合同的訂立或執(zhí)行過(guò)程中起主導(dǎo)作用，雙方當(dāng)事人之間形成的是行政法律關(guān)系。通過(guò)簽訂合同，雙方當(dāng)事人設(shè)立、變更、終止的是行政上的管理和被管理關(guān)系。在執(zhí)行合同過(guò)程中，行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況的變化提出修改、中止或撤銷已經(jīng)訂立的合同，以符合所要達(dá)到的行政目標(biāo)的要求，而另一方當(dāng)事人則沒(méi)有這種權(quán)利。
其次，根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同的出讓方為市、縣人民政府土地管理部門，其他部門無(wú)權(quán)出讓。但由于以往土地市場(chǎng)管理不規(guī)范，特別是對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理缺乏有效措施，導(dǎo)致了一些開(kāi)發(fā)區(qū)的國(guó)有土地出讓呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)擅自出讓土地的情況較為嚴(yán)重，引發(fā)了大量的合同糾紛。針對(duì)這種情況，人民法院于2005年6月22日出臺(tái)了《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），明確了土地使用權(quán)出讓的主體只能是市、縣人民政府，土地使用權(quán)出讓合同的訂立與履行則由市、縣人民政府的土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
最后，關(guān)于合同的效力問(wèn)題，《解釋》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的土地使用權(quán)合同效力認(rèn)定作出區(qū)別對(duì)待的規(guī)定?！督忉尅犯鶕?jù)《合同法》的規(guī)定，在對(duì)欠缺生效條件合同的效力認(rèn)定處理上，采取了補(bǔ)救性的措施，《解釋》明確將不具備法定主體資格的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與受讓人訂立的土地使用權(quán)出讓合同按無(wú)效處理，對(duì)今后土地出讓行為給予有效規(guī)范。但考慮到我國(guó)目前的實(shí)際情況，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)遺留下的為數(shù)不少的出讓土地問(wèn)題，仍采取一定的補(bǔ)救手段，即在起訴前經(jīng)過(guò)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定有效。同時(shí)，為防止追認(rèn)手段的濫用，有效規(guī)范今后的土地出讓行為，對(duì)追認(rèn)的范圍限定在《解釋》實(shí)施之前的情況，《解釋》實(shí)施以后，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)再行訂立的土地使用權(quán)出讓合同一律按照無(wú)效處理。
綜上所述，案例中該公司與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)所簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同并非民事合同，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)也無(wú)權(quán)出讓國(guó)有土地使用權(quán)。但該合同于2005年5月簽訂，根據(jù)《解釋》的相關(guān)規(guī)定，屬于追認(rèn)的范圍，故若在起訴前經(jīng)過(guò)有關(guān)部門追認(rèn)，可以認(rèn)定為有效。
2005年5月，某企業(yè)到某市投資，為建設(shè)廠房與該市開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。該企業(yè)隨后到市國(guó)土資源管理部門辦理登記手續(xù)，卻被告知其與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效。該企業(yè)認(rèn)為土地使用權(quán)出讓合同是民事合同且已支付了出讓金，該合同是有效的，遂向法院提起訴訟。
[疑惑]
1．國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是否為民事合同?
2．該企業(yè)與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂的土地使用權(quán)出讓合同是否有效?
[解析]
本案主要涉及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)、土地使用權(quán)出讓的主體以及土地使用權(quán)出讓合同的效力三個(gè)方面的問(wèn)題。
首先要明確的是國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第七條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓行為雖然具有一定的民事法律行為的特征，但國(guó)家與用地者在出讓過(guò)程中表現(xiàn)的是一種行政法律關(guān)系。從法律本質(zhì)上講，土地使用權(quán)出讓是一種行政許可行為，是國(guó)家特許某些當(dāng)事人享有特定地塊的土地使用權(quán)的行政行為。土地使用權(quán)出讓合同是土地行政主管部門與相對(duì)人協(xié)商后簽訂的，對(duì)雙方在土地行政管理中的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行約定，行政主體在合同的訂立或執(zhí)行過(guò)程中起主導(dǎo)作用，雙方當(dāng)事人之間形成的是行政法律關(guān)系。通過(guò)簽訂合同，雙方當(dāng)事人設(shè)立、變更、終止的是行政上的管理和被管理關(guān)系。在執(zhí)行合同過(guò)程中，行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況的變化提出修改、中止或撤銷已經(jīng)訂立的合同，以符合所要達(dá)到的行政目標(biāo)的要求，而另一方當(dāng)事人則沒(méi)有這種權(quán)利。
其次，根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同的出讓方為市、縣人民政府土地管理部門，其他部門無(wú)權(quán)出讓。但由于以往土地市場(chǎng)管理不規(guī)范，特別是對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理缺乏有效措施，導(dǎo)致了一些開(kāi)發(fā)區(qū)的國(guó)有土地出讓呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)擅自出讓土地的情況較為嚴(yán)重，引發(fā)了大量的合同糾紛。針對(duì)這種情況，人民法院于2005年6月22日出臺(tái)了《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），明確了土地使用權(quán)出讓的主體只能是市、縣人民政府，土地使用權(quán)出讓合同的訂立與履行則由市、縣人民政府的土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
最后，關(guān)于合同的效力問(wèn)題，《解釋》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的土地使用權(quán)合同效力認(rèn)定作出區(qū)別對(duì)待的規(guī)定?！督忉尅犯鶕?jù)《合同法》的規(guī)定，在對(duì)欠缺生效條件合同的效力認(rèn)定處理上，采取了補(bǔ)救性的措施，《解釋》明確將不具備法定主體資格的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與受讓人訂立的土地使用權(quán)出讓合同按無(wú)效處理，對(duì)今后土地出讓行為給予有效規(guī)范。但考慮到我國(guó)目前的實(shí)際情況，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)遺留下的為數(shù)不少的出讓土地問(wèn)題，仍采取一定的補(bǔ)救手段，即在起訴前經(jīng)過(guò)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定有效。同時(shí)，為防止追認(rèn)手段的濫用，有效規(guī)范今后的土地出讓行為，對(duì)追認(rèn)的范圍限定在《解釋》實(shí)施之前的情況，《解釋》實(shí)施以后，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)再行訂立的土地使用權(quán)出讓合同一律按照無(wú)效處理。
綜上所述，案例中該公司與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)所簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同并非民事合同，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)也無(wú)權(quán)出讓國(guó)有土地使用權(quán)。但該合同于2005年5月簽訂，根據(jù)《解釋》的相關(guān)規(guī)定，屬于追認(rèn)的范圍，故若在起訴前經(jīng)過(guò)有關(guān)部門追認(rèn)，可以認(rèn)定為有效。