醞釀十年，高考改革的面紗終于揭開。2014年9月4日，國務院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》(以下簡稱“實施意見”)。
“大家一致的看法是，跨出了半步?！北本┱Z言大學教授謝小慶說。有人覺得欣慰，“終于走了半步”。也有人覺得失望，“只走了半步”。
謝小慶說自己是屬于“欣慰派”。比如將高職院校實行分類考試，逐步取消高校錄取批次等，這樣的改革方向與學界多年來呼吁的目標一致。
“失望派”的遺憾則是，2013年曾寫入方案的“招考分離”，最終沒有體現(xiàn)。
從2013年11月教育體制改革領(lǐng)導小組原則通過，十個月內(nèi)，經(jīng)過多次大幅修改，到問世時，高考改革方案已大不相同。
連名稱都改了
最明顯的外在變化，就是連名稱都改了。
2013年12月6日，《中國教育報》披露方案的部分內(nèi)容時，還叫考試招生改革“總體方案”，教育部的官方說法、副部長接受《人民日報》采訪時的表述也都是“總體方案”。
一位參與方案前期起草工作的專家告訴南方周末記者，前期每次內(nèi)部征求意見時用的都是“總體方案”，不知何故最后成為“實施意見”。這位曾在教育行政系統(tǒng)擔任過司局級干部的專家說，一般國務院出臺的工作部署文件，很少叫“實施意見”。
另一位參與過文件起草的專家認為，叫“實施意見”，意味不是全面整體的改革設計，在范圍、深度、約束力方面都比不上“總體方案”?！坝纱丝梢姺桨赋雠_有多么不易”。
這次高考改革的源頭可追蹤到2005年，2010年國家通過中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要后，高考改革被正式提上日程。2010年底，國家教育咨詢委員會考試招生改革組專家開始圍繞高考改革進行調(diào)研，一年后，16個議題的調(diào)研報告陸續(xù)形成，在此基礎上起草了一個高考改革方案。但在教育部黨組討論之后不了了之。此后，數(shù)度傳出方案已出，但又數(shù)度擱置。
十八大之后、2013年春節(jié)前，教育部又提出要起草高考改革方案，但只是與小升初、研究生考試等一起，納入“人人成才的路線圖”里。到了2013年5、6月份，思路再次調(diào)整，強調(diào)還是要圍繞高考作文章。
但操刀者已大換血。原來的教育咨詢委員會的考試招生組以學者為主，有不少外部人員，2013年這一次方案的起草組以教育部各司局為主，主要有學生司、基教二司等。
2013年11月1日，教育部主導的改革方案獲國家教育體制改革領(lǐng)導小組原則通過，隨后由《中國教育報》披露部分內(nèi)容，教育部副部長表示“公開征求意見后發(fā)布”。
一切似乎都已經(jīng)板上釘釘，但這份方案在內(nèi)部征求意見時招致多人反對，既包括專家學者，也有行政官員，方案再度擱置。
直到今年7月，有關(guān)部門開始意識到“再不出無法交待”。根據(jù)部署，2017年就要開展試點，按照“三年早知道”原則，必須在今秋高一新生入學前發(fā)布。
最后兩個月內(nèi)，方案的討論修改工作駛上快車道。
“幾乎天天在變，”一知情專家說，7月23日，國務院常務會議討論后，還作了多次修改。官方媒體沒對這次討論作任何報道。
8月18日，中央深改小組討論時，名稱已成“實施意見”，8月30日在政治局會議上通過。
9月4日，在新學期開學三天后，“實施意見”終于發(fā)布，但沒經(jīng)過此前教育部副部長劉利民所說的“公開征求意見”環(huán)節(jié)。
教育公平提到前面
教育公平被放在了更重要的位置上。這塊內(nèi)容原本在“總體方案”中處于后頭，而在最終通過的“實施意見”中被提到了最前面。
闡述教育公平的篇幅也明顯增加。內(nèi)容主要包括，提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率，并有明確目標：到2017年錄取率最低省份與全國平均水平的差距，要從2013年的6個百分點縮小至4個百分點以內(nèi)。
此外，還要增加農(nóng)村學生上重點高校人數(shù)，實行優(yōu)質(zhì)普通高校招生名額的合理分配，進一步完善農(nóng)民工子女就學和升學考試等措施。減少和規(guī)范考試加分也在其列。
一位參與前期方案起草工作的專家認為，改革的決策過程中，各方關(guān)注的重點不同：專家學者從改革的理想層面出發(fā)，關(guān)注招生錄取制度改革;教育部的專業(yè)司局習慣于傳統(tǒng)的工作模式，以科目改革為主;而中央最關(guān)注的是保障公平。
“中央從保障公平出發(fā)具有合理性?！?21世紀教育研究院院長楊東平說，先把最突出的不公正的問題克服一下，這些問題相對比較容易解決，符合學生和家長對公平的訴求，這跟正在進行的其他改革很相似，以治標換取治本的時間。
北京大學教育學院教授文東茅則提出，除了促進教育公平，還應該關(guān)注“育人為本”?！皩嵤┮庖姟钡幕驹瓌t第一條就是“堅持育人為本，遵循教育規(guī)律。把促進學生健康成長成才作為改革的出發(fā)點和落腳點”。
“但媒體和專家沒有很好地解讀?！蔽臇|茅覺得現(xiàn)在的改革只走了半步，還有半步也許要朝育人為本的方向發(fā)展。
“招考分離”最后被拿下
楊東平看到“實施意見”后，開始尋找這次改革的亮點，但找不到自己一直極力呼吁的“招考分離”。
所謂“招考分離”，即讓高校有真正的自主招生權(quán)，招生辦不再具有投檔的決定權(quán)，而是變成監(jiān)督和服務機構(gòu)。
北大教育學院教授文東茅等人都認為，“招考分離”是高考改革的核心，也一直為中央多年來所倡導——2010年發(fā)布的教育中長期發(fā)展綱要、2013年的三中全會決議，都提出要“探索招生與考試相對分離的辦法”、“專業(yè)機構(gòu)組織實施、政府宏觀管理”。2013年底《中國教育報》披露“總體方案”相關(guān)信息時，也提到“健全考試與招生相對分離制度”。此后在繼續(xù)修改討論草案過程中，“招考分離”都被提及。
但最后公布的“實施意見”，卻將“招考分離”攔下，對錄取改革僅表述為“探索基于統(tǒng)一高考和高中學業(yè)水平考試成績、參考綜合素質(zhì)評價的多元錄取機制”。
熟知討論過程的人士說，“招考分離”實際是要革招生辦的命，一些反對者提出，改革動作大了怕出亂，影響社會穩(wěn)定。這位人士感到不解的是，今年年初教育部開會時，部長袁貴仁一直在強調(diào)職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)，“但在這個問題上卻恰恰忽視了最該放的權(quán)”。
楊東平認為，“實施意見”仍圍繞考試科目調(diào)整為主，并沒有打破分分計較的總分評價模式。
按照“實施意見”，今后高考只考語數(shù)外3門，再根據(jù)學校要求和自身特長，在政治、歷史、地理、物理、化學、生物6科中，任選3科學業(yè)水平考試成績計入高考成績。
教育部在“實施意見”發(fā)布后明確表示，學業(yè)水平考試需要轉(zhuǎn)換再計入再高考成績，但并沒說如何轉(zhuǎn)換。
然而，高中學業(yè)水平是用等級評定的，如果還轉(zhuǎn)化成分數(shù)，原來“弱化分數(shù)差距，減輕學生負擔”的初衷也會變味。楊東平認為這是這次改革最難的問題。他說，要等浙江、上海的試點方案出來后再做評價。
一位早期參與文件起草的專家說，他多次當面向教育部長提出，不能將高中學業(yè)水平考試成績納入高考成績，但沒被采納。
民間呼聲得到部分回應
從最終公布的版本看，一些民間呼聲在這次改革中得到了正面回應，盡管留有余地，但畢竟開了口子。
恢復全國統(tǒng)一命題是最初調(diào)研的16個議題之一，但在去年底的“總體方案”沒有提及。今年7月7日，21世紀教育研究院在其“民間高考”方案中建議恢復全國統(tǒng)一命題。最后公布的“實施意見”明確表明了“逐步縮小單獨命題的省份”。
“總體方案”曾提出“外語科目實行社會化一年多考”，在內(nèi)部征求意見時曾遭到反對。比如擔心可能會增加學生的負擔。最終“實施意見”作出了部分“讓步”，提出英語實行“一年兩考”，沒再提社會化考試。
而“實施意見”中“英語分值不變”的表述也讓不少英語教學界人士“松了一口氣”。過去多年，不少地方已經(jīng)降低了英語分值。2013年10月北京計劃從2016年將高考英語分值由150分降到100分更引起軒然大波。(詳見南方周末2013年10月31日《大刀向英語頭上砍去?》)
南方周末記者從相關(guān)途徑證實，在教育部宣布“英語分值不變”之后，北京市教委已表示“與教育部保持一致，今后不搶跑”。
“總體方案”中原本也沒有提到“取消錄取批次”，但包括楊東平、熊丙奇、文東茅在內(nèi)的教育學者都認為應該取消錄取批次，以促進不同特色和定位的高校公平競爭。最終發(fā)布的“實施意見”表示“要創(chuàng)造條件逐步取消錄取批次”。
“改革沒有標準答案?！睏顤|平認為，但也不用去追求標準答案，在試的基礎上再來完善和評價，是比較理性的方法。 改革僅僅才剛開始啟動，他個人認為，到2020年也不可能確定一個目標模式，要繼續(xù)關(guān)注和推進這場改革。
“大家一致的看法是，跨出了半步?！北本┱Z言大學教授謝小慶說。有人覺得欣慰，“終于走了半步”。也有人覺得失望，“只走了半步”。
謝小慶說自己是屬于“欣慰派”。比如將高職院校實行分類考試，逐步取消高校錄取批次等，這樣的改革方向與學界多年來呼吁的目標一致。
“失望派”的遺憾則是，2013年曾寫入方案的“招考分離”，最終沒有體現(xiàn)。
從2013年11月教育體制改革領(lǐng)導小組原則通過，十個月內(nèi)，經(jīng)過多次大幅修改，到問世時，高考改革方案已大不相同。
連名稱都改了
最明顯的外在變化，就是連名稱都改了。
2013年12月6日，《中國教育報》披露方案的部分內(nèi)容時，還叫考試招生改革“總體方案”，教育部的官方說法、副部長接受《人民日報》采訪時的表述也都是“總體方案”。
一位參與方案前期起草工作的專家告訴南方周末記者，前期每次內(nèi)部征求意見時用的都是“總體方案”，不知何故最后成為“實施意見”。這位曾在教育行政系統(tǒng)擔任過司局級干部的專家說，一般國務院出臺的工作部署文件，很少叫“實施意見”。
另一位參與過文件起草的專家認為，叫“實施意見”，意味不是全面整體的改革設計，在范圍、深度、約束力方面都比不上“總體方案”?！坝纱丝梢姺桨赋雠_有多么不易”。
這次高考改革的源頭可追蹤到2005年，2010年國家通過中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要后，高考改革被正式提上日程。2010年底，國家教育咨詢委員會考試招生改革組專家開始圍繞高考改革進行調(diào)研，一年后，16個議題的調(diào)研報告陸續(xù)形成，在此基礎上起草了一個高考改革方案。但在教育部黨組討論之后不了了之。此后，數(shù)度傳出方案已出，但又數(shù)度擱置。
十八大之后、2013年春節(jié)前，教育部又提出要起草高考改革方案，但只是與小升初、研究生考試等一起，納入“人人成才的路線圖”里。到了2013年5、6月份，思路再次調(diào)整，強調(diào)還是要圍繞高考作文章。
但操刀者已大換血。原來的教育咨詢委員會的考試招生組以學者為主，有不少外部人員，2013年這一次方案的起草組以教育部各司局為主，主要有學生司、基教二司等。
2013年11月1日，教育部主導的改革方案獲國家教育體制改革領(lǐng)導小組原則通過，隨后由《中國教育報》披露部分內(nèi)容，教育部副部長表示“公開征求意見后發(fā)布”。
一切似乎都已經(jīng)板上釘釘，但這份方案在內(nèi)部征求意見時招致多人反對，既包括專家學者，也有行政官員，方案再度擱置。
直到今年7月，有關(guān)部門開始意識到“再不出無法交待”。根據(jù)部署，2017年就要開展試點，按照“三年早知道”原則，必須在今秋高一新生入學前發(fā)布。
最后兩個月內(nèi)，方案的討論修改工作駛上快車道。
“幾乎天天在變，”一知情專家說，7月23日，國務院常務會議討論后，還作了多次修改。官方媒體沒對這次討論作任何報道。
8月18日，中央深改小組討論時，名稱已成“實施意見”，8月30日在政治局會議上通過。
9月4日，在新學期開學三天后，“實施意見”終于發(fā)布，但沒經(jīng)過此前教育部副部長劉利民所說的“公開征求意見”環(huán)節(jié)。
教育公平提到前面
教育公平被放在了更重要的位置上。這塊內(nèi)容原本在“總體方案”中處于后頭，而在最終通過的“實施意見”中被提到了最前面。
闡述教育公平的篇幅也明顯增加。內(nèi)容主要包括，提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率，并有明確目標：到2017年錄取率最低省份與全國平均水平的差距，要從2013年的6個百分點縮小至4個百分點以內(nèi)。
此外，還要增加農(nóng)村學生上重點高校人數(shù)，實行優(yōu)質(zhì)普通高校招生名額的合理分配，進一步完善農(nóng)民工子女就學和升學考試等措施。減少和規(guī)范考試加分也在其列。
一位參與前期方案起草工作的專家認為，改革的決策過程中，各方關(guān)注的重點不同：專家學者從改革的理想層面出發(fā)，關(guān)注招生錄取制度改革;教育部的專業(yè)司局習慣于傳統(tǒng)的工作模式，以科目改革為主;而中央最關(guān)注的是保障公平。
“中央從保障公平出發(fā)具有合理性?！?21世紀教育研究院院長楊東平說，先把最突出的不公正的問題克服一下，這些問題相對比較容易解決，符合學生和家長對公平的訴求，這跟正在進行的其他改革很相似，以治標換取治本的時間。
北京大學教育學院教授文東茅則提出，除了促進教育公平，還應該關(guān)注“育人為本”?！皩嵤┮庖姟钡幕驹瓌t第一條就是“堅持育人為本，遵循教育規(guī)律。把促進學生健康成長成才作為改革的出發(fā)點和落腳點”。
“但媒體和專家沒有很好地解讀?！蔽臇|茅覺得現(xiàn)在的改革只走了半步，還有半步也許要朝育人為本的方向發(fā)展。
“招考分離”最后被拿下
楊東平看到“實施意見”后，開始尋找這次改革的亮點，但找不到自己一直極力呼吁的“招考分離”。
所謂“招考分離”，即讓高校有真正的自主招生權(quán)，招生辦不再具有投檔的決定權(quán)，而是變成監(jiān)督和服務機構(gòu)。
北大教育學院教授文東茅等人都認為，“招考分離”是高考改革的核心，也一直為中央多年來所倡導——2010年發(fā)布的教育中長期發(fā)展綱要、2013年的三中全會決議，都提出要“探索招生與考試相對分離的辦法”、“專業(yè)機構(gòu)組織實施、政府宏觀管理”。2013年底《中國教育報》披露“總體方案”相關(guān)信息時，也提到“健全考試與招生相對分離制度”。此后在繼續(xù)修改討論草案過程中，“招考分離”都被提及。
但最后公布的“實施意見”，卻將“招考分離”攔下，對錄取改革僅表述為“探索基于統(tǒng)一高考和高中學業(yè)水平考試成績、參考綜合素質(zhì)評價的多元錄取機制”。
熟知討論過程的人士說，“招考分離”實際是要革招生辦的命，一些反對者提出，改革動作大了怕出亂，影響社會穩(wěn)定。這位人士感到不解的是，今年年初教育部開會時，部長袁貴仁一直在強調(diào)職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)，“但在這個問題上卻恰恰忽視了最該放的權(quán)”。
楊東平認為，“實施意見”仍圍繞考試科目調(diào)整為主，并沒有打破分分計較的總分評價模式。
按照“實施意見”，今后高考只考語數(shù)外3門，再根據(jù)學校要求和自身特長，在政治、歷史、地理、物理、化學、生物6科中，任選3科學業(yè)水平考試成績計入高考成績。
教育部在“實施意見”發(fā)布后明確表示，學業(yè)水平考試需要轉(zhuǎn)換再計入再高考成績，但并沒說如何轉(zhuǎn)換。
然而，高中學業(yè)水平是用等級評定的，如果還轉(zhuǎn)化成分數(shù)，原來“弱化分數(shù)差距，減輕學生負擔”的初衷也會變味。楊東平認為這是這次改革最難的問題。他說，要等浙江、上海的試點方案出來后再做評價。
一位早期參與文件起草的專家說，他多次當面向教育部長提出，不能將高中學業(yè)水平考試成績納入高考成績，但沒被采納。
民間呼聲得到部分回應
從最終公布的版本看，一些民間呼聲在這次改革中得到了正面回應，盡管留有余地，但畢竟開了口子。
恢復全國統(tǒng)一命題是最初調(diào)研的16個議題之一，但在去年底的“總體方案”沒有提及。今年7月7日，21世紀教育研究院在其“民間高考”方案中建議恢復全國統(tǒng)一命題。最后公布的“實施意見”明確表明了“逐步縮小單獨命題的省份”。
“總體方案”曾提出“外語科目實行社會化一年多考”，在內(nèi)部征求意見時曾遭到反對。比如擔心可能會增加學生的負擔。最終“實施意見”作出了部分“讓步”，提出英語實行“一年兩考”，沒再提社會化考試。
而“實施意見”中“英語分值不變”的表述也讓不少英語教學界人士“松了一口氣”。過去多年，不少地方已經(jīng)降低了英語分值。2013年10月北京計劃從2016年將高考英語分值由150分降到100分更引起軒然大波。(詳見南方周末2013年10月31日《大刀向英語頭上砍去?》)
南方周末記者從相關(guān)途徑證實，在教育部宣布“英語分值不變”之后，北京市教委已表示“與教育部保持一致，今后不搶跑”。
“總體方案”中原本也沒有提到“取消錄取批次”，但包括楊東平、熊丙奇、文東茅在內(nèi)的教育學者都認為應該取消錄取批次，以促進不同特色和定位的高校公平競爭。最終發(fā)布的“實施意見”表示“要創(chuàng)造條件逐步取消錄取批次”。
“改革沒有標準答案?！睏顤|平認為，但也不用去追求標準答案，在試的基礎上再來完善和評價，是比較理性的方法。 改革僅僅才剛開始啟動，他個人認為，到2020年也不可能確定一個目標模式，要繼續(xù)關(guān)注和推進這場改革。