第五節(jié) 確定土地使用權(quán)
確定土地使用權(quán)是土地確權(quán)的重要內(nèi)容之一。改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)土地使用權(quán)制度的建立和完善，土地價(jià)值日益彰顯，土地使用權(quán)以及建立在使用權(quán)基礎(chǔ)之上的土地他項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)成為社會(huì)成員最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，依法確定土地使用權(quán)，既是法律賦予國(guó)土資源管理部門(mén)的職責(zé)，也是權(quán)利人保護(hù)自身合法權(quán)益的基礎(chǔ)。一宗土地的所有權(quán)確定之后，接下來(lái)一般是確定其使用權(quán)，包括確定土地使用權(quán)的性質(zhì)和歸屬，即屬于國(guó)家所有的土地要進(jìn)一步確定其國(guó)有土地使用權(quán)，屬于集體所有的土地要進(jìn)一步確定其集體土地使用權(quán)。
一、確定國(guó)有土地使用權(quán)
前已述及，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的主體十分廣泛，不僅包括中國(guó)公民和法人組織，還包括外國(guó)公民和非法人組織；不僅包括城鎮(zhèn)居民，還包括農(nóng)民。國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式多種多樣，包括出讓、劃撥、租賃、國(guó)家作價(jià)（出資）入股，以及解放初期的接收、沿用等，以及土地使用者依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式取得國(guó)有土地使用權(quán)。廣泛的使用權(quán)主體和眾多的使用權(quán)取得方式，使得確定國(guó)有土地使用權(quán)也十分復(fù)雜。
按照《國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，根據(jù)我國(guó)多年來(lái)的確權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定國(guó)有土地使用權(quán)要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：
（一）確定國(guó)有土地使用權(quán)的一般性情況
1、土地使用者經(jīng)國(guó)家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式使用國(guó)有土地的，可確定其國(guó)有土地使用權(quán)。
2、土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國(guó)有土地使用權(quán)。
3、因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經(jīng)變更了實(shí)際土地使用者的，經(jīng)依法審核批準(zhǔn)，可將土地使用權(quán)確定給實(shí)際土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回土地使用權(quán)。
4、未按規(guī)定用途使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府收回重新安排使用，或者按有關(guān)規(guī)定處理后確定使用權(quán)。
5、1987年1月《土地管理法》施行之前重復(fù)劃撥或重復(fù)征用的土地，可按目前實(shí)際使用情況或者根據(jù)最后一次劃撥或征用文件確定使用權(quán) 一定范圍的土地被幾個(gè)單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個(gè)單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭(zhēng)議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問(wèn)題，也有國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)的失誤等問(wèn)題。但從一般情況來(lái)講，土地使用者正常使用的土地不可能劃給另一個(gè)單位使用，主要是先前的使用者征(撥)而未用或征(撥)多少用閑置土地造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用情況確定給后來(lái)的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被迫撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。
6、以土地使用權(quán)為條件與其他單位或個(gè)人合建房屋的，根據(jù)批準(zhǔn)文件、合建協(xié)議或者投資數(shù)額確定土地使用權(quán)，但1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布后合建的，應(yīng)依法辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)后再確定土地使用權(quán)。
上述規(guī)定涵蓋了多數(shù)使用國(guó)有土地的情況。
（二）關(guān)于鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)等使用國(guó)有土地的情況
1、軍事設(shè)施用地(含靶場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)、訓(xùn)練場(chǎng))依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定土地使用權(quán) 土地使用權(quán)有爭(zhēng)議的，按照國(guó)務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。
國(guó)家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊(duì)，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項(xiàng)權(quán)利。
經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回并重新確定使用權(quán)。
2、依法接收、征用、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計(jì)用地，現(xiàn)仍由鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位 鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地，使用權(quán)確定給鐵路單位。
3、國(guó)家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法律、法規(guī)劃定用地界線
4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個(gè)人使用的土地，1982年5月《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個(gè)人使用的，除按照國(guó)家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其國(guó)有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者，但嚴(yán)重影響上述部門(mén)的設(shè)施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán) 1982年5月以后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)
（三）關(guān)于企業(yè)改制和破產(chǎn)使用國(guó)有土地的情況
1、以出讓方式取得的土地使用權(quán)或以劃撥方式取得的土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)后作為資產(chǎn)入股的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)
國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)入股的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。
國(guó)家將土地使用權(quán)租賃給股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)或以劃撥方式取得的土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)后，出租給股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)不變。
2、企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)，企業(yè)破產(chǎn)后，經(jīng)依法處置，確定給新的受讓人；企業(yè)通過(guò)劃撥方式取得的土地使用權(quán)，企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，其土地使用權(quán)由縣級(jí)以上人民政府收回后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置
（四）關(guān)于宗教活動(dòng)用地使用國(guó)有土地的情況
原宗教團(tuán)體、寺觀教堂宗教活動(dòng)用地，被其他單位占用，原使用單位因恢復(fù)宗教活動(dòng)需要退還使用的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定予以退還。確屬無(wú)法退還或土地使用權(quán)有爭(zhēng)議的，經(jīng)協(xié)商、處理后確定土地使用權(quán)。
（五）關(guān)于農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地
農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地，其使用權(quán)按縣級(jí)以上人民政府主管部門(mén)審批、劃撥文件確定；沒(méi)有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定：過(guò)去未明確劃定使用界限的，由縣級(jí)以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。
（六）關(guān)于駐機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)的行政管理和服務(wù)性單位使用國(guó)有土地的情況
駐機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)的行政管理和服務(wù)性單位，經(jīng)政府批準(zhǔn)使用的土地，可以由國(guó)土資源行政主管部門(mén)商被駐單位規(guī)定土地的用途和其他限制條件后分別確定實(shí)際土地使用者的土地使用權(quán)。但租用房屋的除外。
（七）關(guān)于法人合并使用國(guó)有土地的情況
法人之間合并，依法屬于應(yīng)當(dāng)以有償方式取得土地使用權(quán)的原土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)手續(xù)，有償取得土地使用權(quán)；依法可以以劃撥形式取得土地使用權(quán)的，可以辦理劃撥土地權(quán)屬變更登記取得土地使用權(quán)。
確定土地使用權(quán)是土地確權(quán)的重要內(nèi)容之一。改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)土地使用權(quán)制度的建立和完善，土地價(jià)值日益彰顯，土地使用權(quán)以及建立在使用權(quán)基礎(chǔ)之上的土地他項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)成為社會(huì)成員最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，依法確定土地使用權(quán)，既是法律賦予國(guó)土資源管理部門(mén)的職責(zé)，也是權(quán)利人保護(hù)自身合法權(quán)益的基礎(chǔ)。一宗土地的所有權(quán)確定之后，接下來(lái)一般是確定其使用權(quán)，包括確定土地使用權(quán)的性質(zhì)和歸屬，即屬于國(guó)家所有的土地要進(jìn)一步確定其國(guó)有土地使用權(quán)，屬于集體所有的土地要進(jìn)一步確定其集體土地使用權(quán)。
一、確定國(guó)有土地使用權(quán)
前已述及，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的主體十分廣泛，不僅包括中國(guó)公民和法人組織，還包括外國(guó)公民和非法人組織；不僅包括城鎮(zhèn)居民，還包括農(nóng)民。國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式多種多樣，包括出讓、劃撥、租賃、國(guó)家作價(jià)（出資）入股，以及解放初期的接收、沿用等，以及土地使用者依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式取得國(guó)有土地使用權(quán)。廣泛的使用權(quán)主體和眾多的使用權(quán)取得方式，使得確定國(guó)有土地使用權(quán)也十分復(fù)雜。
按照《國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，根據(jù)我國(guó)多年來(lái)的確權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定國(guó)有土地使用權(quán)要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：
（一）確定國(guó)有土地使用權(quán)的一般性情況
1、土地使用者經(jīng)國(guó)家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式使用國(guó)有土地的，可確定其國(guó)有土地使用權(quán)。
2、土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國(guó)有土地使用權(quán)。
3、因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經(jīng)變更了實(shí)際土地使用者的，經(jīng)依法審核批準(zhǔn)，可將土地使用權(quán)確定給實(shí)際土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回土地使用權(quán)。
4、未按規(guī)定用途使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府收回重新安排使用，或者按有關(guān)規(guī)定處理后確定使用權(quán)。
5、1987年1月《土地管理法》施行之前重復(fù)劃撥或重復(fù)征用的土地，可按目前實(shí)際使用情況或者根據(jù)最后一次劃撥或征用文件確定使用權(quán) 一定范圍的土地被幾個(gè)單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個(gè)單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭(zhēng)議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問(wèn)題，也有國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)的失誤等問(wèn)題。但從一般情況來(lái)講，土地使用者正常使用的土地不可能劃給另一個(gè)單位使用，主要是先前的使用者征(撥)而未用或征(撥)多少用閑置土地造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用情況確定給后來(lái)的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被迫撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。
6、以土地使用權(quán)為條件與其他單位或個(gè)人合建房屋的，根據(jù)批準(zhǔn)文件、合建協(xié)議或者投資數(shù)額確定土地使用權(quán)，但1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布后合建的，應(yīng)依法辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)后再確定土地使用權(quán)。
上述規(guī)定涵蓋了多數(shù)使用國(guó)有土地的情況。
（二）關(guān)于鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)等使用國(guó)有土地的情況
1、軍事設(shè)施用地(含靶場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)、訓(xùn)練場(chǎng))依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定土地使用權(quán) 土地使用權(quán)有爭(zhēng)議的，按照國(guó)務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。
國(guó)家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊(duì)，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項(xiàng)權(quán)利。
經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回并重新確定使用權(quán)。
2、依法接收、征用、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計(jì)用地，現(xiàn)仍由鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位 鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地，使用權(quán)確定給鐵路單位。
3、國(guó)家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法律、法規(guī)劃定用地界線
4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個(gè)人使用的土地，1982年5月《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個(gè)人使用的，除按照國(guó)家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其國(guó)有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者，但嚴(yán)重影響上述部門(mén)的設(shè)施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán) 1982年5月以后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)
（三）關(guān)于企業(yè)改制和破產(chǎn)使用國(guó)有土地的情況
1、以出讓方式取得的土地使用權(quán)或以劃撥方式取得的土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)后作為資產(chǎn)入股的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)
國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)入股的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。
國(guó)家將土地使用權(quán)租賃給股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)或以劃撥方式取得的土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)后，出租給股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)不變。
2、企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)，企業(yè)破產(chǎn)后，經(jīng)依法處置，確定給新的受讓人；企業(yè)通過(guò)劃撥方式取得的土地使用權(quán)，企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，其土地使用權(quán)由縣級(jí)以上人民政府收回后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置
（四）關(guān)于宗教活動(dòng)用地使用國(guó)有土地的情況
原宗教團(tuán)體、寺觀教堂宗教活動(dòng)用地，被其他單位占用，原使用單位因恢復(fù)宗教活動(dòng)需要退還使用的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定予以退還。確屬無(wú)法退還或土地使用權(quán)有爭(zhēng)議的，經(jīng)協(xié)商、處理后確定土地使用權(quán)。
（五）關(guān)于農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地
農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地，其使用權(quán)按縣級(jí)以上人民政府主管部門(mén)審批、劃撥文件確定；沒(méi)有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定：過(guò)去未明確劃定使用界限的，由縣級(jí)以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。
（六）關(guān)于駐機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)的行政管理和服務(wù)性單位使用國(guó)有土地的情況
駐機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)的行政管理和服務(wù)性單位，經(jīng)政府批準(zhǔn)使用的土地，可以由國(guó)土資源行政主管部門(mén)商被駐單位規(guī)定土地的用途和其他限制條件后分別確定實(shí)際土地使用者的土地使用權(quán)。但租用房屋的除外。
（七）關(guān)于法人合并使用國(guó)有土地的情況
法人之間合并，依法屬于應(yīng)當(dāng)以有償方式取得土地使用權(quán)的原土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)手續(xù)，有償取得土地使用權(quán)；依法可以以劃撥形式取得土地使用權(quán)的，可以辦理劃撥土地權(quán)屬變更登記取得土地使用權(quán)。