一、中央審計機關(guān)的設(shè)置
建國后，我國長達34年沒有設(shè)立審計機關(guān)，直到1983年才設(shè)立。設(shè)立審計機關(guān)，實行審計監(jiān)督制度，是世界上絕大多數(shù)國家的通行做法。現(xiàn)在世界上已有150多個國家設(shè)有審計機關(guān)，實行審計監(jiān)督制度。而且，幾乎都將審計機關(guān)的設(shè)置規(guī)定在憲法里。因為憲法是一個國家的根本大法，其地位，修改程序最嚴。這樣就保證了審計監(jiān)督制度的穩(wěn)定性，提高了審計機關(guān)的地位，審計機關(guān)也不能隨意被撤銷。中外實踐證明，實施審計監(jiān)督是確保國家的財政收支和財務(wù)收支真實、合法、有效的重要方式。因此，我國1982年《憲法》第九十一條第一款規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督?！痹摋l第二款規(guī)定：“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導下依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！睋?jù)此，國務(wù)院于1983年9月15日正式成立了中華人民共和國審計署。審計署是國務(wù)院的組成部門，正部級。審計署的成立標志著新中國沒有審計機關(guān)的歷史至此結(jié)束?！稇椃ā返囊?guī)定后來反映在《審計法》中。如該法第七條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導下主管全國的審計工作，審計長是審計署的行政首長。”關(guān)于中央審計機關(guān)的領(lǐng)導體制，世界各國審計機關(guān)的設(shè)置不盡相同，領(lǐng)導體制也不盡相同，但歸納起來，主要有四種：(1)審計機關(guān)設(shè)在議會，向議會負責并報告工作。如英國、美國、加拿大、澳大利亞、奧地利、芬蘭、挪威、盧森堡、俄羅斯、波蘭、丹麥、以色列、埃及、印度尼西亞、科威特、法國、西班牙、葡萄牙。(2)審計機關(guān)設(shè)在政府，向政府負責并報告工作。如泰國、瑞典、沙特阿拉伯。(3)審計機關(guān)獨立設(shè)置，不隸屬于任何機構(gòu)，只服從法律，但審計機關(guān)協(xié)助議會作出決議。如德國、日本。(4)審計機關(guān)獨立設(shè)置，向國家元首負責并提交審計報告，由元首將審計報告轉(zhuǎn)交議會。如印度、馬來西亞、新加坡、巴基斯坦、塞浦路斯。國外多數(shù)國家的中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，特別是在聯(lián)邦制國家里更是如此。
我國的審計機關(guān)設(shè)在政府，屬于行政機關(guān)。《憲法》、《審計法》和《審計法實施條例》都規(guī)定，中央審計機關(guān)��審計署由國務(wù)院總理直接領(lǐng)導。
二、中央審計機關(guān)的名稱
《憲法》只規(guī)定了國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，但審計機關(guān)叫什么名稱卻沒有規(guī)定。國外審計機關(guān)的名稱也不一樣。有的國家稱審計院(Court of Audit,沒有司法權(quán))，如德國、奧地利、盧森堡、荷蘭、俄羅斯、蘇丹；有的國家稱審計法院(Court of Audit,有司法權(quán))，如法國、意大利、西班牙、葡萄牙、比利時、巴西、希臘、土耳其，加蓬；有的國家稱審計長公署(Office of the Auditor General)，如加拿大、泰國、以色列、新加坡、馬來西亞、巴基斯坦、馬爾代夫、烏干達；有的國家稱審計署(Audit Office)，如英國、瑞士、新西蘭、澳大利亞、塞浦路斯；有的國家稱審計委員會(Commission on Audit)，如菲律賓、科威特、孟加拉國；有的國家稱審計局(Audit Bureau)，如瑞典、芬蘭、約旦、阿拉伯聯(lián)合酋長國。沙特阿拉伯稱審計總局(General Auditing Bureau of the Kingdom of Saudi Arabia)；美國稱會計總署(United States General Accounting Office)；日本稱會計檢查院；韓國稱監(jiān)察審計院(也譯為監(jiān)察院)；伊拉克稱財政監(jiān)督部；墨西哥稱財政審計署(Contaduria Mayor Hacienda)印度尼西亞稱審計委員會；也門稱中央控制和審計委員會(Commisson of Control and Audit of Yemen)；印度稱主計審計長公署(Indian Audit and Accounts Department)。
我國的中央審計機關(guān)是國務(wù)院的組成部門，國務(wù)院組成部門的名稱一般稱部、委員會，審計署是特例(還有一個特例是中國人民銀行)。因為中央審計機關(guān)對國務(wù)院其他部門具有審計監(jiān)督的職責，為體現(xiàn)這一特殊職能，故中央審計機關(guān)的名稱不稱部或者委員會，而稱中華人民共和國審計署，以與部、委員會有所區(qū)別。我國在正式文件中首次規(guī)定審計署這一名稱的，是1983年3月8日《國務(wù)院關(guān)于地方各級審計機關(guān)設(shè)置和人員編制問題的通知》(國發(fā)［1983］36號)。該文件規(guī)定：“根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立中華人民共和國審計署”。國務(wù)院于1985年8月29日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》和1988年11月30日發(fā)布的《中華人民共和國審計條例》都以行政法規(guī)的形式規(guī)定了審計署這一名稱?！秾徲嫹ā泛汀秾徲嫹▽嵤l例》沿用了這一名稱。
審計署的行政首長稱審計長(正部級)。《憲法》第八十六條規(guī)定審計長為國務(wù)院組成人員之一。根據(jù)該條的規(guī)定，國務(wù)院由下列人員組成：“總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長?！贝送猓稇椃ā返诹l第五款、第六十三條第二款、第六十七條第九款、第八十條也都有關(guān)于審計長的規(guī)定。也就是說，中央審計機關(guān)還沒有成立時，《憲法》已對其行政首長的名稱作了規(guī)定。據(jù)此，《審計法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導下主管全國的審計工作，審計長是審計署的行政首長?！眹獾闹醒雽徲嫏C關(guān)的領(lǐng)導人稱審計長的很多，如加拿大、澳大利亞、新西蘭、瑞士、新加坡、塞浦路斯、馬來西亞、孟加拉國、以色列、尼泊爾、蘇丹。我國《憲法》借鑒了這一稱謂。由于審計長是國務(wù)院的組成人員，故審計署毫無疑問是國務(wù)院的組成部門。
另外，國務(wù)院于1997年8月3日發(fā)布的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第六條第三款規(guī)定：“國務(wù)院組成部門依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能。國務(wù)院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署。”審計署作為國務(wù)院正部級組成部門的法律地位是無可置疑的。需要說明的是，一般所稱的審計署專指中華人民共和國審計署。除此之外，使用審計署這一名稱的，還有三個：(1)中國人民解放軍審計署(原來稱解放軍審計局，領(lǐng)導人稱局長，1992年8月改稱審計署，領(lǐng)導人稱審計長，中央軍委于1995年4月17日發(fā)布的《中國人民解放軍審計條例》第七條也是這樣規(guī)定的。)，正軍級，由中央軍委領(lǐng)導，解放軍總后勤部。(2)香港特別行政區(qū)審計署(香港回歸前稱核數(shù)署，領(lǐng)導人稱署長)，對行政長官負責，領(lǐng)導人稱署長?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第五十八條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設(shè)立審計署，獨立工作，對行政長官負責?！?3)澳門于1999年12月20日回歸后，設(shè)立的澳門特別行政區(qū)審計署(澳門回歸前稱審計法院，領(lǐng)導人稱院長)，領(lǐng)導人稱審計長，對行政長官負責?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第六十條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)設(shè)立審計署，獨立工作。審計長對行政長官負責?！豹オ?BR> 三、中央審計機關(guān)負責人的任免
《審計法》對審計機關(guān)負責人的任免作了規(guī)定。《審計法》第十五條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)負責人依照法定程序任免。審計機關(guān)負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換?！薄秾徲嫹▽嵤l例》第十三條規(guī)定：“審計機關(guān)負責人在任職期間沒有下列情形之一的，不得隨意撤換：(1)因犯罪被追究刑事責任的；(2)因嚴重違法失職受到行政處分，不適宜繼續(xù)擔任審計機關(guān)負責人的；(3)因身體健康原因不能履行職責1年以上的；(4)不符合國家規(guī)定的其他任職條件的?！豹?BR> 之所以作出這樣的規(guī)定，主要基于以下兩點：第一，審計機關(guān)在實施審計監(jiān)督、維護國家財經(jīng)秩序的過程中，容易得罪人，為保障審計機關(guān)依法行使職權(quán)，避免審計機關(guān)負責人被隨意撤職，必須對審計機關(guān)負責人的職務(wù)作出法律保證；第二，審計機關(guān)獨立性的表現(xiàn)內(nèi)容之一就是官員的獨立性，這已為審計機關(guān)國際組織于1977年通過的《利馬宣言��審計規(guī)則指南》所確定。國外大多數(shù)國家都有類似的規(guī)定，已成國際慣例。
審計機關(guān)負責人必須依照法定程序任免，主要是指依照《憲法》和組織法規(guī)定的程序任免。根據(jù)《憲法》第六十二條、第六十三條、第六十七條、第八十條的規(guī)定，審計署審計長的任免程序是：由總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定人選，國家主席根據(jù)全國人大的決定或全國人大常委會的決定任免。只有全國人民代表大會才有權(quán)罷免審計長。
根據(jù)《憲法》第八十九條第十七款的規(guī)定，審計署副審計長由國務(wù)院任免。
四、中央審計機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)
中央審計機關(guān)��審計署的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從審計署成立以來幾經(jīng)變動，現(xiàn)在已基本趨于穩(wěn)定。根據(jù)1998年6月12日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)審計署職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔1998〕40號)的規(guī)定，審計署設(shè)12個司，它們是：辦公廳、法制司、財政審計司、金融審計司、行政事業(yè)審計司、經(jīng)貿(mào)審計司、農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司、社會保障審計司、固定資產(chǎn)投資審計司、外資運用審計司、外事司、人事教育司。此外還設(shè)有機關(guān)黨委。機關(guān)編制為260人。審計署的后勤部門和直屬事業(yè)單位不列入公務(wù)員編制。
建國后，我國長達34年沒有設(shè)立審計機關(guān)，直到1983年才設(shè)立。設(shè)立審計機關(guān)，實行審計監(jiān)督制度，是世界上絕大多數(shù)國家的通行做法。現(xiàn)在世界上已有150多個國家設(shè)有審計機關(guān)，實行審計監(jiān)督制度。而且，幾乎都將審計機關(guān)的設(shè)置規(guī)定在憲法里。因為憲法是一個國家的根本大法，其地位，修改程序最嚴。這樣就保證了審計監(jiān)督制度的穩(wěn)定性，提高了審計機關(guān)的地位，審計機關(guān)也不能隨意被撤銷。中外實踐證明，實施審計監(jiān)督是確保國家的財政收支和財務(wù)收支真實、合法、有效的重要方式。因此，我國1982年《憲法》第九十一條第一款規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督?！痹摋l第二款規(guī)定：“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導下依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！睋?jù)此，國務(wù)院于1983年9月15日正式成立了中華人民共和國審計署。審計署是國務(wù)院的組成部門，正部級。審計署的成立標志著新中國沒有審計機關(guān)的歷史至此結(jié)束?！稇椃ā返囊?guī)定后來反映在《審計法》中。如該法第七條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導下主管全國的審計工作，審計長是審計署的行政首長。”關(guān)于中央審計機關(guān)的領(lǐng)導體制，世界各國審計機關(guān)的設(shè)置不盡相同，領(lǐng)導體制也不盡相同，但歸納起來，主要有四種：(1)審計機關(guān)設(shè)在議會，向議會負責并報告工作。如英國、美國、加拿大、澳大利亞、奧地利、芬蘭、挪威、盧森堡、俄羅斯、波蘭、丹麥、以色列、埃及、印度尼西亞、科威特、法國、西班牙、葡萄牙。(2)審計機關(guān)設(shè)在政府，向政府負責并報告工作。如泰國、瑞典、沙特阿拉伯。(3)審計機關(guān)獨立設(shè)置，不隸屬于任何機構(gòu)，只服從法律，但審計機關(guān)協(xié)助議會作出決議。如德國、日本。(4)審計機關(guān)獨立設(shè)置，向國家元首負責并提交審計報告，由元首將審計報告轉(zhuǎn)交議會。如印度、馬來西亞、新加坡、巴基斯坦、塞浦路斯。國外多數(shù)國家的中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，特別是在聯(lián)邦制國家里更是如此。
我國的審計機關(guān)設(shè)在政府，屬于行政機關(guān)。《憲法》、《審計法》和《審計法實施條例》都規(guī)定，中央審計機關(guān)��審計署由國務(wù)院總理直接領(lǐng)導。
二、中央審計機關(guān)的名稱
《憲法》只規(guī)定了國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，但審計機關(guān)叫什么名稱卻沒有規(guī)定。國外審計機關(guān)的名稱也不一樣。有的國家稱審計院(Court of Audit,沒有司法權(quán))，如德國、奧地利、盧森堡、荷蘭、俄羅斯、蘇丹；有的國家稱審計法院(Court of Audit,有司法權(quán))，如法國、意大利、西班牙、葡萄牙、比利時、巴西、希臘、土耳其，加蓬；有的國家稱審計長公署(Office of the Auditor General)，如加拿大、泰國、以色列、新加坡、馬來西亞、巴基斯坦、馬爾代夫、烏干達；有的國家稱審計署(Audit Office)，如英國、瑞士、新西蘭、澳大利亞、塞浦路斯；有的國家稱審計委員會(Commission on Audit)，如菲律賓、科威特、孟加拉國；有的國家稱審計局(Audit Bureau)，如瑞典、芬蘭、約旦、阿拉伯聯(lián)合酋長國。沙特阿拉伯稱審計總局(General Auditing Bureau of the Kingdom of Saudi Arabia)；美國稱會計總署(United States General Accounting Office)；日本稱會計檢查院；韓國稱監(jiān)察審計院(也譯為監(jiān)察院)；伊拉克稱財政監(jiān)督部；墨西哥稱財政審計署(Contaduria Mayor Hacienda)印度尼西亞稱審計委員會；也門稱中央控制和審計委員會(Commisson of Control and Audit of Yemen)；印度稱主計審計長公署(Indian Audit and Accounts Department)。
我國的中央審計機關(guān)是國務(wù)院的組成部門，國務(wù)院組成部門的名稱一般稱部、委員會，審計署是特例(還有一個特例是中國人民銀行)。因為中央審計機關(guān)對國務(wù)院其他部門具有審計監(jiān)督的職責，為體現(xiàn)這一特殊職能，故中央審計機關(guān)的名稱不稱部或者委員會，而稱中華人民共和國審計署，以與部、委員會有所區(qū)別。我國在正式文件中首次規(guī)定審計署這一名稱的，是1983年3月8日《國務(wù)院關(guān)于地方各級審計機關(guān)設(shè)置和人員編制問題的通知》(國發(fā)［1983］36號)。該文件規(guī)定：“根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立中華人民共和國審計署”。國務(wù)院于1985年8月29日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》和1988年11月30日發(fā)布的《中華人民共和國審計條例》都以行政法規(guī)的形式規(guī)定了審計署這一名稱?！秾徲嫹ā泛汀秾徲嫹▽嵤l例》沿用了這一名稱。
審計署的行政首長稱審計長(正部級)。《憲法》第八十六條規(guī)定審計長為國務(wù)院組成人員之一。根據(jù)該條的規(guī)定，國務(wù)院由下列人員組成：“總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長?！贝送猓稇椃ā返诹l第五款、第六十三條第二款、第六十七條第九款、第八十條也都有關(guān)于審計長的規(guī)定。也就是說，中央審計機關(guān)還沒有成立時，《憲法》已對其行政首長的名稱作了規(guī)定。據(jù)此，《審計法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導下主管全國的審計工作，審計長是審計署的行政首長?！眹獾闹醒雽徲嫏C關(guān)的領(lǐng)導人稱審計長的很多，如加拿大、澳大利亞、新西蘭、瑞士、新加坡、塞浦路斯、馬來西亞、孟加拉國、以色列、尼泊爾、蘇丹。我國《憲法》借鑒了這一稱謂。由于審計長是國務(wù)院的組成人員，故審計署毫無疑問是國務(wù)院的組成部門。
另外，國務(wù)院于1997年8月3日發(fā)布的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第六條第三款規(guī)定：“國務(wù)院組成部門依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能。國務(wù)院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署。”審計署作為國務(wù)院正部級組成部門的法律地位是無可置疑的。需要說明的是，一般所稱的審計署專指中華人民共和國審計署。除此之外，使用審計署這一名稱的，還有三個：(1)中國人民解放軍審計署(原來稱解放軍審計局，領(lǐng)導人稱局長，1992年8月改稱審計署，領(lǐng)導人稱審計長，中央軍委于1995年4月17日發(fā)布的《中國人民解放軍審計條例》第七條也是這樣規(guī)定的。)，正軍級，由中央軍委領(lǐng)導，解放軍總后勤部。(2)香港特別行政區(qū)審計署(香港回歸前稱核數(shù)署，領(lǐng)導人稱署長)，對行政長官負責，領(lǐng)導人稱署長?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第五十八條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設(shè)立審計署，獨立工作，對行政長官負責?！?3)澳門于1999年12月20日回歸后，設(shè)立的澳門特別行政區(qū)審計署(澳門回歸前稱審計法院，領(lǐng)導人稱院長)，領(lǐng)導人稱審計長，對行政長官負責?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第六十條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)設(shè)立審計署，獨立工作。審計長對行政長官負責?！豹オ?BR> 三、中央審計機關(guān)負責人的任免
《審計法》對審計機關(guān)負責人的任免作了規(guī)定。《審計法》第十五條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)負責人依照法定程序任免。審計機關(guān)負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換?！薄秾徲嫹▽嵤l例》第十三條規(guī)定：“審計機關(guān)負責人在任職期間沒有下列情形之一的，不得隨意撤換：(1)因犯罪被追究刑事責任的；(2)因嚴重違法失職受到行政處分，不適宜繼續(xù)擔任審計機關(guān)負責人的；(3)因身體健康原因不能履行職責1年以上的；(4)不符合國家規(guī)定的其他任職條件的?！豹?BR> 之所以作出這樣的規(guī)定，主要基于以下兩點：第一，審計機關(guān)在實施審計監(jiān)督、維護國家財經(jīng)秩序的過程中，容易得罪人，為保障審計機關(guān)依法行使職權(quán)，避免審計機關(guān)負責人被隨意撤職，必須對審計機關(guān)負責人的職務(wù)作出法律保證；第二，審計機關(guān)獨立性的表現(xiàn)內(nèi)容之一就是官員的獨立性，這已為審計機關(guān)國際組織于1977年通過的《利馬宣言��審計規(guī)則指南》所確定。國外大多數(shù)國家都有類似的規(guī)定，已成國際慣例。
審計機關(guān)負責人必須依照法定程序任免，主要是指依照《憲法》和組織法規(guī)定的程序任免。根據(jù)《憲法》第六十二條、第六十三條、第六十七條、第八十條的規(guī)定，審計署審計長的任免程序是：由總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定人選，國家主席根據(jù)全國人大的決定或全國人大常委會的決定任免。只有全國人民代表大會才有權(quán)罷免審計長。
根據(jù)《憲法》第八十九條第十七款的規(guī)定，審計署副審計長由國務(wù)院任免。
四、中央審計機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)
中央審計機關(guān)��審計署的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從審計署成立以來幾經(jīng)變動，現(xiàn)在已基本趨于穩(wěn)定。根據(jù)1998年6月12日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)審計署職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔1998〕40號)的規(guī)定，審計署設(shè)12個司，它們是：辦公廳、法制司、財政審計司、金融審計司、行政事業(yè)審計司、經(jīng)貿(mào)審計司、農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司、社會保障審計司、固定資產(chǎn)投資審計司、外資運用審計司、外事司、人事教育司。此外還設(shè)有機關(guān)黨委。機關(guān)編制為260人。審計署的后勤部門和直屬事業(yè)單位不列入公務(wù)員編制。