按照城市土地國有化原則，我國城市土地都屬于國家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國家所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了明確。但是界定城市市區(qū)以外的國家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個(gè)問題：
第一，如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點(diǎn)在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說明。
第二，如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地，其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷曾經(jīng)屬集體所有，只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有，因?yàn)殚L期以來，我國土地權(quán)利變動(dòng)頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國有。
根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，主要有以下情況：
(1)1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地(含合作化之前的個(gè)人土地)，迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有。
《六十條》公布時(shí)起至1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：
①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的;
②經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)使用的;
③進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動(dòng)力的;
④接受農(nóng)民集體饋贈(zèng)的;
⑤已購買原集體所有的建筑物的;
⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。
1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)起至1987年《土地管理法》開始施行時(shí)止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。
凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地，由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù)，或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權(quán)。
(2)1986年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體;已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時(shí)的規(guī)定，補(bǔ)辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。轉(zhuǎn)自環(huán)球網(wǎng)校edu24ol.com
(3)國家建設(shè)對(duì)農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地，國家未進(jìn)行征用的，其所有權(quán)不變。
(4)因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其未經(jīng)征用的土地歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。
(5)全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)依照國家建設(shè)征用土地的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使用的非鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村農(nóng)民集體所有的土地，轉(zhuǎn)為國家所有。
但必須明確一點(diǎn)，雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國家所有，但國家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的，國有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。
4、集體之間土地所有權(quán)的劃分
集體所有的土地還要進(jìn)一步明確屬于哪一個(gè)農(nóng)民集體所有，土地邊界如何劃分清楚，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條“村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)。(一)由于村、隊(duì)、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的;(二)由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過土地調(diào)整的;(三)由于農(nóng)田基本建設(shè)和行政區(qū)劃變動(dòng)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。行政區(qū)劃變動(dòng)未涉及土地權(quán)屬變更的，原土地權(quán)屬不變?！边@是集體土地之間劃分的一條基本原則，對(duì)集體土地之間的劃分具有重要的指導(dǎo)作用。
《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》還對(duì)長期以來農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地的情況明確規(guī)定：農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地已滿20年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有;連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。
另外，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的情況做出了規(guī)定。主要有以下幾種情況：
(1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地，分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村農(nóng)民集體所有;
(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村農(nóng)民集體所有;《六十條》公布時(shí)至1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》公布時(shí)止使用的，由下列情況之一的，分別屬于該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村民集體所有：
①簽訂過用地協(xié)議的(不含租借);
②經(jīng)縣、鄉(xiāng)(公社)、村(大隊(duì))批準(zhǔn)或同意，并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過一定補(bǔ)償?shù)?
③通過購買房屋取得的;
④原集體企事業(yè)單位體制經(jīng)批準(zhǔn)變更的;
⑤鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)使用本鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村集體所有的土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償和安置的，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。經(jīng)依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地，分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民集體所有。
(二)正確處理鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)使用的土地確權(quán)問題
1、軍事設(shè)施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定使用權(quán)。土地使用權(quán)有爭議的，按照國務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。國家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊(duì)，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項(xiàng)權(quán)利。經(jīng)國家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回并重新確定使用權(quán);
2、依法接收、征收、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計(jì)用地，現(xiàn)仍有鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地，使用權(quán)確定給鐵路單位
3、國家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法規(guī)劃定界線;
4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個(gè)人使用的土地，1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個(gè)人使用的，除按照國家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其國有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者，但嚴(yán)重影響上述部門的設(shè)施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。1982年5月后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)。
(三)正確處理農(nóng)民集體使用的國有土地確權(quán)問題
農(nóng)民集體使用國有土地，其使用權(quán)按縣級(jí)以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定;沒有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定;過去未明確劃定使用界限的，由縣級(jí)以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。
第一，如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點(diǎn)在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說明。
第二，如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地，其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷曾經(jīng)屬集體所有，只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有，因?yàn)殚L期以來，我國土地權(quán)利變動(dòng)頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國有。
根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，主要有以下情況：
(1)1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地(含合作化之前的個(gè)人土地)，迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有。
《六十條》公布時(shí)起至1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：
①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的;
②經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)使用的;
③進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動(dòng)力的;
④接受農(nóng)民集體饋贈(zèng)的;
⑤已購買原集體所有的建筑物的;
⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。
1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)起至1987年《土地管理法》開始施行時(shí)止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。
凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地，由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù)，或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權(quán)。
(2)1986年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體;已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時(shí)的規(guī)定，補(bǔ)辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。轉(zhuǎn)自環(huán)球網(wǎng)校edu24ol.com
(3)國家建設(shè)對(duì)農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地，國家未進(jìn)行征用的，其所有權(quán)不變。
(4)因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其未經(jīng)征用的土地歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。
(5)全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)依照國家建設(shè)征用土地的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使用的非鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村農(nóng)民集體所有的土地，轉(zhuǎn)為國家所有。
但必須明確一點(diǎn)，雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國家所有，但國家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的，國有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。
4、集體之間土地所有權(quán)的劃分
集體所有的土地還要進(jìn)一步明確屬于哪一個(gè)農(nóng)民集體所有，土地邊界如何劃分清楚，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條“村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)。(一)由于村、隊(duì)、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的;(二)由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過土地調(diào)整的;(三)由于農(nóng)田基本建設(shè)和行政區(qū)劃變動(dòng)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。行政區(qū)劃變動(dòng)未涉及土地權(quán)屬變更的，原土地權(quán)屬不變?！边@是集體土地之間劃分的一條基本原則，對(duì)集體土地之間的劃分具有重要的指導(dǎo)作用。
《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》還對(duì)長期以來農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地的情況明確規(guī)定：農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地已滿20年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有;連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。
另外，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的情況做出了規(guī)定。主要有以下幾種情況：
(1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地，分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村農(nóng)民集體所有;
(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村農(nóng)民集體所有;《六十條》公布時(shí)至1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》公布時(shí)止使用的，由下列情況之一的，分別屬于該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村民集體所有：
①簽訂過用地協(xié)議的(不含租借);
②經(jīng)縣、鄉(xiāng)(公社)、村(大隊(duì))批準(zhǔn)或同意，并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過一定補(bǔ)償?shù)?
③通過購買房屋取得的;
④原集體企事業(yè)單位體制經(jīng)批準(zhǔn)變更的;
⑤鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)使用本鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村集體所有的土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償和安置的，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。經(jīng)依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地，分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民集體所有。
(二)正確處理鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)使用的土地確權(quán)問題
1、軍事設(shè)施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定使用權(quán)。土地使用權(quán)有爭議的，按照國務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。國家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊(duì)，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項(xiàng)權(quán)利。經(jīng)國家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回并重新確定使用權(quán);
2、依法接收、征收、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計(jì)用地，現(xiàn)仍有鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地，使用權(quán)確定給鐵路單位
3、國家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法規(guī)劃定界線;
4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個(gè)人使用的土地，1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個(gè)人使用的，除按照國家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其國有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者，但嚴(yán)重影響上述部門的設(shè)施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。1982年5月后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)。
(三)正確處理農(nóng)民集體使用的國有土地確權(quán)問題
農(nóng)民集體使用國有土地，其使用權(quán)按縣級(jí)以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定;沒有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定;過去未明確劃定使用界限的，由縣級(jí)以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。