為大家收集整理了《半月談：新環(huán)保法“開閘”環(huán)境公益訴訟》供大家參考，希望對(duì)大家有所幫助?。。?BR> 4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議以高票贊成通過了新修訂的環(huán)境保護(hù)法，這是環(huán)保法實(shí)施25年來的首度大修，同時(shí)也首次對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。值得注意的是，目前符合訴訟資格的公益訴訟主體已經(jīng)從最初方案的一兩家，擴(kuò)大至超過300余家。
對(duì)于眾多環(huán)保公益組織而言，上述消息猶如一針“強(qiáng)心劑”。多位業(yè)內(nèi)專家對(duì)記者表示，條件成熟后或許會(huì)逐步放開個(gè)人訴訟，相比公益訴訟去年上億索賠零受理的尷尬，修訂后的環(huán)保法放開了社會(huì)組織的訴訟權(quán)，新法實(shí)施后環(huán)保公益訴訟將會(huì)迎來一個(gè)“井噴期”。
開閘 環(huán)保新法為公益訴訟注入“強(qiáng)心劑”
記者獲悉，最終通過的環(huán)保法修訂案第五十八條規(guī)定，公益訴訟的符合條件擴(kuò)大為社會(huì)組織“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”，且“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。
一般而言，法律修改草案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議后表決，而作為25年來首次修改的環(huán)保法則經(jīng)歷四次審議，持續(xù)近三年時(shí)間，兩次公開征求意見并數(shù)易其稿?！耙徊ㄈ鄣谋澈螅瑺?zhēng)論的難點(diǎn)正是公益訴訟主體范圍?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士對(duì)記者說。
記者了解到，此前二審稿中環(huán)境公益訴訟主體為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，主體過窄引發(fā)爭(zhēng)議。到2013年的三審稿中，公益訴訟的主體從“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”擴(kuò)展到“全國(guó)性社會(huì)組織”，但眾多草根民間組織被排除在訴訟主體之外，令大眾對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格過窄的爭(zhēng)議持續(xù)發(fā)酵。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)權(quán)威人士告訴記者，24日通過的新修訂環(huán)境保護(hù)法，對(duì)于包括環(huán)保聯(lián)合會(huì)和其他環(huán)保公益組織而言，無疑是一個(gè)好消息，這意味著一直無法推動(dòng)的環(huán)境公益訴訟，將會(huì)出現(xiàn)新的高潮。
他對(duì)記者說，按照慣例，一旦確定要進(jìn)行公益訴訟，會(huì)首先確定責(zé)任主體，并且對(duì)事件、以及環(huán)境和公民的利益損害進(jìn)行評(píng)估，并提出索賠金額，如果勝訴后，被告的污染企業(yè)將會(huì)支付相應(yīng)罰款，用來作為環(huán)境修復(fù)和受損害民眾賠償。
他稱，“我們正在追蹤蘭州水污染事件，包括責(zé)任的認(rèn)定和一些證據(jù)搜集?！庇浾攉@悉，目前協(xié)會(huì)正在評(píng)估蘭州水污染事件，如果條件成熟，不排除后期會(huì)啟動(dòng)公益訴訟。
“最初方案訴訟主體只有一兩家，按照新修訂的環(huán)保法劃定的范圍，現(xiàn)在基本符合條件將超過300余家?！币晃画h(huán)保專家告訴記者，隨著訴訟主體條件的進(jìn)一步放寬，像蘭州水污染等環(huán)境事件，將會(huì)有更多的環(huán)保組織啟動(dòng)環(huán)境訴訟來維護(hù)公眾權(quán)益，讓企業(yè)為環(huán)境違法行為付出更高額的成本。記者了解到，修訂后的環(huán)保法自2015年1月1日施行，在明確政府責(zé)任、加大對(duì)違法排污的懲罰力度、加大信息公開等方面有重要突破。
尷尬 去年公益訴訟索賠額上億零受理
環(huán)境公益訴訟，作為保護(hù)環(huán)境的重要武器，是指為社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度，環(huán)境公益訴訟利益歸屬社會(huì)，訴訟成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)。
接受記者采訪的多位業(yè)內(nèi)專家表示，因?yàn)槲覈?guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟并沒有完備的機(jī)制，像蘭州水污染事件這樣的公益訴訟能否順利實(shí)施，前景并不樂觀。值得注意的是，4月14日5位蘭州居民曾對(duì)涉事的蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司提起訴訟。但蘭州市中院拒絕了這一起訴狀，理由是“不符合民事訴訟法第55條”。
公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者，目前的行政罰款相對(duì)較低，對(duì)污染企業(yè)根本起不到相應(yīng)的約束作用，環(huán)境公益訴訟卻不一樣，高額的索賠實(shí)際上是給污染企業(yè)一記“猛拳”，大大提高了其污染成本，在美國(guó)、日本等國(guó)家，這也是保護(hù)環(huán)境的重要方法。
如同“鏡中花”一樣，目前我國(guó)環(huán)保公益訴訟在實(shí)踐中，卻遭遇“有法可依”但“有法難依”的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇在接受記者采訪時(shí)坦言，新《民事訴訟法》2013年1月正式實(shí)施后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)依據(jù)該法在去年共開展了8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適格為由未予立案。
“除了對(duì)中石油在吉林松原市的采氣廠非法排污行為6075萬元賠償?shù)拿袷缕鹪V外，我們還啟動(dòng)了涉及山東濰坊、山西、河南、海南等多個(gè)省份污染企業(yè)的公益訴訟，總索償金額達(dá)億元。”馬勇告訴記者，相比較行政罰款而言，公益訴訟的金額對(duì)環(huán)境污染企業(yè)來說是一筆不小的負(fù)擔(dān)，本來可以在一定程度上起到增加企業(yè)環(huán)境違法成本的目的，但令人感到意外和不解的是，原本對(duì)環(huán)境公益訴訟持開放態(tài)度的部分環(huán)保法庭在新《民事訴訟法》出臺(tái)后也開始拒絕受理公益訴訟。
令他擔(dān)憂的是，訴訟不順暢，實(shí)際上是對(duì)企業(yè)的污染問題的變相縱容，一些環(huán)境污染企業(yè)并沒有真正受到威懾，反而還會(huì)變本加厲地繼續(xù)污染環(huán)境?！拔覀?cè)V訟的海南一家名叫羅牛山種豬育種有限公司的企業(yè)，他們非法排污直接污染了我國(guó)紅樹林保護(hù)區(qū)，景象觸目驚心，這樣的環(huán)境違法問題，我們卻只能單靠停產(chǎn)和少額的罰款，一旦監(jiān)管風(fēng)頭過了，企業(yè)很可能再卷土重來，這樣能彌補(bǔ)對(duì)環(huán)境的傷害嗎？”他說。
在馬軍在內(nèi)的多位環(huán)保專家看來，由于我國(guó)沒有關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)定，致使許多環(huán)境行政違法現(xiàn)象得不到有效地社會(huì)監(jiān)督和法律約束，公民的環(huán)境保護(hù)、維權(quán)意識(shí)已經(jīng)喚醒，希望能形成一種自下而上的合力，推動(dòng)環(huán)保。
展望 公益訴訟迎“井噴”個(gè)人訴訟或逐步開放
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文在接受記者采訪時(shí)表示，修訂后的環(huán)保法，或成為中國(guó)現(xiàn)行法律中最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法。特別是在環(huán)境公益訴訟主體方面，先放開社會(huì)組織，條件成熟后或許會(huì)逐步放開個(gè)人訴訟。他認(rèn)為，過去雖然一些環(huán)保組織也會(huì)對(duì)污染事件提起訴訟，但因?yàn)闊o法可依，所以都沒有得到受理?，F(xiàn)在放開訴訟權(quán)以后，環(huán)保組織的公益訴訟肯定會(huì)出現(xiàn)一個(gè)“井噴期”。
全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室主任袁杰表示，我國(guó)公益訴訟是一項(xiàng)新制度，之所以對(duì)環(huán)境公益訴訟主體劃線，實(shí)際上也是借鑒了國(guó)際慣例。因?yàn)楣嬖V訟的功能和作用首先是監(jiān)督環(huán)境違法行為，另外還有一定的救濟(jì)功能。同時(shí)因?yàn)閷I(yè)性比較強(qiáng)，就要求起訴主體對(duì)環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會(huì)公信力，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織才可以提起公益訴訟。
常紀(jì)文對(duì)記者說，建立環(huán)境公益訴訟，意味著傳統(tǒng)的政府一家說了算的局面將得到改變，政府不履職、公眾沒辦法的局面將改變。因?yàn)樘崞鸸嬖V訟，就要由法院通過司法監(jiān)督來監(jiān)督政府，也就是說，過去的政府行政力量為所欲為、不執(zhí)行法律、消極怠責(zé)的局面將會(huì)改變。
在他看來，修訂后的環(huán)境保護(hù)法對(duì)于環(huán)保公益訴訟的規(guī)定具備可操作性，這次沒有把個(gè)人納入可提起公益訴訟的主體范圍內(nèi)是合理的，因?yàn)槿绻F(xiàn)階段放開個(gè)人可提起公益訴訟的權(quán)利，就會(huì)造成訴訟數(shù)量過多，法院受理不過來。
另一方面，個(gè)人公益訴訟還有舉證困難的問題。一般來說，起訴時(shí)，原告需要拿出初步證據(jù)，證明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否認(rèn)或者提出異議，就需要原告拿出監(jiān)測(cè)結(jié)果予以反駁。而原告的監(jiān)測(cè)結(jié)果因缺乏財(cái)力和技術(shù)的支持，一般很難獲得。
常紀(jì)文說，“環(huán)保組織有專業(yè)能力，也有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段先給予他們起訴權(quán)，對(duì)法院的工作量也不會(huì)造成太大的壓力?！彼嬖V記者，目前符合修訂后環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定條件的環(huán)保組織，全國(guó)只有300多家，待到這些組織開始行使起訴權(quán)，能對(duì)地方政府和相關(guān)企業(yè)起到規(guī)范作用，一段時(shí)間之后再放開個(gè)人公益訴訟權(quán)，是比較穩(wěn)妥有序的。
新環(huán)保法明年起施行
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議4月24日經(jīng)表決，通過了修訂后的環(huán)境保護(hù)法。修訂后的環(huán)保法自2015年1月1日施行。新的環(huán)保法明確鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)保稅將取代排污費(fèi)、第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違法需承擔(dān)連帶責(zé)任等一系列新規(guī)。
鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)
環(huán)境保護(hù)法修訂草案第五十二條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)?！杯h(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤說：“這是一個(gè)新增加的措施，尤其針對(duì)具有較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，要優(yōu)先考慮環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。”
別濤表示，下一步環(huán)保部將繼續(xù)聯(lián)合中國(guó)保監(jiān)會(huì)推進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。今后的主要工作包括：鑒別、篩選高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，列出企業(yè)名單；逐步完善風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)范、方法、指標(biāo)；推動(dòng)地方環(huán)保部門、保監(jiān)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介公司等方面攜手推進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。
“推行環(huán)境保險(xiǎn)制度，最終目的就是要有利于控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害之后，通過保險(xiǎn)機(jī)制，合理分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，讓環(huán)境得到救濟(jì)，使受害人得到及時(shí)的補(bǔ)償?！眲e濤說。
自2007年以來，環(huán)保部便與中國(guó)保監(jiān)會(huì)合作，聯(lián)合推動(dòng)環(huán)境污染保險(xiǎn)的試點(diǎn)。2013年初，兩部門又開始推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。2013年底，兩部門發(fā)出了試點(diǎn)報(bào)告，應(yīng)國(guó)務(wù)院要求，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)。出于控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、頻發(fā)的實(shí)際需要，本次環(huán)保法的修改將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的制度正式寫入了環(huán)保法。
環(huán)保稅或取代排污費(fèi)
新的環(huán)保法同時(shí)透露出排污費(fèi)將逐步向環(huán)境保護(hù)稅過渡的趨勢(shì)。環(huán)境保護(hù)法第四十三條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納排污費(fèi)。排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪作他用。依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)。”
“這是一個(gè)銜接性的規(guī)定?，F(xiàn)在是用征收排污費(fèi)的方式管理。因?yàn)楝F(xiàn)在的制度也有一些需要改善的地方，可能在未來要用環(huán)境保護(hù)稅來取代排污費(fèi)，要逐步從‘費(fèi)’走向‘稅’。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹說。
除了從費(fèi)到稅的轉(zhuǎn)變外，新環(huán)保法在污染企業(yè)罰款方面將更有針對(duì)性?！碍h(huán)保部門在決定罰款的時(shí)候，要考慮到企業(yè)污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、造成的后果、企業(yè)的違法所得等方面，來決定罰款的數(shù)額，所以今后的罰款數(shù)額會(huì)更具有針對(duì)性，很可能要相應(yīng)地提高。但是這次修訂后的環(huán)保法中，暫時(shí)沒有設(shè)定上限，只是規(guī)定一個(gè)規(guī)則。”別濤說。
第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任
對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，環(huán)保法修正案也有相應(yīng)規(guī)定。環(huán)保法第六十五條規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防止污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任?！?BR> “如果他們有弄虛作假的行為，比如和廠家勾結(jié)，比如在監(jiān)測(cè)設(shè)備上造假，在運(yùn)營(yíng)防治污染的設(shè)施時(shí)，或者維護(hù)設(shè)施時(shí)弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與其他的責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。這是從民事責(zé)任的角度對(duì)他們予以約束，是比較嚴(yán)格的規(guī)定?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰說。
《首屆中國(guó)上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，2012年滬深股市兩千多家企業(yè)中有617家企業(yè)發(fā)布了環(huán)境報(bào)告或社會(huì)責(zé)任報(bào)告，第一、二產(chǎn)業(yè)426家，第三產(chǎn)業(yè)191家。按照評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一、二產(chǎn)業(yè)環(huán)境信息披露合格率為18.31%，第三產(chǎn)業(yè)為6.81%。
“按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)上市公司環(huán)境信息披露狀況非常不樂觀。不僅分?jǐn)?shù)偏低，很多公司環(huán)境信息披露格式不規(guī)范、內(nèi)容不全面、缺乏明晰的數(shù)據(jù)，可比性數(shù)據(jù)更少。有些企業(yè)在社會(huì)上有重大的環(huán)境負(fù)面信息，但在環(huán)境報(bào)告中卻是零披露?！北本┗ご髮W(xué)低碳經(jīng)濟(jì)研究中心劉學(xué)之教授說。因此，規(guī)范第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為，對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)至關(guān)重要。
另外，新環(huán)保法新增加了環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。各級(jí)人民政府在環(huán)境受到污染，可能影響到公共健康和環(huán)境安全的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布預(yù)警信息。第四十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共檢測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。”
信春鷹表示，本次修改環(huán)保法還對(duì)環(huán)保的一些基本制度作出了規(guī)定，比如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、總量控制、生態(tài)補(bǔ)償、排污收費(fèi)、排污許可等，“特別是根據(jù)公眾意見，又規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，針對(duì)違法成本低、守法成本高的問題，又設(shè)計(jì)了按日計(jì)罰。這些都是通過大的制度回應(yīng)社會(huì)的要求。”信春鷹說。
其他機(jī)制創(chuàng)新還包括：采取聯(lián)防聯(lián)控的模式防治區(qū)域大氣與流域水污染；劃定生態(tài)保護(hù)紅線；允許對(duì)部分違法行為采取行政拘留措施；對(duì)于責(zé)令改正而不改正的行為采取按日計(jì)罰制裁；對(duì)于履職缺位和不到位的官員要求引咎辭職；建立環(huán)境信用制度等。（中國(guó)證券報(bào)，記者 王穎春 孫瀟瀟）
對(duì)于眾多環(huán)保公益組織而言，上述消息猶如一針“強(qiáng)心劑”。多位業(yè)內(nèi)專家對(duì)記者表示，條件成熟后或許會(huì)逐步放開個(gè)人訴訟，相比公益訴訟去年上億索賠零受理的尷尬，修訂后的環(huán)保法放開了社會(huì)組織的訴訟權(quán)，新法實(shí)施后環(huán)保公益訴訟將會(huì)迎來一個(gè)“井噴期”。
開閘 環(huán)保新法為公益訴訟注入“強(qiáng)心劑”
記者獲悉，最終通過的環(huán)保法修訂案第五十八條規(guī)定，公益訴訟的符合條件擴(kuò)大為社會(huì)組織“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”，且“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。
一般而言，法律修改草案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議后表決，而作為25年來首次修改的環(huán)保法則經(jīng)歷四次審議，持續(xù)近三年時(shí)間，兩次公開征求意見并數(shù)易其稿?！耙徊ㄈ鄣谋澈螅瑺?zhēng)論的難點(diǎn)正是公益訴訟主體范圍?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士對(duì)記者說。
記者了解到，此前二審稿中環(huán)境公益訴訟主體為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，主體過窄引發(fā)爭(zhēng)議。到2013年的三審稿中，公益訴訟的主體從“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”擴(kuò)展到“全國(guó)性社會(huì)組織”，但眾多草根民間組織被排除在訴訟主體之外，令大眾對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格過窄的爭(zhēng)議持續(xù)發(fā)酵。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)權(quán)威人士告訴記者，24日通過的新修訂環(huán)境保護(hù)法，對(duì)于包括環(huán)保聯(lián)合會(huì)和其他環(huán)保公益組織而言，無疑是一個(gè)好消息，這意味著一直無法推動(dòng)的環(huán)境公益訴訟，將會(huì)出現(xiàn)新的高潮。
他對(duì)記者說，按照慣例，一旦確定要進(jìn)行公益訴訟，會(huì)首先確定責(zé)任主體，并且對(duì)事件、以及環(huán)境和公民的利益損害進(jìn)行評(píng)估，并提出索賠金額，如果勝訴后，被告的污染企業(yè)將會(huì)支付相應(yīng)罰款，用來作為環(huán)境修復(fù)和受損害民眾賠償。
他稱，“我們正在追蹤蘭州水污染事件，包括責(zé)任的認(rèn)定和一些證據(jù)搜集?！庇浾攉@悉，目前協(xié)會(huì)正在評(píng)估蘭州水污染事件，如果條件成熟，不排除后期會(huì)啟動(dòng)公益訴訟。
“最初方案訴訟主體只有一兩家，按照新修訂的環(huán)保法劃定的范圍，現(xiàn)在基本符合條件將超過300余家?！币晃画h(huán)保專家告訴記者，隨著訴訟主體條件的進(jìn)一步放寬，像蘭州水污染等環(huán)境事件，將會(huì)有更多的環(huán)保組織啟動(dòng)環(huán)境訴訟來維護(hù)公眾權(quán)益，讓企業(yè)為環(huán)境違法行為付出更高額的成本。記者了解到，修訂后的環(huán)保法自2015年1月1日施行，在明確政府責(zé)任、加大對(duì)違法排污的懲罰力度、加大信息公開等方面有重要突破。
尷尬 去年公益訴訟索賠額上億零受理
環(huán)境公益訴訟，作為保護(hù)環(huán)境的重要武器，是指為社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度，環(huán)境公益訴訟利益歸屬社會(huì)，訴訟成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)。
接受記者采訪的多位業(yè)內(nèi)專家表示，因?yàn)槲覈?guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟并沒有完備的機(jī)制，像蘭州水污染事件這樣的公益訴訟能否順利實(shí)施，前景并不樂觀。值得注意的是，4月14日5位蘭州居民曾對(duì)涉事的蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司提起訴訟。但蘭州市中院拒絕了這一起訴狀，理由是“不符合民事訴訟法第55條”。
公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者，目前的行政罰款相對(duì)較低，對(duì)污染企業(yè)根本起不到相應(yīng)的約束作用，環(huán)境公益訴訟卻不一樣，高額的索賠實(shí)際上是給污染企業(yè)一記“猛拳”，大大提高了其污染成本，在美國(guó)、日本等國(guó)家，這也是保護(hù)環(huán)境的重要方法。
如同“鏡中花”一樣，目前我國(guó)環(huán)保公益訴訟在實(shí)踐中，卻遭遇“有法可依”但“有法難依”的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇在接受記者采訪時(shí)坦言，新《民事訴訟法》2013年1月正式實(shí)施后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)依據(jù)該法在去年共開展了8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適格為由未予立案。
“除了對(duì)中石油在吉林松原市的采氣廠非法排污行為6075萬元賠償?shù)拿袷缕鹪V外，我們還啟動(dòng)了涉及山東濰坊、山西、河南、海南等多個(gè)省份污染企業(yè)的公益訴訟，總索償金額達(dá)億元。”馬勇告訴記者，相比較行政罰款而言，公益訴訟的金額對(duì)環(huán)境污染企業(yè)來說是一筆不小的負(fù)擔(dān)，本來可以在一定程度上起到增加企業(yè)環(huán)境違法成本的目的，但令人感到意外和不解的是，原本對(duì)環(huán)境公益訴訟持開放態(tài)度的部分環(huán)保法庭在新《民事訴訟法》出臺(tái)后也開始拒絕受理公益訴訟。
令他擔(dān)憂的是，訴訟不順暢，實(shí)際上是對(duì)企業(yè)的污染問題的變相縱容，一些環(huán)境污染企業(yè)并沒有真正受到威懾，反而還會(huì)變本加厲地繼續(xù)污染環(huán)境?！拔覀?cè)V訟的海南一家名叫羅牛山種豬育種有限公司的企業(yè)，他們非法排污直接污染了我國(guó)紅樹林保護(hù)區(qū)，景象觸目驚心，這樣的環(huán)境違法問題，我們卻只能單靠停產(chǎn)和少額的罰款，一旦監(jiān)管風(fēng)頭過了，企業(yè)很可能再卷土重來，這樣能彌補(bǔ)對(duì)環(huán)境的傷害嗎？”他說。
在馬軍在內(nèi)的多位環(huán)保專家看來，由于我國(guó)沒有關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)定，致使許多環(huán)境行政違法現(xiàn)象得不到有效地社會(huì)監(jiān)督和法律約束，公民的環(huán)境保護(hù)、維權(quán)意識(shí)已經(jīng)喚醒，希望能形成一種自下而上的合力，推動(dòng)環(huán)保。
展望 公益訴訟迎“井噴”個(gè)人訴訟或逐步開放
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文在接受記者采訪時(shí)表示，修訂后的環(huán)保法，或成為中國(guó)現(xiàn)行法律中最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法。特別是在環(huán)境公益訴訟主體方面，先放開社會(huì)組織，條件成熟后或許會(huì)逐步放開個(gè)人訴訟。他認(rèn)為，過去雖然一些環(huán)保組織也會(huì)對(duì)污染事件提起訴訟，但因?yàn)闊o法可依，所以都沒有得到受理?，F(xiàn)在放開訴訟權(quán)以后，環(huán)保組織的公益訴訟肯定會(huì)出現(xiàn)一個(gè)“井噴期”。
全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室主任袁杰表示，我國(guó)公益訴訟是一項(xiàng)新制度，之所以對(duì)環(huán)境公益訴訟主體劃線，實(shí)際上也是借鑒了國(guó)際慣例。因?yàn)楣嬖V訟的功能和作用首先是監(jiān)督環(huán)境違法行為，另外還有一定的救濟(jì)功能。同時(shí)因?yàn)閷I(yè)性比較強(qiáng)，就要求起訴主體對(duì)環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會(huì)公信力，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織才可以提起公益訴訟。
常紀(jì)文對(duì)記者說，建立環(huán)境公益訴訟，意味著傳統(tǒng)的政府一家說了算的局面將得到改變，政府不履職、公眾沒辦法的局面將改變。因?yàn)樘崞鸸嬖V訟，就要由法院通過司法監(jiān)督來監(jiān)督政府，也就是說，過去的政府行政力量為所欲為、不執(zhí)行法律、消極怠責(zé)的局面將會(huì)改變。
在他看來，修訂后的環(huán)境保護(hù)法對(duì)于環(huán)保公益訴訟的規(guī)定具備可操作性，這次沒有把個(gè)人納入可提起公益訴訟的主體范圍內(nèi)是合理的，因?yàn)槿绻F(xiàn)階段放開個(gè)人可提起公益訴訟的權(quán)利，就會(huì)造成訴訟數(shù)量過多，法院受理不過來。
另一方面，個(gè)人公益訴訟還有舉證困難的問題。一般來說，起訴時(shí)，原告需要拿出初步證據(jù)，證明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否認(rèn)或者提出異議，就需要原告拿出監(jiān)測(cè)結(jié)果予以反駁。而原告的監(jiān)測(cè)結(jié)果因缺乏財(cái)力和技術(shù)的支持，一般很難獲得。
常紀(jì)文說，“環(huán)保組織有專業(yè)能力，也有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段先給予他們起訴權(quán)，對(duì)法院的工作量也不會(huì)造成太大的壓力?！彼嬖V記者，目前符合修訂后環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定條件的環(huán)保組織，全國(guó)只有300多家，待到這些組織開始行使起訴權(quán)，能對(duì)地方政府和相關(guān)企業(yè)起到規(guī)范作用，一段時(shí)間之后再放開個(gè)人公益訴訟權(quán)，是比較穩(wěn)妥有序的。
新環(huán)保法明年起施行
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議4月24日經(jīng)表決，通過了修訂后的環(huán)境保護(hù)法。修訂后的環(huán)保法自2015年1月1日施行。新的環(huán)保法明確鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)保稅將取代排污費(fèi)、第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違法需承擔(dān)連帶責(zé)任等一系列新規(guī)。
鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)
環(huán)境保護(hù)法修訂草案第五十二條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)?！杯h(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤說：“這是一個(gè)新增加的措施，尤其針對(duì)具有較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，要優(yōu)先考慮環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。”
別濤表示，下一步環(huán)保部將繼續(xù)聯(lián)合中國(guó)保監(jiān)會(huì)推進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。今后的主要工作包括：鑒別、篩選高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，列出企業(yè)名單；逐步完善風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)范、方法、指標(biāo)；推動(dòng)地方環(huán)保部門、保監(jiān)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介公司等方面攜手推進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。
“推行環(huán)境保險(xiǎn)制度，最終目的就是要有利于控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害之后，通過保險(xiǎn)機(jī)制，合理分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，讓環(huán)境得到救濟(jì)，使受害人得到及時(shí)的補(bǔ)償?！眲e濤說。
自2007年以來，環(huán)保部便與中國(guó)保監(jiān)會(huì)合作，聯(lián)合推動(dòng)環(huán)境污染保險(xiǎn)的試點(diǎn)。2013年初，兩部門又開始推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。2013年底，兩部門發(fā)出了試點(diǎn)報(bào)告，應(yīng)國(guó)務(wù)院要求，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)。出于控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、頻發(fā)的實(shí)際需要，本次環(huán)保法的修改將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的制度正式寫入了環(huán)保法。
環(huán)保稅或取代排污費(fèi)
新的環(huán)保法同時(shí)透露出排污費(fèi)將逐步向環(huán)境保護(hù)稅過渡的趨勢(shì)。環(huán)境保護(hù)法第四十三條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納排污費(fèi)。排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪作他用。依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)。”
“這是一個(gè)銜接性的規(guī)定?，F(xiàn)在是用征收排污費(fèi)的方式管理。因?yàn)楝F(xiàn)在的制度也有一些需要改善的地方，可能在未來要用環(huán)境保護(hù)稅來取代排污費(fèi)，要逐步從‘費(fèi)’走向‘稅’。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹說。
除了從費(fèi)到稅的轉(zhuǎn)變外，新環(huán)保法在污染企業(yè)罰款方面將更有針對(duì)性?！碍h(huán)保部門在決定罰款的時(shí)候，要考慮到企業(yè)污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、造成的后果、企業(yè)的違法所得等方面，來決定罰款的數(shù)額，所以今后的罰款數(shù)額會(huì)更具有針對(duì)性，很可能要相應(yīng)地提高。但是這次修訂后的環(huán)保法中，暫時(shí)沒有設(shè)定上限，只是規(guī)定一個(gè)規(guī)則。”別濤說。
第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任
對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，環(huán)保法修正案也有相應(yīng)規(guī)定。環(huán)保法第六十五條規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防止污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任?！?BR> “如果他們有弄虛作假的行為，比如和廠家勾結(jié)，比如在監(jiān)測(cè)設(shè)備上造假，在運(yùn)營(yíng)防治污染的設(shè)施時(shí)，或者維護(hù)設(shè)施時(shí)弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與其他的責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。這是從民事責(zé)任的角度對(duì)他們予以約束，是比較嚴(yán)格的規(guī)定?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰說。
《首屆中國(guó)上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，2012年滬深股市兩千多家企業(yè)中有617家企業(yè)發(fā)布了環(huán)境報(bào)告或社會(huì)責(zé)任報(bào)告，第一、二產(chǎn)業(yè)426家，第三產(chǎn)業(yè)191家。按照評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一、二產(chǎn)業(yè)環(huán)境信息披露合格率為18.31%，第三產(chǎn)業(yè)為6.81%。
“按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)上市公司環(huán)境信息披露狀況非常不樂觀。不僅分?jǐn)?shù)偏低，很多公司環(huán)境信息披露格式不規(guī)范、內(nèi)容不全面、缺乏明晰的數(shù)據(jù)，可比性數(shù)據(jù)更少。有些企業(yè)在社會(huì)上有重大的環(huán)境負(fù)面信息，但在環(huán)境報(bào)告中卻是零披露?！北本┗ご髮W(xué)低碳經(jīng)濟(jì)研究中心劉學(xué)之教授說。因此，規(guī)范第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為，對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)至關(guān)重要。
另外，新環(huán)保法新增加了環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。各級(jí)人民政府在環(huán)境受到污染，可能影響到公共健康和環(huán)境安全的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布預(yù)警信息。第四十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共檢測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。”
信春鷹表示，本次修改環(huán)保法還對(duì)環(huán)保的一些基本制度作出了規(guī)定，比如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、總量控制、生態(tài)補(bǔ)償、排污收費(fèi)、排污許可等，“特別是根據(jù)公眾意見，又規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，針對(duì)違法成本低、守法成本高的問題，又設(shè)計(jì)了按日計(jì)罰。這些都是通過大的制度回應(yīng)社會(huì)的要求。”信春鷹說。
其他機(jī)制創(chuàng)新還包括：采取聯(lián)防聯(lián)控的模式防治區(qū)域大氣與流域水污染；劃定生態(tài)保護(hù)紅線；允許對(duì)部分違法行為采取行政拘留措施；對(duì)于責(zé)令改正而不改正的行為采取按日計(jì)罰制裁；對(duì)于履職缺位和不到位的官員要求引咎辭職；建立環(huán)境信用制度等。（中國(guó)證券報(bào)，記者 王穎春 孫瀟瀟）