| 2014年公務(wù)員考試-備考方案 | |||
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今年以來，中央和各地連續(xù)清理審批權(quán)限并取消一大批行政審批項(xiàng)目，備受社會(huì)、企業(yè)和基層政府關(guān)注。作為全面深化改革的重要一環(huán)，行政審批制度改革無疑是政府向自己開刀。
半月談?dòng)浾呓谠诟鞯卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政審批相關(guān)權(quán)限下放在數(shù)字上、幅度上都比較明顯，但其中也出現(xiàn)了權(quán)力“空放”、“虛放”、放后效率不高的現(xiàn)象。當(dāng)前，簡(jiǎn)政放權(quán)的號(hào)角已經(jīng)吹響，中央也下定決心，如何使放權(quán)放實(shí)、放真、放好，讓改革真正產(chǎn)生制度紅利，仍須考驗(yàn)各級(jí)政府的勇氣和智慧。
權(quán)力“空放”折射改革之困
從天津?yàn)I海新區(qū)的設(shè)立，到浙江舟山群島新區(qū)、義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)的批復(fù)，近年來一批批審批和管理權(quán)限被下放到地方，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，天津市累計(jì)向?yàn)I海新區(qū)下放審批事項(xiàng)和職能事權(quán)218項(xiàng)，向各區(qū)縣下放審批權(quán)限100項(xiàng)；2012年5月，浙江省政府向舟山群島新區(qū)下放了首批400項(xiàng)行政審批管理事項(xiàng)；2012年6月，浙江省再次向義烏下放357項(xiàng)省級(jí)行政審批及管理事項(xiàng)；同年9月，浙江省政府發(fā)文向設(shè)區(qū)市或各縣市下放行政審批和管理事項(xiàng)406項(xiàng)。
義烏當(dāng)?shù)馗刹糠从?，?quán)力下放為義烏市開展國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)起到了極大的推動(dòng)作用，但在向義烏下放的行政審批和管理事項(xiàng)清單中，也出現(xiàn)一些讓人無法理解的情況。比如，浙江省經(jīng)信委下放的煤炭開采類許可事項(xiàng)、省農(nóng)業(yè)廳下放的草原類許可事項(xiàng)、省交通廳下放的水路和船舶經(jīng)營(yíng)許可等權(quán)限，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際意義不大。
此外，一些地方干部向半月談?dòng)浾叻从?，在放?quán)方式上，絕大多數(shù)權(quán)力為“委托”，以“直接交辦”或“擴(kuò)大審批權(quán)限”等方式放權(quán)的占少數(shù)。
半月談?dòng)浾咴谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，上述權(quán)力“空放”“虛放”、“不徹底地放”的現(xiàn)象在一些地方明顯存在，集中表現(xiàn)為三個(gè)方面。
一是放權(quán)錯(cuò)位。主要表現(xiàn)為下放權(quán)力與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相符，放權(quán)針對(duì)性、有效性不強(qiáng)。浙江某縣級(jí)市反映，2012年上級(jí)部門下放的406項(xiàng)行政審批和管理事項(xiàng)，與該市有關(guān)的事項(xiàng)僅158項(xiàng)、占總事項(xiàng)的38.4%，其中涉及投資項(xiàng)目審批的僅1/3，同基層要求出現(xiàn)一定的錯(cuò)位。
二是放權(quán)有水分。一些中西部企業(yè)反映，有關(guān)采礦證審批發(fā)放的權(quán)限雖然下放到省里，但還是要到國(guó)土資源部搖號(hào)。還有地方干部反映，權(quán)限下放不穩(wěn)定，上級(jí)部門可能會(huì)在下放一段時(shí)間后，以審核或備案為由，變相收回下放的權(quán)限。
三是放權(quán)不完整。在許多縣市，仍存在后置審批事項(xiàng)權(quán)限下放后，前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門沒跟進(jìn)下放的情況，導(dǎo)致辦事群眾省里、縣里兩頭跑現(xiàn)象。比如浙江某縣反映，省住建廳下放的交通、輸變電類工程資質(zhì)審核，在市住建局受理后需遞交省交通廳、省供電局等部門審核，而省交通廳、省供電局該項(xiàng)權(quán)限未下放；省商務(wù)廳下放對(duì)外建設(shè)項(xiàng)目審批后，住建廳相應(yīng)權(quán)限卻沒有下放。浙江東陽市有些審批，上級(jí)只下放受理權(quán)或初審權(quán)，終審權(quán)沒有下放到位；有些則把決定權(quán)下放了，但留下發(fā)證環(huán)節(jié)，出現(xiàn)一半環(huán)節(jié)在上級(jí)辦、一半環(huán)節(jié)在縣里辦的現(xiàn)象，申請(qǐng)人反而更不方便。
“倒三角形”下的權(quán)力結(jié)構(gòu)重置
不少基層干部認(rèn)為，權(quán)力下放過程中出現(xiàn)種種不盡如人意、隨意性大、標(biāo)準(zhǔn)缺失等情況，其根本原因在于部門利益的影響。
在一些地方，權(quán)力下放并非是基層“點(diǎn)菜式”，而是上級(jí)部門“配給制”。東部一縣級(jí)市負(fù)責(zé)人告訴半月談?dòng)浾撸詮氖欣锬玫降?57項(xiàng)省級(jí)行政審批及管理事項(xiàng)為例，這些事項(xiàng)多是省里各廳局報(bào)的，而非地方提出的。許多權(quán)限無法下放是因?yàn)榕c部門法規(guī)有沖突，而這些法規(guī)背后牽扯著部門利益。
一些地方干部直言，有的部門在下放權(quán)力時(shí)，只放復(fù)雜的、要負(fù)重大責(zé)任的權(quán)限，而把操作簡(jiǎn)單的、權(quán)力含金量高的、體現(xiàn)權(quán)力特征明顯的、沒有特別大責(zé)任要負(fù)的權(quán)力留在手中。
地方干部對(duì)權(quán)力下放之惑的背后，是對(duì)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的不滿。一位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說，現(xiàn)在中央審批事項(xiàng)還有1400多項(xiàng)，而以浙江為例，省級(jí)層面在本輪行政審批制度改革之前是949項(xiàng)，地市級(jí)平均700至800項(xiàng)，到縣一級(jí)平均不到600項(xiàng)，這種倒三角形權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)仍然可以視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)。目前，浙江省正致力于改進(jìn)這一結(jié)構(gòu)，規(guī)定省里審批事項(xiàng)不超過500項(xiàng)，地市級(jí)不超600項(xiàng)，到縣一級(jí)700項(xiàng)左右。
業(yè)內(nèi)資深專家表示，行政審批制度改革方案中的權(quán)力分布應(yīng)為正三角形。從國(guó)家層面，放權(quán)要建立幾個(gè)凡是：凡是符合國(guó)家政策或相關(guān)部委批準(zhǔn)的綜合性規(guī)劃項(xiàng)目，可以不必再在國(guó)家層面審批，國(guó)家層面只批規(guī)劃不批項(xiàng)目；凡是不使用中央資金的，國(guó)家層面也不必再審批了，企業(yè)對(duì)自己的投資負(fù)責(zé)；凡是不跨省一級(jí)區(qū)域的、只一個(gè)省范圍內(nèi)的項(xiàng)目，一般情況下也不必再審批。省市一級(jí)權(quán)限的下放，也可以參照此方式類推，從而為基層發(fā)展?fàn)I造更大的空間。
對(duì)于行政審批下放，乃至取消，全國(guó)人大代表、娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后認(rèn)為，市場(chǎng)的現(xiàn)狀是重審批輕監(jiān)管，前面復(fù)雜繁瑣，后面無人管理。其實(shí)行政審批權(quán)的改革，下一步的理想目標(biāo)是輕審批重監(jiān)管，行業(yè)準(zhǔn)入制定標(biāo)準(zhǔn)即可，后面嚴(yán)格監(jiān)管，一旦出現(xiàn)問題，采取嚴(yán)厲的懲罰措施?！斑^去我們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，很多人不知道干什么，所以需要引導(dǎo)大家去做什么，現(xiàn)在則不然，應(yīng)該告訴大家不能做什么，其他的，非禁即入，完全放開?！?BR> 權(quán)能需匹配，權(quán)責(zé)要一致，權(quán)屬應(yīng)清晰
在國(guó)家新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)工作的推進(jìn)過程中，不但要解決權(quán)力在制度范圍內(nèi)“實(shí)放”、“真放”、完整地放，還要高度重視放權(quán)的后續(xù)工作，確保用權(quán)、分權(quán)、評(píng)權(quán)、督權(quán)等工作配套、到位。
“權(quán)力對(duì)基層來說就像是一匹烈馬，一方面要騎好，幫助基層駛上發(fā)展快車道；另一方面也要韁繩拉住，把這匹馬駕馭好，不能偏離軌道?！闭憬B興縣錢清鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)朱建剛的話代表了大多數(shù)基層干部的想法。
不少人擔(dān)心，放權(quán)工作如果處理不好，容易走向兩個(gè)極端。一是地方對(duì)下放的權(quán)力沒有能力接盤。相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、資金、硬件設(shè)施如果沒到位，將造成地方有權(quán)用不起來。如義烏就存在公共服務(wù)力量配置不足的問題。據(jù)義烏市行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)人介紹，有的雖然權(quán)限下放了，但信息管理系統(tǒng)的端口不在義烏，辦公面臨難題?；鶎诱硬涣藱?quán)，折騰的還是企業(yè)和群眾。
二是權(quán)力被濫用。有的企業(yè)表示，從過去的項(xiàng)目審批經(jīng)驗(yàn)看，往往“大官好見，小鬼難纏”；有的企業(yè)則擔(dān)心，權(quán)力下放后必須確保地方政府能依法行政、準(zhǔn)確行政，如果權(quán)力下放后，地方?jīng)]有按章辦事怎么辦？
針對(duì)此，浙江寧波近年著手推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)行政審批管理、質(zhì)量、流程、評(píng)價(jià)、信息、安全、環(huán)境等進(jìn)行全面梳理和研究，制定層次分明、內(nèi)容全面的標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)現(xiàn)放權(quán)后的評(píng)權(quán)、督權(quán)，正是當(dāng)前不可或缺的一環(huán)。
采訪中，許多地方干部、企業(yè)、學(xué)者都表示，行政審批權(quán)力下放應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，絕不能僅僅“一放了之”。權(quán)力下放必須注重整體性、系統(tǒng)性，需“三重并進(jìn)”。
一是權(quán)能匹配。審批權(quán)限下放必須與地方審批能力建設(shè)相匹配，事權(quán)下放應(yīng)與財(cái)權(quán)、要素配置權(quán)同步配套，應(yīng)該幫助地方在制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備配套和軟硬件建設(shè)方面跟進(jìn)，否則不能真正提高審批效率。據(jù)天津市濱海新區(qū)行政服務(wù)中心主任許春梅介紹，為確保事項(xiàng)下放后可以接得住，他們組織新區(qū)部門與市屬部門集中對(duì)接，進(jìn)行“一對(duì)一”系統(tǒng)培訓(xùn)。
二是權(quán)責(zé)對(duì)等。改變放權(quán)與收權(quán)的隨意性，重要的就是要有制度規(guī)范，特別是基層在掌握權(quán)力的同時(shí)要承擔(dān)對(duì)等的責(zé)任。義烏基層干部認(rèn)為，權(quán)力下放需要配套的法制環(huán)境，建議國(guó)家制定行政授權(quán)法等相關(guān)法律，將下放權(quán)限依法授權(quán)給承接的下級(jí)部門實(shí)施，其法律后果由下級(jí)部門承受，實(shí)現(xiàn)目前對(duì)下級(jí)行政賦權(quán)向法律賦權(quán)轉(zhuǎn)變，以維護(hù)權(quán)責(zé)一致的嚴(yán)肅性。
三是權(quán)屬清晰。放權(quán)的同時(shí)要注重分權(quán)，特別是中央、省、市和縣四級(jí)權(quán)屬的劃分要清晰，許多市場(chǎng)主體不知道各級(jí)政府的權(quán)限，有時(shí)“找不到門，拜不到佛”，往往跑上跑下多次才弄明白。
權(quán)屬不清就相當(dāng)于政府設(shè)置“黑匣子”，甚至是“設(shè)租”，而企業(yè)找政府辦事的過程又如同在“尋租”，這只有靠政府權(quán)屬清晰才能解決。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡稅根說，我國(guó)政府上下間、部門審批權(quán)限間縫隙很大，權(quán)力如果沒有得到合理分配，很容易造成行政資源與行政效率的流失。(記者 李亞彪 于嘉 王新明 裘立華)
簡(jiǎn)政放權(quán)：當(dāng)好深化改革的“馬前卒”
在11月1日召開的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，簡(jiǎn)政放權(quán)成為深化改革的“馬前卒”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”。對(duì)地方政府來說，這次講話是開啟新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)改革的發(fā)令槍。面對(duì)這一場(chǎng)自我革命，地方政府必須拿出朝自己動(dòng)刀子的勇氣與智慧，敢于壯士斷腕，啃“硬骨頭”。
改到深處是利益，觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難。
改革先行地區(qū)的一些干部稱，通過流程再造、并聯(lián)審批、職能歸并等辦法，行政審批“瘦身”已到了“壓無可壓、縮無再縮”的地步，面臨著“天花板”式的困擾。我們要為這些地方政府幾近極致的“物理操作”叫好，也要探究如何讓改革產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)就要有“沖破天花板”的勁頭。
我們看到，一些地方已出現(xiàn)權(quán)力“空放”、“虛放”、“不完整、不徹底地放”等種種亂象，說到底，還是既得利益在作怪。許多行政權(quán)力牽扯著利益，而這些利益是通過部門規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，依附于部門身上的各類中介機(jī)構(gòu)，靠著“二政府”式的壟斷，使審批流程的簡(jiǎn)化打了折扣。不在以上諸多層面動(dòng)真格，改革就難有大的突破。
針對(duì)此，李克強(qiáng)要求，把地方本級(jí)該放的權(quán)力切實(shí)放下去、放到位，特別是對(duì)不符合法律規(guī)定、利用“紅頭文件”設(shè)定的管理、收費(fèi)、罰款項(xiàng)目應(yīng)一律取消，決不能打“小算盤”、搞“小九九”，防止“上動(dòng)下不動(dòng)、頭轉(zhuǎn)身不轉(zhuǎn)”。
要徹底打破利益堅(jiān)冰，新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)還須與建設(shè)法治政府?dāng)Q成合力，用立法撬動(dòng)改革、鞏固改革。在不少地方正在推進(jìn)的行政審批改革實(shí)踐中，都有地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜、紀(jì)檢監(jiān)察部門強(qiáng)勢(shì)介入、“紅頭文件”開路的現(xiàn)象，這一方面說明審批改革之艱、地方?jīng)Q心之大，另一方面也給以后的強(qiáng)力反彈留下隱患。
具有強(qiáng)大自我賦權(quán)沖動(dòng)的相關(guān)利益部門，有時(shí)出現(xiàn)一紙“紅頭文件”，權(quán)力放了；再一紙“紅頭文件”，權(quán)力又?jǐn)U了。改革只有“講法制”，實(shí)現(xiàn)依法行政，才能保證改到根子上，而不再把“寶”一味押在“行政命令”、“領(lǐng)導(dǎo)重視”、“部門自覺”上。
新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)改革在地方推開之際，恰逢黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)深入推進(jìn)。改革的成與敗、得與失，群眾的評(píng)價(jià)、企業(yè)的感受才是終的標(biāo)準(zhǔn)。要把群眾路線貫徹改革始終，只有改革者真正“民意為先、舍利為公”，才會(huì)有真放權(quán)、真改革。