社會(huì)政策的基本概念
社會(huì)政策（Social Policy）的概念起源于歐洲，第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著社會(huì)政策學(xué)科在歐洲的迅速發(fā)展，以及它全世界的擴(kuò)展，這一概念也為越來(lái)越多的國(guó)家所使用。但是在各國(guó)使用這一概念時(shí)仍然存在著一些不同的理解。在本節(jié)中，我們主要對(duì)這一概念的基本含義做出分析。
（一） 社會(huì)政策的定義與實(shí)質(zhì)
社會(huì)政策是公共政策中的一個(gè)領(lǐng)域。在公共政策的概念框架中理解什么是社會(huì)政策，其實(shí)質(zhì)就是討論如何從整個(gè)公共政策體系中劃分出應(yīng)該屬于“社會(huì)政策”的專門領(lǐng)域。從這個(gè)角度看，定義社會(huì)政策概念或劃分社會(huì)政策領(lǐng)域可以從兩個(gè)不同的方面來(lái)進(jìn)行，一是仔細(xì)分析社會(huì)政策概念中“社會(huì)”一詞的涵義，從而清楚地把握這一概念的內(nèi)涵和外延；二是具體看看各國(guó)政府在公共政策實(shí)踐中是如何社會(huì)政策與其他公共政策的界限的，從政策實(shí)踐中總結(jié)出我們對(duì)社會(huì)政策概念的理解。
1. 社會(huì)政策的定義
對(duì)社會(huì)政策的定義可以從這一概念的詞義上和政府社會(huì)政策的實(shí)踐上去理解。
（1）從概念上看，社會(huì)政策中的“社會(huì)”一詞是取其狹義的用法。這里“社會(huì)”概念包含了幾層意思：
---- 直接與社會(huì)中人們的具體生活有關(guān)，
---- 具有非經(jīng)濟(jì)性的特征，
---- 一般只局限于國(guó)內(nèi)事務(wù)，
---- 具有社會(huì)性的目標(biāo)等。
關(guān)鍵的一點(diǎn)是，政府的社會(huì)政策具有社會(huì)性的目標(biāo)，這種目標(biāo)在各國(guó)可能有所不同，但一般包含以下幾個(gè)方面：滿足社會(huì)成員的基本需求、解決社會(huì)問(wèn)題、保持社會(huì)穩(wěn)定和提高社會(huì)生活質(zhì)量等。
由于社會(huì)政策具有多重目標(biāo)，而不同的研究者往往從其某一個(gè)方面入手，對(duì)社會(huì)政策做出不同的解釋，因而就產(chǎn)生了對(duì)這一概念不同的定義。但盡管研究者們?cè)趯?duì)概念的理解和定義上有所不同，但基本一致的一點(diǎn)是，社會(huì)政策是政府在某種社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為達(dá)到某種社會(huì)性的目標(biāo)而采取的社會(huì)性行動(dòng)的總和。
社會(huì)性價(jià)值：是指在社會(huì)中具有廣泛代表性的價(jià)值體系，或者是能夠代表大多數(shù)人利益的價(jià)值訴求，而不是只反映少數(shù)群體的價(jià)值立場(chǎng)。
社會(huì)性目標(biāo)：是指它一般不為了直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或整個(gè)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增多，而是為了通過(guò)更加公平的分配各種資源而滿足大多數(shù)人（尤其是下層群體）的各種需要，以增強(qiáng)社會(huì)的整合和穩(wěn)定，解決社會(huì)問(wèn)題，提高社會(huì)生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
社會(huì)性行動(dòng)：是指社會(huì)政策是社會(huì)成員廣泛參與的行動(dòng)。盡管社會(huì)政策一般也是由政府主導(dǎo)的，具有自上而下的特點(diǎn)，但與其它政策相比，政府的社會(huì)政策所直接涉及和間接影響的人群數(shù)量要廣泛得多。并且，在社會(huì)政策過(guò)程中，社會(huì)成員往往并不只是被動(dòng)地受影響，而是在很多情況下都積極參與社會(huì)政策的行動(dòng)過(guò)程。
（2）從政府公共政策實(shí)踐的角度看，社會(huì)政策是政府向社會(huì)成員提供社會(huì)服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理的政策體系。從政策實(shí)踐上看，政府的社會(huì)政策首先旨在向廣大的社會(huì)成員，尤其是其中的困難群體提供各種社會(huì)服務(wù)。工業(yè)化以來(lái)，各國(guó)政府為社會(huì)成員提供的各種社會(huì)服務(wù)越來(lái)越多，其范圍包含了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會(huì)保障、以及對(duì)老年人、殘疾人、兒童和貧困者等特殊困難群體提供的各種服務(wù)，已經(jīng)形成了很龐大的社會(huì)服務(wù)體系。而政府正是通過(guò)一定的社會(huì)政策而在這些社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域建立運(yùn)行規(guī)則、調(diào)動(dòng)必要的資源以及建立組織體系等。同時(shí)，社會(huì)政策還與社會(huì)管理有關(guān)。在工業(yè)化社會(huì)以前，各國(guó)政府一般只靠國(guó)家機(jī)器的“專政”和在文化方面的“教化”去管理社會(huì)。19世紀(jì)80年代德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立標(biāo)志著開(kāi)始通過(guò)一定的社會(huì)政策，通過(guò)向社會(huì)中的人提供各種必要的服務(wù)來(lái)達(dá)到社會(huì)管理的目標(biāo)。20世紀(jì)中葉以來(lái)“福利國(guó)家”體制的形成，使社會(huì)政策與社會(huì)管理更緊密地結(jié)合在一起。此后，各國(guó)政府都廣泛實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)政策，通過(guò)滿足社會(huì)成員的基本需求、解決社會(huì)問(wèn)題、以及樹立公平的社會(huì)觀念來(lái)達(dá)到加強(qiáng)社會(huì)管理的效果。
（3）從運(yùn)行原則上看，社會(huì)政策屬于福利性原則的領(lǐng)域。不論從理論上還是在政策實(shí)踐上，社會(huì)政策的一個(gè)基本特征是其非商業(yè)性運(yùn)行的原則。社會(huì)政策是政府向公民提供的社會(huì)服務(wù)，以滿足后者的需求。但這種服務(wù)之所以被稱為“社會(huì)服務(wù)”，主要是由于其服務(wù)的性質(zhì)和過(guò)程堅(jiān)持了非商業(yè)化的原則，即不是按照市場(chǎng)的價(jià)值去等價(jià)交換，而是以社會(huì)關(guān)照、社會(huì)補(bǔ)償?shù)仍瓌t為基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，社會(huì)政策明顯不同于以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策。因此，在一些教科書中直接將“社會(huì)政策”等同于“社會(huì)福利政策”。
根據(jù)以上分析，我們可以將社會(huì)政策定義為“政府或其他組織在一定社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為了達(dá)到其社會(huì)目標(biāo)而采取的各種社會(huì)性行動(dòng)的總和”。
2. 社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)
社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)是政府在社會(huì)福利事務(wù)領(lǐng)域中的干預(yù)行動(dòng)。在過(guò)去很長(zhǎng)的歷史中，政府一般不直接關(guān)照老百姓的生活問(wèn)題，對(duì)各種社會(huì)事務(wù)也很少直接管理。普通老百姓一般通過(guò)自給自足和一定的市場(chǎng)交換去滿足他們的各種需求。家庭、鄰里和社區(qū)組織和其他民間機(jī)構(gòu)也提供著各種補(bǔ)充性的或保障性的服務(wù)。同時(shí)，社會(huì)管理也一般在地方社區(qū)中進(jìn)行。但在工業(yè)化以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)及社會(huì)條件的巨大變化，原來(lái)的家庭和地方社區(qū)的社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)管理體系不再奏效，需要探索另外的機(jī)制。從這個(gè)角度看，政府的社會(huì)政策行動(dòng)是在原來(lái)的社會(huì)福利制度體系中實(shí)施干預(yù)：通過(guò)在社會(huì)福利事務(wù)上建立必要的強(qiáng)制性規(guī)則，并注入必要的資源，以引導(dǎo)社會(huì)福利體系向著良性方向發(fā)展。
但是，政府干預(yù)社會(huì)福利事務(wù)并不必然是政府包辦社會(huì)福利事務(wù)。盡管曾經(jīng)有過(guò)政府包辦社會(huì)福利事務(wù)的社會(huì)政策模式，但現(xiàn)階段各國(guó)社會(huì)政策的理論與實(shí)踐都更加強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下各類組織和個(gè)人廣泛參與社會(huì)福利事務(wù)。同時(shí)，各國(guó)政府干預(yù)社會(huì)福利事務(wù)的程度和方式也有很大的差異。在有的國(guó)家中政府在社會(huì)福利領(lǐng)域投入了大量的人力物力和財(cái)力，甚至幾乎完全取代了原有的傳統(tǒng)福利體制，政府所負(fù)責(zé)社會(huì)福利事項(xiàng)也越來(lái)越全面和完善。相比之下，在另外一些國(guó)家中政府在社會(huì)福利事務(wù)方面投入的公共資源則較少，他們更愿意讓傳統(tǒng)的社會(huì)福利體制繼續(xù)發(fā)揮作用，而政府更多地扮演著組織、動(dòng)員和協(xié)調(diào)的角色，只是在傳統(tǒng)的社區(qū)或非政府組織發(fā)生功能性障礙時(shí)，政府再出臺(tái)社會(huì)政策去解決。同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)福利事務(wù)實(shí)施干預(yù)的方式也不盡相同。在有的情況下，政府可以按照一個(gè)預(yù)先研究好的社會(huì)政策綱領(lǐng)來(lái)制定和實(shí)施高層次的社會(huì)政策方案（如二戰(zhàn)以后英國(guó)按照貝弗里奇報(bào)告的藍(lán)圖所設(shè)計(jì)的“社會(huì)政策”體系）。但更多的情況是以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的社會(huì)政策模式：政府及其所屬機(jī)構(gòu)每天在處理大量具體工作的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)現(xiàn)階段所存在的問(wèn)題，在解決具體問(wèn)題的過(guò)程中不斷形成新的社會(huì)政策。
（二） 社會(huì)政策的主要領(lǐng)域
由于國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的狀況不同，各國(guó)的政府的社會(huì)政策領(lǐng)域有一定的差異。但從總體上看，當(dāng)今世界各國(guó)政府所采取的社會(huì)政策主要體現(xiàn)在以下一些方面：
1． 社會(huì)保障政策
在當(dāng)代絕大多數(shù)國(guó)家中，社會(huì)保障政策是政府社會(huì)政策體系中基本、重要的組成部分之一。其開(kāi)支也往往占政府公共開(kāi)支的很大一部分。所謂社會(huì)保障政策，是政府通過(guò)公共行動(dòng)而向社會(huì)成員提供基本生活保障的政策體系。各國(guó)對(duì)社會(huì)保障的界定寬窄不一，比較狹窄的界定只包括對(duì)特殊困難者的現(xiàn)金幫助，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助等。從這個(gè)意義上看，社會(huì)保障常常被表述為一種“收入維持”計(jì)劃，既政府通過(guò)公共性的計(jì)劃而向所有不能靠自己或家庭成員的勞動(dòng)而獲得基本收入的人提供基本的現(xiàn)金保障。而較寬泛的界定則包含了在所有被認(rèn)為是基本需求的領(lǐng)域中向社會(huì)成員提供基本的保障，除了收入維持以外，還包括了對(duì)醫(yī)療、住房等方面基本需求的保障。
1． 公共醫(yī)療衛(wèi)生政策
公共醫(yī)療衛(wèi)生政策是政府或其它組織開(kāi)展的公共衛(wèi)生事業(yè)和為社會(huì)成員提供醫(yī)療服務(wù)的政策。所謂公共衛(wèi)生，是指在向社會(huì)提供預(yù)防性衛(wèi)生服務(wù)方面采取的公共性行動(dòng)，其中包括疾病控制、預(yù)防接種和衛(wèi)生知識(shí)普及等方面的公共行動(dòng)。由于這些預(yù)防性的衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的特性，難以按照個(gè)人付費(fèi)和商業(yè)化的方式來(lái)提供，因而不適宜以私人機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)做。因此，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任一般只能由政府來(lái)承擔(dān)。所謂醫(yī)療服務(wù)政策，是政府為社會(huì)成員提供醫(yī)療服務(wù)的政策。一般有由政府建立公立醫(yī)院或補(bǔ)助私立醫(yī)院，以免除或降低病人接受醫(yī)療的費(fèi)用；政府投資促進(jìn)醫(yī)療技術(shù)發(fā)展；政府向特殊困難者提供醫(yī)療救助等方面的政策。
3． 公共住房政策
公共住房政策是指由政府或其它組織以福利性的方式為社會(huì)成員提供公共住房或住房補(bǔ)貼的政策。公共住房政策是現(xiàn)代都市環(huán)境下解決城市居民，尤其是貧困者住房困難問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。由于現(xiàn)代都市生活中住房困難現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，許多城市居民，尤其是經(jīng)濟(jì)困難群體在住房方面的條件相當(dāng)差，并且他們僅靠自己的努力難以解決這一難題，因此需要政府通過(guò)福利性的方式來(lái)幫助他們解決。在當(dāng)今各國(guó)，城市住房政策都是政府社會(huì)政策體系中的重要方面。
4． 公共教育政策
公共教育政策是指由政府或其它組織興辦教育事業(yè)，向社會(huì)成員提供公共教育服務(wù)的政策。由于教育對(duì)個(gè)人和社會(huì)發(fā)展都具有重要的意義，因此接受教育或發(fā)展教育事業(yè)既是社會(huì)成員個(gè)人的需求，也是整個(gè)社會(huì)的需求。從這個(gè)角度看，政府應(yīng)該在教育事業(yè)發(fā)展方面承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，教育是一個(gè)高成本的過(guò)程，如果完全按商業(yè)性的方式運(yùn)行，將使許多下層家庭的孩子難以獲得足夠的教育，從而不僅會(huì)造成整個(gè)社會(huì)人力資本的降低，還會(huì)破壞“起點(diǎn)平等”的社會(huì)公平原則，同時(shí)也會(huì)通過(guò)子女教育水平的差異而使社會(huì)不平等產(chǎn)生代際傳遞。因此，各國(guó)普遍要求政府在教育方面加強(qiáng)公共投入，以便能夠促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，并更加公平地分配受教育機(jī)會(huì)。政府在教育事業(yè)方面的干預(yù)包括政府投資教育基礎(chǔ)設(shè)施和師資隊(duì)伍建設(shè)，以降低學(xué)生受教育的費(fèi)用，以及政府為貧困家庭子女提供獎(jiǎng)學(xué)金等。廣義的教育政策還包括政府在教育發(fā)展規(guī)劃、教育結(jié)構(gòu)、教學(xué)內(nèi)容以及學(xué)制等方面的政策行動(dòng)。
5． 勞動(dòng)就業(yè)政策
勞動(dòng)就業(yè)政策一般是指政府或其它組織為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)、合理地分配就業(yè)機(jī)會(huì)、解決失業(yè)問(wèn)題和保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利而采取的各種行動(dòng)的總和。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)，就業(yè)不足一直是困擾各國(guó)的難題之一。在20世紀(jì)中葉以來(lái)，各國(guó)政府都在不同程度實(shí)施了勞動(dòng)就業(yè)政策，干預(yù)勞動(dòng)力市場(chǎng)，以促進(jìn)就業(yè)發(fā)展。同時(shí)，由于在就業(yè)領(lǐng)域中被雇傭者常常與資方發(fā)生沖突，并且被雇傭者一般處于權(quán)力較弱的一方，其基本權(quán)利和工資福利等待遇經(jīng)常受到影響，因此需要政府在此領(lǐng)域也制定相應(yīng)的政策，以對(duì)勞動(dòng)者提供必要的保護(hù)。
6． 社會(huì)福利服務(wù)政策
所謂社會(huì)福利服務(wù)，是指直接面向社會(huì)成員，尤其是社會(huì)中的具有特殊需求的個(gè)人或群體而提供的福利性服務(wù)。社會(huì)福利服務(wù)包括的內(nèi)容很多，既有針對(duì)普通居民的日常服務(wù)，也有針對(duì)某些特殊群體的專門化服務(wù)。在服務(wù)方式上，既有在社區(qū)中為居民提供的各種服務(wù)，也包括在各種院舍機(jī)構(gòu)中對(duì)某些特殊困難者的集中服務(wù)。迄今為止各國(guó)政府都盡力促進(jìn)社會(huì)福利服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，并鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)或個(gè)人采取各種方法促進(jìn)這一事業(yè)的發(fā)展。
7． 針對(duì)專門人群的社會(huì)政策體系
盡管當(dāng)代各國(guó)的社會(huì)政策體系的許多內(nèi)容都是面向所有社會(huì)成員的，但其中也有一些政策行動(dòng)重點(diǎn)針對(duì)某些具有特殊需要的群體，其中重點(diǎn)包括針對(duì)老年人、兒童、殘疾人、婦女等群體的專門化社會(huì)政策行動(dòng)。這些群體或者具有比其他人更多的社會(huì)服務(wù)需要，或者在生理、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)等層面上處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，因而需要更多的社會(huì)保護(hù)。為此，當(dāng)代各國(guó)都在不同程度上制訂了針對(duì)各類專門人群的社會(huì)政策體系，以更好地滿足他們的需要。
8． 社會(huì)政策的其他內(nèi)容
除了上述主要內(nèi)容之外，社會(huì)政策還包括其他一些政策行動(dòng)領(lǐng)域。如有的國(guó)家將對(duì)越軌行為者的“行為矯治”也劃入社會(huì)政策領(lǐng)域，另外有些研究者將家庭政策、社區(qū)發(fā)展政策等都納入社會(huì)政策的范圍。
社會(huì)政策在其實(shí)踐和研究?jī)蓚€(gè)方面都是一個(gè)不斷發(fā)展的領(lǐng)域，其邊界一直是開(kāi)放性的。隨著社會(huì)的發(fā)展，將還會(huì)可能有更多的政策行動(dòng)被納入到“社會(huì)政策”的范疇中。但在現(xiàn)在的社會(huì)政策學(xué)術(shù)體系上仍然是以上述幾個(gè)方面作為基本的研究范圍。
（三） “社會(huì)政策”與其它類似概念的關(guān)系
1． 社會(huì)政策與社會(huì)福利
（1） “社會(huì)福利”概念的涵義
“社會(huì)福利”（Social Welfare）一詞在日常生活、政治活動(dòng)和學(xué)術(shù)研究中都是常用詞，但同時(shí)也是一個(gè)歧異很大的概念，在不同國(guó)家和不同領(lǐng)域中，這一用語(yǔ)有很大的差異。歸納起來(lái)看，“福利”一詞有以下三種常用的含義。
首先，從一般的意義上看，“福利”一詞常常指人們社會(huì)生活的一種良好的狀態(tài)和總體上的利益?！案＠钡倪@種含義中包含了富裕、幸福、平等等人們追求的價(jià)值目標(biāo)，或者按照某些理論中的用法，凡是對(duì)人或社會(huì)有效用的東西都可以看成是福利。
其次，“福利”是一種按照實(shí)際需要而進(jìn)行的財(cái)富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性醫(yī)療制度等。福利性分配是當(dāng)代社會(huì)中與按勞分配和按資本分配并列的三大分配方式之一。
再有，“福利”指對(duì)特殊社會(huì)成員提供特殊服務(wù)的方式。在一些國(guó)家（如美國(guó)）的日常用語(yǔ)和正式文獻(xiàn)中，“社會(huì)福利”一詞常常用作指一些專門針對(duì)特殊困難群體（如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒等）的社會(huì)救濟(jì)和特殊服務(wù)。
在以上三種福利概念中，第一種的外延太大，包含的內(nèi)容太廣。因?yàn)閷?duì)于增進(jìn)人們生活幸福而言，不僅需要社會(huì)意義上的行動(dòng)，而且還需要經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，而第三種福利概念又太窄，所包含的行動(dòng)內(nèi)容太少。因此，從目前各國(guó)對(duì)社會(huì)政策概念的實(shí)際使用情況看，其所指向的“社會(huì)福利”一般都是指上述第二個(gè)層次上的含義。從這個(gè)意義上看，社會(huì)福利一般指不以直接的商業(yè)性交換為原則，而是按照人們的實(shí)際需要來(lái)提供物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的制度。更具體說(shuō)，所謂社會(huì)福利，就是在公共資金的支持下向社會(huì)成員無(wú)償或低償提供物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品的制度和過(guò)程。這里有兩個(gè)基本的含義，第一，社會(huì)福利是為社會(huì)成員直接提供物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品的過(guò)程；第二，福利性項(xiàng)目應(yīng)該有公共資金的支持，并且因此能夠無(wú)償或低償?shù)靥峁┙o受益者。
福利性的分配方式有分為兩種，一種是將某種財(cái)富（物質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)等）在所有社會(huì)成員平均分配，或在某類群體中進(jìn)行平均分配的方式。例如，如所有的社會(huì)成員都享有政府對(duì)物價(jià)的補(bǔ)貼，某些為老年人、殘疾人或兒童普遍提供的補(bǔ)貼或優(yōu)惠等。第二種福利性分配是向具有特殊需求的人提供物質(zhì)或服務(wù)幫助，例如社會(huì)保障（尤其是社會(huì)救助），以及各種對(duì)特殊困難者的幫助項(xiàng)目等。
此外，社會(huì)福利項(xiàng)目是直接面向個(gè)人和家庭的提供的具體的物質(zhì)或服務(wù)，而不包括政府在城市公共事業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以及文化娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)方面的項(xiàng)目，盡管這些項(xiàng)目的成果也是由公共開(kāi)支支持的，并且是為社會(huì)成員所平等和無(wú)償（或低償）使用的。
（2）社會(huì)政策與社會(huì)福利的關(guān)系
由于在當(dāng)代社會(huì)中社會(huì)福利項(xiàng)目大多數(shù)都是由政府或其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)直接投入并管理，因此，劃分是否屬于社會(huì)福利項(xiàng)目只需要看它是否向社會(huì)成員提供物質(zhì)和服務(wù)幫助，以及是否由公共資金或優(yōu)惠政策支持，因而接受者可以免費(fèi)或低費(fèi)地獲得這些物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品。從這個(gè)角度看，在許多國(guó)家和許多研究者所使用的“社會(huì)政策”與“社會(huì)福利”這兩個(gè)概念所指的行動(dòng)領(lǐng)域可能是一致的，以至于在許多文獻(xiàn)中這兩個(gè)概念可以互換使用。
但是另一方面這兩個(gè)概念在表達(dá)問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)上也有所不同。首先，這兩個(gè)概念表達(dá)問(wèn)題的角度仍有很大的不同。“社會(huì)福利”是指一種既定的制度和過(guò)程，它可以是人為設(shè)計(jì)的，也可能是自然形成的。相比之下，社會(huì)政策概念則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府或其它組織在社會(huì)福利領(lǐng)域的干預(yù)行動(dòng)?；蛘哒f(shuō)，社會(huì)福利概念側(cè)重反映既有的社會(huì)福利制度（包括正式的和非正式的制度）及與其相關(guān)的實(shí)踐操作模式。而社會(huì)政策概念則主要反映政府（或其它組織）在社會(huì)福利方面所采取的各種有意識(shí)的行動(dòng)。其次，在不同的國(guó)家這兩個(gè)概念所包含的外延也并不相同。一些國(guó)家在使用社會(huì)政策概念時(shí)采用其廣義，包含了教育政策等方面的內(nèi)容，而使用社會(huì)福利概念時(shí)相對(duì)比較狹窄，因此導(dǎo)致二者的外延出現(xiàn)一定的差異。因此，在閱讀這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)時(shí)，應(yīng)該注意作者對(duì)有關(guān)概念的具體界定。
從研究和學(xué)科體系來(lái)說(shuō)，是冠以“社會(huì)政策”還是“社會(huì)福利”，則主要取決于各國(guó)以及不同研究者的習(xí)慣。除了美國(guó)等少數(shù)國(guó)家在使用“社會(huì)福利”概念時(shí)所指對(duì)象比較狹窄以外，其他多數(shù)國(guó)家的教學(xué)和研究體系中這兩個(gè)概念的外延范圍大致上是一致的。
2． 社會(huì)政策與社會(huì)保護(hù)
（1） 社會(huì)保護(hù)的基本含義
社會(huì)保護(hù)（Social Protection）是指由政府或其它社會(huì)組織建立各種保護(hù)性的制度和措施，以避免或減弱某些社會(huì)群體在社會(huì)-經(jīng)濟(jì)變遷（包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等方面的制度和結(jié)構(gòu)變化）過(guò)程中所受到的利益損害。“社會(huì)保護(hù)”概念是在“社會(huì)保障”的基礎(chǔ)上提出的，但前者包括的內(nèi)容要多于后者。社會(huì)保障主要是指由社會(huì)（主要是政府）以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和其它一些社會(huì)福利的方式向失去勞動(dòng)能力和勞動(dòng)機(jī)會(huì)的公民提供基本的生活保障。而社會(huì)保護(hù)的含義除了向公民提供基本的生活保障之外，還包括在就業(yè)、教育、醫(yī)療、消費(fèi)者權(quán)利以及其它一些方面的保護(hù)。從其目標(biāo)上看，社會(huì)保護(hù)的目標(biāo)主要是為了避免或降低“社會(huì)損害”，即它主要著眼于抵消社會(huì)-經(jīng)濟(jì)和文化變遷中對(duì)某些群體的損害。
社會(huì)保護(hù)又分預(yù)防性和治療性兩種。前者主要是通過(guò)各種手段來(lái)提高社會(huì)成員的就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)，以增強(qiáng)他們自身抵御不利條件的能力，而后者則主要是對(duì)社會(huì)中受到損害和被排斥的成員提供幫助。
預(yù)防性保護(hù)有兩個(gè)主要的原則：一是基本權(quán)利保護(hù)，即制定各種制度以保護(hù)所有社會(huì)成員（尤其是貧弱群體）在各個(gè)方面的基本權(quán)利，二是增能，即通過(guò)教育培訓(xùn)、增加人力資本、社會(huì)資本和政治能力等途徑而增強(qiáng)弱勢(shì)群體自身的能力。
在治療性保護(hù)方面也遵循兩個(gè)重要的原則，一是補(bǔ)償原則，即認(rèn)為貧弱群體所受到的損害是由于社會(huì)所引起的，社會(huì)應(yīng)為其負(fù)有責(zé)任，而受損者為社會(huì)的發(fā)展做出了犧牲，因此社會(huì)（政府）應(yīng)該給予其相應(yīng)的補(bǔ)償。二是社會(huì)關(guān)照原則，即不論社會(huì)（政府或某些群體）是應(yīng)該否對(duì)貧弱群體的不幸境況負(fù)責(zé)，社會(huì)（政府或上層群體）都應(yīng)該對(duì)貧弱群體提供幫助，以體現(xiàn)整個(gè)社會(huì)在人道主義基礎(chǔ)上對(duì)貧弱群體的關(guān)照。
（2） 社會(huì)政策與社會(huì)保護(hù)的關(guān)系
社會(huì)政策與社會(huì)保護(hù)是兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)，又不完全相同的概念。在社會(huì)保護(hù)概念被提出的初階段，其含義主要指向社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，并主要著眼于基本的生活保障和權(quán)利保護(hù)，因此與社會(huì)政策概念的差別較明顯，從實(shí)踐上看也只是社會(huì)政策體系中的一小部分。但后來(lái)隨著人們認(rèn)識(shí)的發(fā)展，社會(huì)保護(hù)的概念也有了很大的擴(kuò)展。目前，社會(huì)保護(hù)的概念從內(nèi)涵上看已經(jīng)不再局限于對(duì)貧弱群體的保護(hù)，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)所有社會(huì)成員的保護(hù)。并且不再是基本生活的保障和基本權(quán)利的保護(hù)，而是要提高生活質(zhì)量，并且強(qiáng)調(diào)平等權(quán)、發(fā)展權(quán)等較高層次的權(quán)利。從外延上看，社會(huì)保護(hù)也已從傳統(tǒng)的社會(huì)保障領(lǐng)域擴(kuò)展到了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、等各個(gè)方面。因此，社會(huì)保護(hù)與社會(huì)政策在內(nèi)涵和外延上都在接近。一些作者甚至認(rèn)為這兩個(gè)概念在歐洲已經(jīng)基本可以等同使用了。
3 社會(huì)政策與社會(huì)立法
社會(huì)立法（Social legislation）一般是指通過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在公共性的社會(huì)事務(wù)方面制定相關(guān)法律的過(guò)程。社會(huì)立法的內(nèi)容一般包括社會(huì)保障立法、社會(huì)福利服務(wù)立法、教育立法、公共衛(wèi)生與健康保護(hù)立法、勞工保護(hù)立法、以及在老年人、兒童、殘疾人、以及婦女等群體特殊權(quán)利保護(hù)和特殊福利待遇等方面的立法。社會(huì)立法的實(shí)質(zhì)是以法律的方式確定公民在基本的生存、發(fā)展和生活條件等方面的社會(huì)權(quán)利，明確政府和各類組織在保護(hù)公民社會(huì)權(quán)利和提供各種服務(wù)方面所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，以及規(guī)定各種社會(huì)服務(wù)的基本制度和程序等。
簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，社會(huì)立法是制定社會(huì)政策的一種方式，是通過(guò)國(guó)家法律的方式來(lái)確立社會(huì)政策體系。在許多國(guó)家中，政府的相當(dāng)一部分社會(huì)政策都通過(guò)國(guó)家立法的形式來(lái)頒布和實(shí)施。
4． 社會(huì)政策與社會(huì)行政
社會(huì)行政 (Social Administration) 一般指政府行政機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國(guó)家所在社會(huì)事務(wù)方面采取的各種行動(dòng)的總和。按照這種理解，社會(huì)行政的概念可以有三層含義：首先，社會(huì)行政代表著政府管理社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)域，在政府所管轄的眾多的事務(wù)中，有一部分是屬于社會(huì)性事務(wù)，這部分事務(wù)往往被稱為政府的社會(huì)行政領(lǐng)域。其次，社會(huì)行政代表特定的政府機(jī)構(gòu)。在任何國(guó)家的政府體系中都有一部分機(jī)構(gòu)專門從事社會(huì)事務(wù)的管理，這部分機(jī)構(gòu)往往被稱為社會(huì)行政機(jī)構(gòu)，如教育行政管理機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生與醫(yī)療行政管理機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)與社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利行政管理機(jī)構(gòu)等。再有，社會(huì)行政概念還代表政府管理社會(huì)事務(wù)的規(guī)則與程序體系。此外，廣義的“社會(huì)行政”概念還包含對(duì)公共社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理的涵義。
總的說(shuō)來(lái)，國(guó)家立法和政府行政手段在各項(xiàng)政策的制訂和實(shí)施過(guò)程中都起著重要的作用，但是二者政策的制訂和實(shí)施中的作用和意義也不盡相同，并且二者之間應(yīng)該是分工互補(bǔ)的關(guān)系。
社會(huì)政策（Social Policy）的概念起源于歐洲，第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著社會(huì)政策學(xué)科在歐洲的迅速發(fā)展，以及它全世界的擴(kuò)展，這一概念也為越來(lái)越多的國(guó)家所使用。但是在各國(guó)使用這一概念時(shí)仍然存在著一些不同的理解。在本節(jié)中，我們主要對(duì)這一概念的基本含義做出分析。
（一） 社會(huì)政策的定義與實(shí)質(zhì)
社會(huì)政策是公共政策中的一個(gè)領(lǐng)域。在公共政策的概念框架中理解什么是社會(huì)政策，其實(shí)質(zhì)就是討論如何從整個(gè)公共政策體系中劃分出應(yīng)該屬于“社會(huì)政策”的專門領(lǐng)域。從這個(gè)角度看，定義社會(huì)政策概念或劃分社會(huì)政策領(lǐng)域可以從兩個(gè)不同的方面來(lái)進(jìn)行，一是仔細(xì)分析社會(huì)政策概念中“社會(huì)”一詞的涵義，從而清楚地把握這一概念的內(nèi)涵和外延；二是具體看看各國(guó)政府在公共政策實(shí)踐中是如何社會(huì)政策與其他公共政策的界限的，從政策實(shí)踐中總結(jié)出我們對(duì)社會(huì)政策概念的理解。
1. 社會(huì)政策的定義
對(duì)社會(huì)政策的定義可以從這一概念的詞義上和政府社會(huì)政策的實(shí)踐上去理解。
（1）從概念上看，社會(huì)政策中的“社會(huì)”一詞是取其狹義的用法。這里“社會(huì)”概念包含了幾層意思：
---- 直接與社會(huì)中人們的具體生活有關(guān)，
---- 具有非經(jīng)濟(jì)性的特征，
---- 一般只局限于國(guó)內(nèi)事務(wù)，
---- 具有社會(huì)性的目標(biāo)等。
關(guān)鍵的一點(diǎn)是，政府的社會(huì)政策具有社會(huì)性的目標(biāo)，這種目標(biāo)在各國(guó)可能有所不同，但一般包含以下幾個(gè)方面：滿足社會(huì)成員的基本需求、解決社會(huì)問(wèn)題、保持社會(huì)穩(wěn)定和提高社會(huì)生活質(zhì)量等。
由于社會(huì)政策具有多重目標(biāo)，而不同的研究者往往從其某一個(gè)方面入手，對(duì)社會(huì)政策做出不同的解釋，因而就產(chǎn)生了對(duì)這一概念不同的定義。但盡管研究者們?cè)趯?duì)概念的理解和定義上有所不同，但基本一致的一點(diǎn)是，社會(huì)政策是政府在某種社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為達(dá)到某種社會(huì)性的目標(biāo)而采取的社會(huì)性行動(dòng)的總和。
社會(huì)性價(jià)值：是指在社會(huì)中具有廣泛代表性的價(jià)值體系，或者是能夠代表大多數(shù)人利益的價(jià)值訴求，而不是只反映少數(shù)群體的價(jià)值立場(chǎng)。
社會(huì)性目標(biāo)：是指它一般不為了直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或整個(gè)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增多，而是為了通過(guò)更加公平的分配各種資源而滿足大多數(shù)人（尤其是下層群體）的各種需要，以增強(qiáng)社會(huì)的整合和穩(wěn)定，解決社會(huì)問(wèn)題，提高社會(huì)生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
社會(huì)性行動(dòng)：是指社會(huì)政策是社會(huì)成員廣泛參與的行動(dòng)。盡管社會(huì)政策一般也是由政府主導(dǎo)的，具有自上而下的特點(diǎn)，但與其它政策相比，政府的社會(huì)政策所直接涉及和間接影響的人群數(shù)量要廣泛得多。并且，在社會(huì)政策過(guò)程中，社會(huì)成員往往并不只是被動(dòng)地受影響，而是在很多情況下都積極參與社會(huì)政策的行動(dòng)過(guò)程。
（2）從政府公共政策實(shí)踐的角度看，社會(huì)政策是政府向社會(huì)成員提供社會(huì)服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理的政策體系。從政策實(shí)踐上看，政府的社會(huì)政策首先旨在向廣大的社會(huì)成員，尤其是其中的困難群體提供各種社會(huì)服務(wù)。工業(yè)化以來(lái)，各國(guó)政府為社會(huì)成員提供的各種社會(huì)服務(wù)越來(lái)越多，其范圍包含了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會(huì)保障、以及對(duì)老年人、殘疾人、兒童和貧困者等特殊困難群體提供的各種服務(wù)，已經(jīng)形成了很龐大的社會(huì)服務(wù)體系。而政府正是通過(guò)一定的社會(huì)政策而在這些社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域建立運(yùn)行規(guī)則、調(diào)動(dòng)必要的資源以及建立組織體系等。同時(shí)，社會(huì)政策還與社會(huì)管理有關(guān)。在工業(yè)化社會(huì)以前，各國(guó)政府一般只靠國(guó)家機(jī)器的“專政”和在文化方面的“教化”去管理社會(huì)。19世紀(jì)80年代德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立標(biāo)志著開(kāi)始通過(guò)一定的社會(huì)政策，通過(guò)向社會(huì)中的人提供各種必要的服務(wù)來(lái)達(dá)到社會(huì)管理的目標(biāo)。20世紀(jì)中葉以來(lái)“福利國(guó)家”體制的形成，使社會(huì)政策與社會(huì)管理更緊密地結(jié)合在一起。此后，各國(guó)政府都廣泛實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)政策，通過(guò)滿足社會(huì)成員的基本需求、解決社會(huì)問(wèn)題、以及樹立公平的社會(huì)觀念來(lái)達(dá)到加強(qiáng)社會(huì)管理的效果。
（3）從運(yùn)行原則上看，社會(huì)政策屬于福利性原則的領(lǐng)域。不論從理論上還是在政策實(shí)踐上，社會(huì)政策的一個(gè)基本特征是其非商業(yè)性運(yùn)行的原則。社會(huì)政策是政府向公民提供的社會(huì)服務(wù)，以滿足后者的需求。但這種服務(wù)之所以被稱為“社會(huì)服務(wù)”，主要是由于其服務(wù)的性質(zhì)和過(guò)程堅(jiān)持了非商業(yè)化的原則，即不是按照市場(chǎng)的價(jià)值去等價(jià)交換，而是以社會(huì)關(guān)照、社會(huì)補(bǔ)償?shù)仍瓌t為基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，社會(huì)政策明顯不同于以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策。因此，在一些教科書中直接將“社會(huì)政策”等同于“社會(huì)福利政策”。
根據(jù)以上分析，我們可以將社會(huì)政策定義為“政府或其他組織在一定社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為了達(dá)到其社會(huì)目標(biāo)而采取的各種社會(huì)性行動(dòng)的總和”。
2. 社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)
社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)是政府在社會(huì)福利事務(wù)領(lǐng)域中的干預(yù)行動(dòng)。在過(guò)去很長(zhǎng)的歷史中，政府一般不直接關(guān)照老百姓的生活問(wèn)題，對(duì)各種社會(huì)事務(wù)也很少直接管理。普通老百姓一般通過(guò)自給自足和一定的市場(chǎng)交換去滿足他們的各種需求。家庭、鄰里和社區(qū)組織和其他民間機(jī)構(gòu)也提供著各種補(bǔ)充性的或保障性的服務(wù)。同時(shí)，社會(huì)管理也一般在地方社區(qū)中進(jìn)行。但在工業(yè)化以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)及社會(huì)條件的巨大變化，原來(lái)的家庭和地方社區(qū)的社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)管理體系不再奏效，需要探索另外的機(jī)制。從這個(gè)角度看，政府的社會(huì)政策行動(dòng)是在原來(lái)的社會(huì)福利制度體系中實(shí)施干預(yù)：通過(guò)在社會(huì)福利事務(wù)上建立必要的強(qiáng)制性規(guī)則，并注入必要的資源，以引導(dǎo)社會(huì)福利體系向著良性方向發(fā)展。
但是，政府干預(yù)社會(huì)福利事務(wù)并不必然是政府包辦社會(huì)福利事務(wù)。盡管曾經(jīng)有過(guò)政府包辦社會(huì)福利事務(wù)的社會(huì)政策模式，但現(xiàn)階段各國(guó)社會(huì)政策的理論與實(shí)踐都更加強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下各類組織和個(gè)人廣泛參與社會(huì)福利事務(wù)。同時(shí)，各國(guó)政府干預(yù)社會(huì)福利事務(wù)的程度和方式也有很大的差異。在有的國(guó)家中政府在社會(huì)福利領(lǐng)域投入了大量的人力物力和財(cái)力，甚至幾乎完全取代了原有的傳統(tǒng)福利體制，政府所負(fù)責(zé)社會(huì)福利事項(xiàng)也越來(lái)越全面和完善。相比之下，在另外一些國(guó)家中政府在社會(huì)福利事務(wù)方面投入的公共資源則較少，他們更愿意讓傳統(tǒng)的社會(huì)福利體制繼續(xù)發(fā)揮作用，而政府更多地扮演著組織、動(dòng)員和協(xié)調(diào)的角色，只是在傳統(tǒng)的社區(qū)或非政府組織發(fā)生功能性障礙時(shí)，政府再出臺(tái)社會(huì)政策去解決。同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)福利事務(wù)實(shí)施干預(yù)的方式也不盡相同。在有的情況下，政府可以按照一個(gè)預(yù)先研究好的社會(huì)政策綱領(lǐng)來(lái)制定和實(shí)施高層次的社會(huì)政策方案（如二戰(zhàn)以后英國(guó)按照貝弗里奇報(bào)告的藍(lán)圖所設(shè)計(jì)的“社會(huì)政策”體系）。但更多的情況是以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的社會(huì)政策模式：政府及其所屬機(jī)構(gòu)每天在處理大量具體工作的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)現(xiàn)階段所存在的問(wèn)題，在解決具體問(wèn)題的過(guò)程中不斷形成新的社會(huì)政策。
（二） 社會(huì)政策的主要領(lǐng)域
由于國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的狀況不同，各國(guó)的政府的社會(huì)政策領(lǐng)域有一定的差異。但從總體上看，當(dāng)今世界各國(guó)政府所采取的社會(huì)政策主要體現(xiàn)在以下一些方面：
1． 社會(huì)保障政策
在當(dāng)代絕大多數(shù)國(guó)家中，社會(huì)保障政策是政府社會(huì)政策體系中基本、重要的組成部分之一。其開(kāi)支也往往占政府公共開(kāi)支的很大一部分。所謂社會(huì)保障政策，是政府通過(guò)公共行動(dòng)而向社會(huì)成員提供基本生活保障的政策體系。各國(guó)對(duì)社會(huì)保障的界定寬窄不一，比較狹窄的界定只包括對(duì)特殊困難者的現(xiàn)金幫助，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助等。從這個(gè)意義上看，社會(huì)保障常常被表述為一種“收入維持”計(jì)劃，既政府通過(guò)公共性的計(jì)劃而向所有不能靠自己或家庭成員的勞動(dòng)而獲得基本收入的人提供基本的現(xiàn)金保障。而較寬泛的界定則包含了在所有被認(rèn)為是基本需求的領(lǐng)域中向社會(huì)成員提供基本的保障，除了收入維持以外，還包括了對(duì)醫(yī)療、住房等方面基本需求的保障。
1． 公共醫(yī)療衛(wèi)生政策
公共醫(yī)療衛(wèi)生政策是政府或其它組織開(kāi)展的公共衛(wèi)生事業(yè)和為社會(huì)成員提供醫(yī)療服務(wù)的政策。所謂公共衛(wèi)生，是指在向社會(huì)提供預(yù)防性衛(wèi)生服務(wù)方面采取的公共性行動(dòng)，其中包括疾病控制、預(yù)防接種和衛(wèi)生知識(shí)普及等方面的公共行動(dòng)。由于這些預(yù)防性的衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的特性，難以按照個(gè)人付費(fèi)和商業(yè)化的方式來(lái)提供，因而不適宜以私人機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)做。因此，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任一般只能由政府來(lái)承擔(dān)。所謂醫(yī)療服務(wù)政策，是政府為社會(huì)成員提供醫(yī)療服務(wù)的政策。一般有由政府建立公立醫(yī)院或補(bǔ)助私立醫(yī)院，以免除或降低病人接受醫(yī)療的費(fèi)用；政府投資促進(jìn)醫(yī)療技術(shù)發(fā)展；政府向特殊困難者提供醫(yī)療救助等方面的政策。
3． 公共住房政策
公共住房政策是指由政府或其它組織以福利性的方式為社會(huì)成員提供公共住房或住房補(bǔ)貼的政策。公共住房政策是現(xiàn)代都市環(huán)境下解決城市居民，尤其是貧困者住房困難問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。由于現(xiàn)代都市生活中住房困難現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，許多城市居民，尤其是經(jīng)濟(jì)困難群體在住房方面的條件相當(dāng)差，并且他們僅靠自己的努力難以解決這一難題，因此需要政府通過(guò)福利性的方式來(lái)幫助他們解決。在當(dāng)今各國(guó)，城市住房政策都是政府社會(huì)政策體系中的重要方面。
4． 公共教育政策
公共教育政策是指由政府或其它組織興辦教育事業(yè)，向社會(huì)成員提供公共教育服務(wù)的政策。由于教育對(duì)個(gè)人和社會(huì)發(fā)展都具有重要的意義，因此接受教育或發(fā)展教育事業(yè)既是社會(huì)成員個(gè)人的需求，也是整個(gè)社會(huì)的需求。從這個(gè)角度看，政府應(yīng)該在教育事業(yè)發(fā)展方面承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，教育是一個(gè)高成本的過(guò)程，如果完全按商業(yè)性的方式運(yùn)行，將使許多下層家庭的孩子難以獲得足夠的教育，從而不僅會(huì)造成整個(gè)社會(huì)人力資本的降低，還會(huì)破壞“起點(diǎn)平等”的社會(huì)公平原則，同時(shí)也會(huì)通過(guò)子女教育水平的差異而使社會(huì)不平等產(chǎn)生代際傳遞。因此，各國(guó)普遍要求政府在教育方面加強(qiáng)公共投入，以便能夠促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，并更加公平地分配受教育機(jī)會(huì)。政府在教育事業(yè)方面的干預(yù)包括政府投資教育基礎(chǔ)設(shè)施和師資隊(duì)伍建設(shè)，以降低學(xué)生受教育的費(fèi)用，以及政府為貧困家庭子女提供獎(jiǎng)學(xué)金等。廣義的教育政策還包括政府在教育發(fā)展規(guī)劃、教育結(jié)構(gòu)、教學(xué)內(nèi)容以及學(xué)制等方面的政策行動(dòng)。
5． 勞動(dòng)就業(yè)政策
勞動(dòng)就業(yè)政策一般是指政府或其它組織為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)、合理地分配就業(yè)機(jī)會(huì)、解決失業(yè)問(wèn)題和保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利而采取的各種行動(dòng)的總和。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)，就業(yè)不足一直是困擾各國(guó)的難題之一。在20世紀(jì)中葉以來(lái)，各國(guó)政府都在不同程度實(shí)施了勞動(dòng)就業(yè)政策，干預(yù)勞動(dòng)力市場(chǎng)，以促進(jìn)就業(yè)發(fā)展。同時(shí)，由于在就業(yè)領(lǐng)域中被雇傭者常常與資方發(fā)生沖突，并且被雇傭者一般處于權(quán)力較弱的一方，其基本權(quán)利和工資福利等待遇經(jīng)常受到影響，因此需要政府在此領(lǐng)域也制定相應(yīng)的政策，以對(duì)勞動(dòng)者提供必要的保護(hù)。
6． 社會(huì)福利服務(wù)政策
所謂社會(huì)福利服務(wù)，是指直接面向社會(huì)成員，尤其是社會(huì)中的具有特殊需求的個(gè)人或群體而提供的福利性服務(wù)。社會(huì)福利服務(wù)包括的內(nèi)容很多，既有針對(duì)普通居民的日常服務(wù)，也有針對(duì)某些特殊群體的專門化服務(wù)。在服務(wù)方式上，既有在社區(qū)中為居民提供的各種服務(wù)，也包括在各種院舍機(jī)構(gòu)中對(duì)某些特殊困難者的集中服務(wù)。迄今為止各國(guó)政府都盡力促進(jìn)社會(huì)福利服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，并鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)或個(gè)人采取各種方法促進(jìn)這一事業(yè)的發(fā)展。
7． 針對(duì)專門人群的社會(huì)政策體系
盡管當(dāng)代各國(guó)的社會(huì)政策體系的許多內(nèi)容都是面向所有社會(huì)成員的，但其中也有一些政策行動(dòng)重點(diǎn)針對(duì)某些具有特殊需要的群體，其中重點(diǎn)包括針對(duì)老年人、兒童、殘疾人、婦女等群體的專門化社會(huì)政策行動(dòng)。這些群體或者具有比其他人更多的社會(huì)服務(wù)需要，或者在生理、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)等層面上處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，因而需要更多的社會(huì)保護(hù)。為此，當(dāng)代各國(guó)都在不同程度上制訂了針對(duì)各類專門人群的社會(huì)政策體系，以更好地滿足他們的需要。
8． 社會(huì)政策的其他內(nèi)容
除了上述主要內(nèi)容之外，社會(huì)政策還包括其他一些政策行動(dòng)領(lǐng)域。如有的國(guó)家將對(duì)越軌行為者的“行為矯治”也劃入社會(huì)政策領(lǐng)域，另外有些研究者將家庭政策、社區(qū)發(fā)展政策等都納入社會(huì)政策的范圍。
社會(huì)政策在其實(shí)踐和研究?jī)蓚€(gè)方面都是一個(gè)不斷發(fā)展的領(lǐng)域，其邊界一直是開(kāi)放性的。隨著社會(huì)的發(fā)展，將還會(huì)可能有更多的政策行動(dòng)被納入到“社會(huì)政策”的范疇中。但在現(xiàn)在的社會(huì)政策學(xué)術(shù)體系上仍然是以上述幾個(gè)方面作為基本的研究范圍。
（三） “社會(huì)政策”與其它類似概念的關(guān)系
1． 社會(huì)政策與社會(huì)福利
（1） “社會(huì)福利”概念的涵義
“社會(huì)福利”（Social Welfare）一詞在日常生活、政治活動(dòng)和學(xué)術(shù)研究中都是常用詞，但同時(shí)也是一個(gè)歧異很大的概念，在不同國(guó)家和不同領(lǐng)域中，這一用語(yǔ)有很大的差異。歸納起來(lái)看，“福利”一詞有以下三種常用的含義。
首先，從一般的意義上看，“福利”一詞常常指人們社會(huì)生活的一種良好的狀態(tài)和總體上的利益?！案＠钡倪@種含義中包含了富裕、幸福、平等等人們追求的價(jià)值目標(biāo)，或者按照某些理論中的用法，凡是對(duì)人或社會(huì)有效用的東西都可以看成是福利。
其次，“福利”是一種按照實(shí)際需要而進(jìn)行的財(cái)富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性醫(yī)療制度等。福利性分配是當(dāng)代社會(huì)中與按勞分配和按資本分配并列的三大分配方式之一。
再有，“福利”指對(duì)特殊社會(huì)成員提供特殊服務(wù)的方式。在一些國(guó)家（如美國(guó)）的日常用語(yǔ)和正式文獻(xiàn)中，“社會(huì)福利”一詞常常用作指一些專門針對(duì)特殊困難群體（如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒等）的社會(huì)救濟(jì)和特殊服務(wù)。
在以上三種福利概念中，第一種的外延太大，包含的內(nèi)容太廣。因?yàn)閷?duì)于增進(jìn)人們生活幸福而言，不僅需要社會(huì)意義上的行動(dòng)，而且還需要經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，而第三種福利概念又太窄，所包含的行動(dòng)內(nèi)容太少。因此，從目前各國(guó)對(duì)社會(huì)政策概念的實(shí)際使用情況看，其所指向的“社會(huì)福利”一般都是指上述第二個(gè)層次上的含義。從這個(gè)意義上看，社會(huì)福利一般指不以直接的商業(yè)性交換為原則，而是按照人們的實(shí)際需要來(lái)提供物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的制度。更具體說(shuō)，所謂社會(huì)福利，就是在公共資金的支持下向社會(huì)成員無(wú)償或低償提供物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品的制度和過(guò)程。這里有兩個(gè)基本的含義，第一，社會(huì)福利是為社會(huì)成員直接提供物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品的過(guò)程；第二，福利性項(xiàng)目應(yīng)該有公共資金的支持，并且因此能夠無(wú)償或低償?shù)靥峁┙o受益者。
福利性的分配方式有分為兩種，一種是將某種財(cái)富（物質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)等）在所有社會(huì)成員平均分配，或在某類群體中進(jìn)行平均分配的方式。例如，如所有的社會(huì)成員都享有政府對(duì)物價(jià)的補(bǔ)貼，某些為老年人、殘疾人或兒童普遍提供的補(bǔ)貼或優(yōu)惠等。第二種福利性分配是向具有特殊需求的人提供物質(zhì)或服務(wù)幫助，例如社會(huì)保障（尤其是社會(huì)救助），以及各種對(duì)特殊困難者的幫助項(xiàng)目等。
此外，社會(huì)福利項(xiàng)目是直接面向個(gè)人和家庭的提供的具體的物質(zhì)或服務(wù)，而不包括政府在城市公共事業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以及文化娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)方面的項(xiàng)目，盡管這些項(xiàng)目的成果也是由公共開(kāi)支支持的，并且是為社會(huì)成員所平等和無(wú)償（或低償）使用的。
（2）社會(huì)政策與社會(huì)福利的關(guān)系
由于在當(dāng)代社會(huì)中社會(huì)福利項(xiàng)目大多數(shù)都是由政府或其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)直接投入并管理，因此，劃分是否屬于社會(huì)福利項(xiàng)目只需要看它是否向社會(huì)成員提供物質(zhì)和服務(wù)幫助，以及是否由公共資金或優(yōu)惠政策支持，因而接受者可以免費(fèi)或低費(fèi)地獲得這些物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品。從這個(gè)角度看，在許多國(guó)家和許多研究者所使用的“社會(huì)政策”與“社會(huì)福利”這兩個(gè)概念所指的行動(dòng)領(lǐng)域可能是一致的，以至于在許多文獻(xiàn)中這兩個(gè)概念可以互換使用。
但是另一方面這兩個(gè)概念在表達(dá)問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)上也有所不同。首先，這兩個(gè)概念表達(dá)問(wèn)題的角度仍有很大的不同。“社會(huì)福利”是指一種既定的制度和過(guò)程，它可以是人為設(shè)計(jì)的，也可能是自然形成的。相比之下，社會(huì)政策概念則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府或其它組織在社會(huì)福利領(lǐng)域的干預(yù)行動(dòng)?；蛘哒f(shuō)，社會(huì)福利概念側(cè)重反映既有的社會(huì)福利制度（包括正式的和非正式的制度）及與其相關(guān)的實(shí)踐操作模式。而社會(huì)政策概念則主要反映政府（或其它組織）在社會(huì)福利方面所采取的各種有意識(shí)的行動(dòng)。其次，在不同的國(guó)家這兩個(gè)概念所包含的外延也并不相同。一些國(guó)家在使用社會(huì)政策概念時(shí)采用其廣義，包含了教育政策等方面的內(nèi)容，而使用社會(huì)福利概念時(shí)相對(duì)比較狹窄，因此導(dǎo)致二者的外延出現(xiàn)一定的差異。因此，在閱讀這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)時(shí)，應(yīng)該注意作者對(duì)有關(guān)概念的具體界定。
從研究和學(xué)科體系來(lái)說(shuō)，是冠以“社會(huì)政策”還是“社會(huì)福利”，則主要取決于各國(guó)以及不同研究者的習(xí)慣。除了美國(guó)等少數(shù)國(guó)家在使用“社會(huì)福利”概念時(shí)所指對(duì)象比較狹窄以外，其他多數(shù)國(guó)家的教學(xué)和研究體系中這兩個(gè)概念的外延范圍大致上是一致的。
2． 社會(huì)政策與社會(huì)保護(hù)
（1） 社會(huì)保護(hù)的基本含義
社會(huì)保護(hù)（Social Protection）是指由政府或其它社會(huì)組織建立各種保護(hù)性的制度和措施，以避免或減弱某些社會(huì)群體在社會(huì)-經(jīng)濟(jì)變遷（包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等方面的制度和結(jié)構(gòu)變化）過(guò)程中所受到的利益損害。“社會(huì)保護(hù)”概念是在“社會(huì)保障”的基礎(chǔ)上提出的，但前者包括的內(nèi)容要多于后者。社會(huì)保障主要是指由社會(huì)（主要是政府）以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和其它一些社會(huì)福利的方式向失去勞動(dòng)能力和勞動(dòng)機(jī)會(huì)的公民提供基本的生活保障。而社會(huì)保護(hù)的含義除了向公民提供基本的生活保障之外，還包括在就業(yè)、教育、醫(yī)療、消費(fèi)者權(quán)利以及其它一些方面的保護(hù)。從其目標(biāo)上看，社會(huì)保護(hù)的目標(biāo)主要是為了避免或降低“社會(huì)損害”，即它主要著眼于抵消社會(huì)-經(jīng)濟(jì)和文化變遷中對(duì)某些群體的損害。
社會(huì)保護(hù)又分預(yù)防性和治療性兩種。前者主要是通過(guò)各種手段來(lái)提高社會(huì)成員的就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)，以增強(qiáng)他們自身抵御不利條件的能力，而后者則主要是對(duì)社會(huì)中受到損害和被排斥的成員提供幫助。
預(yù)防性保護(hù)有兩個(gè)主要的原則：一是基本權(quán)利保護(hù)，即制定各種制度以保護(hù)所有社會(huì)成員（尤其是貧弱群體）在各個(gè)方面的基本權(quán)利，二是增能，即通過(guò)教育培訓(xùn)、增加人力資本、社會(huì)資本和政治能力等途徑而增強(qiáng)弱勢(shì)群體自身的能力。
在治療性保護(hù)方面也遵循兩個(gè)重要的原則，一是補(bǔ)償原則，即認(rèn)為貧弱群體所受到的損害是由于社會(huì)所引起的，社會(huì)應(yīng)為其負(fù)有責(zé)任，而受損者為社會(huì)的發(fā)展做出了犧牲，因此社會(huì)（政府）應(yīng)該給予其相應(yīng)的補(bǔ)償。二是社會(huì)關(guān)照原則，即不論社會(huì)（政府或某些群體）是應(yīng)該否對(duì)貧弱群體的不幸境況負(fù)責(zé)，社會(huì)（政府或上層群體）都應(yīng)該對(duì)貧弱群體提供幫助，以體現(xiàn)整個(gè)社會(huì)在人道主義基礎(chǔ)上對(duì)貧弱群體的關(guān)照。
（2） 社會(huì)政策與社會(huì)保護(hù)的關(guān)系
社會(huì)政策與社會(huì)保護(hù)是兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)，又不完全相同的概念。在社會(huì)保護(hù)概念被提出的初階段，其含義主要指向社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，并主要著眼于基本的生活保障和權(quán)利保護(hù)，因此與社會(huì)政策概念的差別較明顯，從實(shí)踐上看也只是社會(huì)政策體系中的一小部分。但后來(lái)隨著人們認(rèn)識(shí)的發(fā)展，社會(huì)保護(hù)的概念也有了很大的擴(kuò)展。目前，社會(huì)保護(hù)的概念從內(nèi)涵上看已經(jīng)不再局限于對(duì)貧弱群體的保護(hù)，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)所有社會(huì)成員的保護(hù)。并且不再是基本生活的保障和基本權(quán)利的保護(hù)，而是要提高生活質(zhì)量，并且強(qiáng)調(diào)平等權(quán)、發(fā)展權(quán)等較高層次的權(quán)利。從外延上看，社會(huì)保護(hù)也已從傳統(tǒng)的社會(huì)保障領(lǐng)域擴(kuò)展到了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、等各個(gè)方面。因此，社會(huì)保護(hù)與社會(huì)政策在內(nèi)涵和外延上都在接近。一些作者甚至認(rèn)為這兩個(gè)概念在歐洲已經(jīng)基本可以等同使用了。
3 社會(huì)政策與社會(huì)立法
社會(huì)立法（Social legislation）一般是指通過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在公共性的社會(huì)事務(wù)方面制定相關(guān)法律的過(guò)程。社會(huì)立法的內(nèi)容一般包括社會(huì)保障立法、社會(huì)福利服務(wù)立法、教育立法、公共衛(wèi)生與健康保護(hù)立法、勞工保護(hù)立法、以及在老年人、兒童、殘疾人、以及婦女等群體特殊權(quán)利保護(hù)和特殊福利待遇等方面的立法。社會(huì)立法的實(shí)質(zhì)是以法律的方式確定公民在基本的生存、發(fā)展和生活條件等方面的社會(huì)權(quán)利，明確政府和各類組織在保護(hù)公民社會(huì)權(quán)利和提供各種服務(wù)方面所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，以及規(guī)定各種社會(huì)服務(wù)的基本制度和程序等。
簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，社會(huì)立法是制定社會(huì)政策的一種方式，是通過(guò)國(guó)家法律的方式來(lái)確立社會(huì)政策體系。在許多國(guó)家中，政府的相當(dāng)一部分社會(huì)政策都通過(guò)國(guó)家立法的形式來(lái)頒布和實(shí)施。
4． 社會(huì)政策與社會(huì)行政
社會(huì)行政 (Social Administration) 一般指政府行政機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國(guó)家所在社會(huì)事務(wù)方面采取的各種行動(dòng)的總和。按照這種理解，社會(huì)行政的概念可以有三層含義：首先，社會(huì)行政代表著政府管理社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)域，在政府所管轄的眾多的事務(wù)中，有一部分是屬于社會(huì)性事務(wù)，這部分事務(wù)往往被稱為政府的社會(huì)行政領(lǐng)域。其次，社會(huì)行政代表特定的政府機(jī)構(gòu)。在任何國(guó)家的政府體系中都有一部分機(jī)構(gòu)專門從事社會(huì)事務(wù)的管理，這部分機(jī)構(gòu)往往被稱為社會(huì)行政機(jī)構(gòu)，如教育行政管理機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生與醫(yī)療行政管理機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)與社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利行政管理機(jī)構(gòu)等。再有，社會(huì)行政概念還代表政府管理社會(huì)事務(wù)的規(guī)則與程序體系。此外，廣義的“社會(huì)行政”概念還包含對(duì)公共社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理的涵義。
總的說(shuō)來(lái)，國(guó)家立法和政府行政手段在各項(xiàng)政策的制訂和實(shí)施過(guò)程中都起著重要的作用，但是二者政策的制訂和實(shí)施中的作用和意義也不盡相同，并且二者之間應(yīng)該是分工互補(bǔ)的關(guān)系。