第二，保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)用地土地。土地所有權(quán)的、可交易性，包含著一條重要的立法政策，就是避免農(nóng)村集體土地特別是耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的流失。保護(hù)耕地是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。為了保護(hù)耕地，必須嚴(yán)格限制集體土地的流轉(zhuǎn)。為此，法律必須規(guī)定，除了國(guó)家因建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)的需要而依照法定程序征用集體土地外，任何人不得收購(gòu)或者以其他方式取得集體土地所有權(quán)。
第三，保證國(guó)家建設(shè)用地。我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公益建設(shè)的投入，尤其是在能源、交通、國(guó)防、水利、資源、環(huán)境、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域，主要還是靠國(guó)家投資建設(shè)。在國(guó)家資金有限的情況下，建設(shè)項(xiàng)目的用地成本是一個(gè)重要的制約因素。如果實(shí)行土地所有權(quán)不可交易的原則，則國(guó)家無論通過土地使用權(quán)劃撥、出讓還是征用集體土地的方式，都可以比較容易地以較低成本取得所需要的土地。
第四，保持國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控能力。國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，有利于平抑地價(jià)，遏制土地投機(jī)，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序。進(jìn)行這種調(diào)控，不僅要運(yùn)用行政手段，而且要運(yùn)用市場(chǎng)手段。運(yùn)用行政手段屬于管理者行為，運(yùn)用市場(chǎng)手段，屬于所有者行為。實(shí)行土地所有權(quán)不入市的原則，意味著市場(chǎng)中僅存在使用權(quán)的交易，因此，國(guó)家可以通過行使所有權(quán)，來影響或制約地產(chǎn)市場(chǎng)中的使用權(quán)行為。
四、土地所有權(quán)的內(nèi)容及限制
土地所有權(quán)內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。
我國(guó)實(shí)行土地公有制，我國(guó)土地制度的主要特點(diǎn)為所有權(quán)與使用權(quán)相分離，土地所有者將其所有權(quán)四項(xiàng)職能中的一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)讓與土地使用者，土地使用者由此獲得土地使用權(quán)或空間權(quán)、地役權(quán)。土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能實(shí)為土地使用權(quán)以及空間權(quán)、地役權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利的本源。
(一)占有權(quán)能是對(duì)土地事實(shí)管領(lǐng)的權(quán)能
占有權(quán)能。占有，指對(duì)物的控制。在所有權(quán)法律關(guān)系上，占有表現(xiàn)為權(quán)利人對(duì)物的控制不受他人侵犯的狀態(tài)。從廣義上講，占有就是以利己的意思管領(lǐng)某物的事實(shí)，或者說，事實(shí)上將某物置于自己支配之下的狀態(tài)。占有可分為合法占有和非法占有。前者指有合法根據(jù)的占有，如承租人的占有，后者指無合法根據(jù)的占有，如基于侵權(quán)行為的占有。合法占有又分為自己占有(即所有權(quán)人的占有)和他人占有(即非所有權(quán)人的占有)?，F(xiàn)代民法為保護(hù)他人占有，賦予其以占有權(quán)人的法律地位，并使占有權(quán)成為一種單獨(dú)的物權(quán)，以鼓勵(lì)非所有權(quán)人對(duì)他人所有物的合法占有與利用。
(二)使用權(quán)能是對(duì)土地依其性質(zhì)和用途而加以開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)的權(quán)能
使用權(quán)能。使用，指對(duì)物進(jìn)行有效的利用。在法律關(guān)系上，使用表現(xiàn)為權(quán)利人依照自己的意志對(duì)物加以利用或不利用的行為權(quán)利。這種權(quán)利不僅賦予權(quán)利人的使用行為以合法性，而且給予其使用行為以排除他人不法干涉的效力。一般說來，非所有權(quán)人的使用常常與占有緊密聯(lián)系(即占有下的使用)，所以，法律對(duì)占有的保護(hù)常常也包含著對(duì)使用的保護(hù)。
(三)收益權(quán)能是獲取土地產(chǎn)出或者其他土地收益的權(quán)能
收益權(quán)能。收益，指由物的使用或者物的自然產(chǎn)出而獲得經(jīng)濟(jì)上的利益。在法律關(guān)系上，收益權(quán)表現(xiàn)為權(quán)利人能夠?qū)ξ锏漠a(chǎn)出主張權(quán)利歸屬的地位。收益權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能。因此，土地所有權(quán)人可以將占有權(quán)和使用權(quán)讓渡于他人而保留一定的收益權(quán)(如收取地租)。
(四)處分權(quán)能是對(duì)土地實(shí)施事實(shí)變化行為或者法律變化行為的權(quán)能
處分權(quán)能。處分，指對(duì)物的命運(yùn)加以處置。所謂“物的命運(yùn)”，指的是物上的權(quán)利狀態(tài)，而非自然狀態(tài)。如，土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，均屬物上權(quán)利狀態(tài)的變動(dòng)。拆除建筑物，是通過改變物之自然狀態(tài)而改變其權(quán)利狀態(tài)(即財(cái)產(chǎn)權(quán)因標(biāo)的物之消滅而消滅)。單純對(duì)自然狀態(tài)的改變不構(gòu)成處分。如，在土地上興修水利、建筑房屋，若未發(fā)生土地權(quán)利的變動(dòng)，則不為處分行為。
對(duì)土地所有者及其代表行使權(quán)利有兩條重要的限制：一是“土地所有者及其代表行使權(quán)利不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的義務(wù)”。如，國(guó)有土地所有者代表不得越權(quán)批地，集體土地所有者不得將土地出讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。又如，土地所有者及其代表還不得違反其與土地使用者簽訂的土地使用權(quán)出讓合同或者土地承包合同中約定的義務(wù)。二是“土地所有權(quán)禁止交易”。
第二節(jié)國(guó)家土地所有權(quán)
一、國(guó)家土地所有權(quán)的客體
國(guó)家土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：
(一)城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。
將城市市區(qū)限定為建成區(qū)，符合我國(guó)的實(shí)際情況。若擴(kuò)大解釋為城市規(guī)劃區(qū)，則將與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在大量集體土地的現(xiàn)實(shí)不符。即使在城市建成區(qū)內(nèi)，也應(yīng)區(qū)分具體情況分別加以規(guī)定。在城市建成區(qū)內(nèi)不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，國(guó)家當(dāng)然取得土地所有權(quán);在城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國(guó)家才能取得土地所有權(quán);如不符合上述情形，土地仍屬集體所有。
(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)被國(guó)家依法沒收、征收、征購(gòu)、征用為國(guó)有的土地屬于國(guó)家所有。沒收是指解放初期對(duì)地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;征收是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行前，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國(guó)有的措施;征購(gòu)是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行前，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件有償?shù)卣饔眉w或個(gè)人的土地的措施。征用是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行后，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的措施。
第三，保證國(guó)家建設(shè)用地。我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公益建設(shè)的投入，尤其是在能源、交通、國(guó)防、水利、資源、環(huán)境、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域，主要還是靠國(guó)家投資建設(shè)。在國(guó)家資金有限的情況下，建設(shè)項(xiàng)目的用地成本是一個(gè)重要的制約因素。如果實(shí)行土地所有權(quán)不可交易的原則，則國(guó)家無論通過土地使用權(quán)劃撥、出讓還是征用集體土地的方式，都可以比較容易地以較低成本取得所需要的土地。
第四，保持國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控能力。國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，有利于平抑地價(jià)，遏制土地投機(jī)，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序。進(jìn)行這種調(diào)控，不僅要運(yùn)用行政手段，而且要運(yùn)用市場(chǎng)手段。運(yùn)用行政手段屬于管理者行為，運(yùn)用市場(chǎng)手段，屬于所有者行為。實(shí)行土地所有權(quán)不入市的原則，意味著市場(chǎng)中僅存在使用權(quán)的交易，因此，國(guó)家可以通過行使所有權(quán)，來影響或制約地產(chǎn)市場(chǎng)中的使用權(quán)行為。
四、土地所有權(quán)的內(nèi)容及限制
土地所有權(quán)內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。
我國(guó)實(shí)行土地公有制，我國(guó)土地制度的主要特點(diǎn)為所有權(quán)與使用權(quán)相分離，土地所有者將其所有權(quán)四項(xiàng)職能中的一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)讓與土地使用者，土地使用者由此獲得土地使用權(quán)或空間權(quán)、地役權(quán)。土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能實(shí)為土地使用權(quán)以及空間權(quán)、地役權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利的本源。
(一)占有權(quán)能是對(duì)土地事實(shí)管領(lǐng)的權(quán)能
占有權(quán)能。占有，指對(duì)物的控制。在所有權(quán)法律關(guān)系上，占有表現(xiàn)為權(quán)利人對(duì)物的控制不受他人侵犯的狀態(tài)。從廣義上講，占有就是以利己的意思管領(lǐng)某物的事實(shí)，或者說，事實(shí)上將某物置于自己支配之下的狀態(tài)。占有可分為合法占有和非法占有。前者指有合法根據(jù)的占有，如承租人的占有，后者指無合法根據(jù)的占有，如基于侵權(quán)行為的占有。合法占有又分為自己占有(即所有權(quán)人的占有)和他人占有(即非所有權(quán)人的占有)?，F(xiàn)代民法為保護(hù)他人占有，賦予其以占有權(quán)人的法律地位，并使占有權(quán)成為一種單獨(dú)的物權(quán)，以鼓勵(lì)非所有權(quán)人對(duì)他人所有物的合法占有與利用。
(二)使用權(quán)能是對(duì)土地依其性質(zhì)和用途而加以開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)的權(quán)能
使用權(quán)能。使用，指對(duì)物進(jìn)行有效的利用。在法律關(guān)系上，使用表現(xiàn)為權(quán)利人依照自己的意志對(duì)物加以利用或不利用的行為權(quán)利。這種權(quán)利不僅賦予權(quán)利人的使用行為以合法性，而且給予其使用行為以排除他人不法干涉的效力。一般說來，非所有權(quán)人的使用常常與占有緊密聯(lián)系(即占有下的使用)，所以，法律對(duì)占有的保護(hù)常常也包含著對(duì)使用的保護(hù)。
(三)收益權(quán)能是獲取土地產(chǎn)出或者其他土地收益的權(quán)能
收益權(quán)能。收益，指由物的使用或者物的自然產(chǎn)出而獲得經(jīng)濟(jì)上的利益。在法律關(guān)系上，收益權(quán)表現(xiàn)為權(quán)利人能夠?qū)ξ锏漠a(chǎn)出主張權(quán)利歸屬的地位。收益權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能。因此，土地所有權(quán)人可以將占有權(quán)和使用權(quán)讓渡于他人而保留一定的收益權(quán)(如收取地租)。
(四)處分權(quán)能是對(duì)土地實(shí)施事實(shí)變化行為或者法律變化行為的權(quán)能
處分權(quán)能。處分，指對(duì)物的命運(yùn)加以處置。所謂“物的命運(yùn)”，指的是物上的權(quán)利狀態(tài)，而非自然狀態(tài)。如，土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，均屬物上權(quán)利狀態(tài)的變動(dòng)。拆除建筑物，是通過改變物之自然狀態(tài)而改變其權(quán)利狀態(tài)(即財(cái)產(chǎn)權(quán)因標(biāo)的物之消滅而消滅)。單純對(duì)自然狀態(tài)的改變不構(gòu)成處分。如，在土地上興修水利、建筑房屋，若未發(fā)生土地權(quán)利的變動(dòng)，則不為處分行為。
對(duì)土地所有者及其代表行使權(quán)利有兩條重要的限制：一是“土地所有者及其代表行使權(quán)利不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的義務(wù)”。如，國(guó)有土地所有者代表不得越權(quán)批地，集體土地所有者不得將土地出讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。又如，土地所有者及其代表還不得違反其與土地使用者簽訂的土地使用權(quán)出讓合同或者土地承包合同中約定的義務(wù)。二是“土地所有權(quán)禁止交易”。
第二節(jié)國(guó)家土地所有權(quán)
一、國(guó)家土地所有權(quán)的客體
國(guó)家土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：
(一)城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。
將城市市區(qū)限定為建成區(qū)，符合我國(guó)的實(shí)際情況。若擴(kuò)大解釋為城市規(guī)劃區(qū)，則將與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在大量集體土地的現(xiàn)實(shí)不符。即使在城市建成區(qū)內(nèi)，也應(yīng)區(qū)分具體情況分別加以規(guī)定。在城市建成區(qū)內(nèi)不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，國(guó)家當(dāng)然取得土地所有權(quán);在城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國(guó)家才能取得土地所有權(quán);如不符合上述情形，土地仍屬集體所有。
(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)被國(guó)家依法沒收、征收、征購(gòu)、征用為國(guó)有的土地屬于國(guó)家所有。沒收是指解放初期對(duì)地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;征收是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行前，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國(guó)有的措施;征購(gòu)是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行前，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件有償?shù)卣饔眉w或個(gè)人的土地的措施。征用是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行后，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的措施。