2012年事業(yè)單位改革：事業(yè)單位改革“配套”難局初顯
千呼萬(wàn)喚的事業(yè)單位改革，終于有了最新進(jìn)展。4月16日，經(jīng)受權(quán)發(fā)布新華社《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》明確了事業(yè)單位改革的思路，用五年時(shí)間，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類。
備受關(guān)注的公立醫(yī)院改革被歸入差額撥款類別，未來(lái)醫(yī)院需要兼顧公益與市場(chǎng)，業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，不同醫(yī)院受助財(cái)政的水平差異可能使醫(yī)院整體的“非營(yíng)利”性質(zhì)變得模糊。
此外，包括參與調(diào)研的專家和各類事業(yè)單位工作人員在內(nèi)的相關(guān)人士都指出，如何分類將是改革的主要障礙，其背后是從業(yè)人員的身份博弈。
難題一：?jiǎn)挝粴w類難厘清
4月16日，經(jīng)受權(quán)發(fā)布新華社《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》明確了事業(yè)單位改革的思路，用五年時(shí)間，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類。
《意見(jiàn)》將目前的事業(yè)單位劃分為三類，現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。
“此次分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作要先進(jìn)行分類，而分類的核心就是定性?！币晃粎⑴c調(diào)研的專家透露，目前的事業(yè)單位按照撥款方式劃分，分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。
事實(shí)上，許多事業(yè)單位都在承擔(dān)行政機(jī)關(guān)工作職能，中國(guó)地震局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委下屬的價(jià)格認(rèn)證中心等都是此類事業(yè)單位，它們擁有大量的行政審批權(quán)力。
不過(guò)，很多關(guān)注《意見(jiàn)》的專家表示，分類的標(biāo)準(zhǔn)看似明晰，實(shí)際操作起來(lái)卻遇到了很多困難。一般認(rèn)為，如證監(jiān)會(huì)、國(guó)家地震局等行政職能強(qiáng)的事業(yè)單位回歸行政機(jī)關(guān)，出版社、報(bào)社等機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)化為企業(yè)，都不存在也沒(méi)有爭(zhēng)議。
“但如何劃分那些與行政、經(jīng)營(yíng)、公益都沾上了其中的兩項(xiàng)或三項(xiàng)的機(jī)構(gòu)？”上述專家說(shuō)，高校應(yīng)該是公益性的，但是現(xiàn)在高校下屬機(jī)構(gòu)很多是營(yíng)利性的。
難題二：醫(yī)改方向難配套
根據(jù)《意見(jiàn)》，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域被分為“公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)”和“非營(yíng)利醫(yī)療”，前者被劃入公益一類，后者被劃入公益二類。
兩類事業(yè)單位差異在于，一類是全額財(cái)政撥款，二類是差額財(cái)政撥款，不足部分自籌。而今年3月由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案》（以下稱《醫(yī)改方案》）指出，積極推進(jìn)公立醫(yī)院改革，堅(jiān)持公立醫(yī)院公益性質(zhì)。
對(duì)于一般的公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)，既要堅(jiān)持公益性，又處于差額撥款的范疇，經(jīng)營(yíng)方式和性質(zhì)顯得不夠清晰。
“‘差額財(cái)政撥款’就意味著對(duì)于資金缺口需要自籌，這個(gè)缺口的大小和財(cái)政撥款的比例息息相關(guān)，醫(yī)院到底怎么經(jīng)營(yíng)，利潤(rùn)率控制在什么水平，現(xiàn)在還不明確?！北本┮患夜⑨t(yī)院的副院長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍認(rèn)為，《意見(jiàn)》與《醫(yī)改方案》兩者之間并不矛盾，《意見(jiàn)》中的分類是機(jī)構(gòu)分類，而《醫(yī)改方案》強(qiáng)調(diào)醫(yī)院的屬性是公益性質(zhì)的。
上述參與《意見(jiàn)》起草的專家則表示，《意見(jiàn)》出臺(tái)前經(jīng)過(guò)詳細(xì)的調(diào)研，結(jié)果顯示，一些醫(yī)院的營(yíng)利性很強(qiáng)，部分醫(yī)院，政府撥款只占了10%，其余的90%是自己創(chuàng)收的。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，《醫(yī)改方案》的規(guī)劃是，以破除“以藥補(bǔ)醫(yī)”機(jī)制為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)醫(yī)藥分開(kāi)，逐步取消藥品加成政策，將公立醫(yī)院補(bǔ)償由服務(wù)收費(fèi)、藥品加成收入和財(cái)政補(bǔ)助三個(gè)渠道改為服務(wù)收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助兩個(gè)渠道。
難題三：“身份”轉(zhuǎn)換難平衡
“地震局要轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)了，我的編制也要從事業(yè)編轉(zhuǎn)為公務(wù)員了?！?月18日，在國(guó)家地震局工作的張莉（化名）對(duì)記者說(shuō)，由于國(guó)家地震局擁有大量的行政職能，在此輪改革中，幾乎可以確定會(huì)被劃入行政機(jī)關(guān)。
更多性質(zhì)尚未確定的事業(yè)單位從業(yè)者則處于糾結(jié)狀態(tài)，其中中國(guó)氣象局是典型之一，其既承擔(dān)全國(guó)氣象工作的政府行政管理職能，又肩負(fù)發(fā)布免費(fèi)氣象信息的公益職責(zé)，但是其下屬機(jī)構(gòu)又通過(guò)發(fā)布?xì)庀笮畔⑹召M(fèi)，行政、經(jīng)營(yíng)、公益這三重身份交融在一起，難以區(qū)分。
記者了解到，許多職能介于行政機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的事業(yè)單位從業(yè)人員都希望能被納入公務(wù)員系統(tǒng)，在他們看來(lái)，事業(yè)單位改革完成之后，自己的身份隨之而變，享受的福利待遇也會(huì)發(fā)生改變，只有進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)才能完全保住自己的“鐵飯碗”。
“現(xiàn)在各方面的資源都在向行政機(jī)關(guān)傾斜，大家都想借此機(jī)會(huì)擠進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍?！泵珘埤堈J(rèn)為，由于事業(yè)單位大多與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，所以分類工作進(jìn)行下去難度很大。
事實(shí)上，自上世紀(jì)90年代事業(yè)單位改革便已啟動(dòng)，1995年，全國(guó)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人事制度改革會(huì)議在河南鄭州舉行，這次“鄭州會(huì)議”標(biāo)志著全國(guó)事業(yè)單位人事制度改革的試點(diǎn)工作正式開(kāi)啟，但在此后的10余年中，事業(yè)單位改革一直磕磕絆絆進(jìn)展不大。目前，全國(guó)共有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，其中，有3000多萬(wàn)名正式職工，900萬(wàn)名離退休人員。
千呼萬(wàn)喚的事業(yè)單位改革，終于有了最新進(jìn)展。4月16日，經(jīng)受權(quán)發(fā)布新華社《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》明確了事業(yè)單位改革的思路，用五年時(shí)間，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類。
備受關(guān)注的公立醫(yī)院改革被歸入差額撥款類別，未來(lái)醫(yī)院需要兼顧公益與市場(chǎng)，業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，不同醫(yī)院受助財(cái)政的水平差異可能使醫(yī)院整體的“非營(yíng)利”性質(zhì)變得模糊。
此外，包括參與調(diào)研的專家和各類事業(yè)單位工作人員在內(nèi)的相關(guān)人士都指出，如何分類將是改革的主要障礙，其背后是從業(yè)人員的身份博弈。
難題一：?jiǎn)挝粴w類難厘清
4月16日，經(jīng)受權(quán)發(fā)布新華社《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》明確了事業(yè)單位改革的思路，用五年時(shí)間，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類。
《意見(jiàn)》將目前的事業(yè)單位劃分為三類，現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。
“此次分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作要先進(jìn)行分類，而分類的核心就是定性?！币晃粎⑴c調(diào)研的專家透露，目前的事業(yè)單位按照撥款方式劃分，分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。
事實(shí)上，許多事業(yè)單位都在承擔(dān)行政機(jī)關(guān)工作職能，中國(guó)地震局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委下屬的價(jià)格認(rèn)證中心等都是此類事業(yè)單位，它們擁有大量的行政審批權(quán)力。
不過(guò)，很多關(guān)注《意見(jiàn)》的專家表示，分類的標(biāo)準(zhǔn)看似明晰，實(shí)際操作起來(lái)卻遇到了很多困難。一般認(rèn)為，如證監(jiān)會(huì)、國(guó)家地震局等行政職能強(qiáng)的事業(yè)單位回歸行政機(jī)關(guān)，出版社、報(bào)社等機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)化為企業(yè)，都不存在也沒(méi)有爭(zhēng)議。
“但如何劃分那些與行政、經(jīng)營(yíng)、公益都沾上了其中的兩項(xiàng)或三項(xiàng)的機(jī)構(gòu)？”上述專家說(shuō)，高校應(yīng)該是公益性的，但是現(xiàn)在高校下屬機(jī)構(gòu)很多是營(yíng)利性的。
難題二：醫(yī)改方向難配套
根據(jù)《意見(jiàn)》，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域被分為“公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)”和“非營(yíng)利醫(yī)療”，前者被劃入公益一類，后者被劃入公益二類。
兩類事業(yè)單位差異在于，一類是全額財(cái)政撥款，二類是差額財(cái)政撥款，不足部分自籌。而今年3月由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案》（以下稱《醫(yī)改方案》）指出，積極推進(jìn)公立醫(yī)院改革，堅(jiān)持公立醫(yī)院公益性質(zhì)。
對(duì)于一般的公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)，既要堅(jiān)持公益性，又處于差額撥款的范疇，經(jīng)營(yíng)方式和性質(zhì)顯得不夠清晰。
“‘差額財(cái)政撥款’就意味著對(duì)于資金缺口需要自籌，這個(gè)缺口的大小和財(cái)政撥款的比例息息相關(guān)，醫(yī)院到底怎么經(jīng)營(yíng)，利潤(rùn)率控制在什么水平，現(xiàn)在還不明確?！北本┮患夜⑨t(yī)院的副院長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍認(rèn)為，《意見(jiàn)》與《醫(yī)改方案》兩者之間并不矛盾，《意見(jiàn)》中的分類是機(jī)構(gòu)分類，而《醫(yī)改方案》強(qiáng)調(diào)醫(yī)院的屬性是公益性質(zhì)的。
上述參與《意見(jiàn)》起草的專家則表示，《意見(jiàn)》出臺(tái)前經(jīng)過(guò)詳細(xì)的調(diào)研，結(jié)果顯示，一些醫(yī)院的營(yíng)利性很強(qiáng)，部分醫(yī)院，政府撥款只占了10%，其余的90%是自己創(chuàng)收的。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，《醫(yī)改方案》的規(guī)劃是，以破除“以藥補(bǔ)醫(yī)”機(jī)制為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)醫(yī)藥分開(kāi)，逐步取消藥品加成政策，將公立醫(yī)院補(bǔ)償由服務(wù)收費(fèi)、藥品加成收入和財(cái)政補(bǔ)助三個(gè)渠道改為服務(wù)收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助兩個(gè)渠道。
難題三：“身份”轉(zhuǎn)換難平衡
“地震局要轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)了，我的編制也要從事業(yè)編轉(zhuǎn)為公務(wù)員了?！?月18日，在國(guó)家地震局工作的張莉（化名）對(duì)記者說(shuō)，由于國(guó)家地震局擁有大量的行政職能，在此輪改革中，幾乎可以確定會(huì)被劃入行政機(jī)關(guān)。
更多性質(zhì)尚未確定的事業(yè)單位從業(yè)者則處于糾結(jié)狀態(tài)，其中中國(guó)氣象局是典型之一，其既承擔(dān)全國(guó)氣象工作的政府行政管理職能，又肩負(fù)發(fā)布免費(fèi)氣象信息的公益職責(zé)，但是其下屬機(jī)構(gòu)又通過(guò)發(fā)布?xì)庀笮畔⑹召M(fèi)，行政、經(jīng)營(yíng)、公益這三重身份交融在一起，難以區(qū)分。
記者了解到，許多職能介于行政機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的事業(yè)單位從業(yè)人員都希望能被納入公務(wù)員系統(tǒng)，在他們看來(lái)，事業(yè)單位改革完成之后，自己的身份隨之而變，享受的福利待遇也會(huì)發(fā)生改變，只有進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)才能完全保住自己的“鐵飯碗”。
“現(xiàn)在各方面的資源都在向行政機(jī)關(guān)傾斜，大家都想借此機(jī)會(huì)擠進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍?！泵珘埤堈J(rèn)為，由于事業(yè)單位大多與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，所以分類工作進(jìn)行下去難度很大。
事實(shí)上，自上世紀(jì)90年代事業(yè)單位改革便已啟動(dòng)，1995年，全國(guó)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人事制度改革會(huì)議在河南鄭州舉行，這次“鄭州會(huì)議”標(biāo)志著全國(guó)事業(yè)單位人事制度改革的試點(diǎn)工作正式開(kāi)啟，但在此后的10余年中，事業(yè)單位改革一直磕磕絆絆進(jìn)展不大。目前，全國(guó)共有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，其中，有3000多萬(wàn)名正式職工，900萬(wàn)名離退休人員。