中國政府網(wǎng)發(fā)布了公告，國務院正式批復國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的改革方案，要求三家機構認真組織實施。事實上，中國農業(yè)發(fā)展銀行方案去年12月8日已經獲得批準，而國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行方案獲批時間均為今年3月20日。
國務院批復中指出，國家開發(fā)銀行堅持開發(fā)性金融機構定位。適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優(yōu)勢，進一步完善開發(fā)性金融運作模式，積極發(fā)揮在穩(wěn)增長、調結構等方面的重要作用，加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。通過深化改革，合理界定業(yè)務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內部管控和外部監(jiān)管，將國家開發(fā)銀行建設成為資本充足、治理規(guī)范、內控嚴密、運營安全、服務優(yōu)質、資產優(yōu)良的開發(fā)性金融機構。
中國進出口銀行改革則要強化政策性職能定位。堅持以政策性業(yè)務為主體，合理界定業(yè)務范圍，明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內部管控和外部監(jiān)管，建立規(guī)范的治理結構和決策機制，充分發(fā)揮在穩(wěn)增長、調結構、支持外貿發(fā)展、實施“走出去”戰(zhàn)略中的功能和作用。
去年獲批的中國農業(yè)發(fā)展銀行改革，則要堅持以政策性業(yè)務為主體，通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規(guī)范的治理結構和決策機制，把中國農業(yè)發(fā)展銀行建設成為具備可持續(xù)發(fā)展能力的農業(yè)政策性銀行。
事實上，政策性金融機構改革正在加快提速。監(jiān)管層也在多個公開場合表達了政策性金融在服務實體經濟中的獨特作用。機構國銀監(jiān)會副主席閻慶民曾表示，發(fā)揮好政府的作用，政策性金融是個重要抓手。政策性金融債成本低、期限長，在公共服務領域發(fā)揮作用具有很大優(yōu)勢。
分析
政策性銀行有助完善國家金融體系
據(jù)新華社電 中國政府網(wǎng)12日公布了國務院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復。專家表示，這次改革呈現(xiàn)調定位、劃范圍、控風險三大亮點，對更好服務國家戰(zhàn)略、完善我國金融體系意義重大。
調定位：國開行首次明確為開發(fā)性金融機構
“此次改革的亮點之一是將國開行的定位，首次由一般政策性銀行明確為開發(fā)性金融機構。”中央財經大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。
郭田勇介紹，開發(fā)性金融機構和政策性銀行的不同之處在于，前者完全以市場化運作支持國家戰(zhàn)略，只要是開發(fā)性項目都可介入；而后者有時會直接從事政策性融資，主要服務外貿、農業(yè)等特定領域。
對外經貿大學校長助理丁志杰告訴記者，開發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長、風險更高。國開行在這方面已經積累了豐富經驗，將其明確為開發(fā)性金融機構，就是希望其能在配合未來“一帶一路”等國家建設發(fā)展戰(zhàn)略上起到更多積極作用。
除調整國開行定位外，這次還明確，農發(fā)行改革要堅持以政策性業(yè)務為主體，進出口銀行改革要強化政策性職能定位。對此，丁志杰認為，這些表述的細微差別，反映了不同政策性銀行在現(xiàn)階段各自最需變革和調整的地方。經過20多年的發(fā)展，三家政策性銀行已經形成了各自特色和業(yè)務模式。
絲路基金董事總經理王建業(yè)說，當前面對經濟下行壓力，更加重視政策性銀行，不斷改革和調整其業(yè)務，將更好地發(fā)揮其在穩(wěn)增長、調結構、支持外貿發(fā)展、實施“走出去”等戰(zhàn)略中的功能和作用。
劃范圍：避免與商業(yè)銀行業(yè)務過多重疊
明確了“是什么”，接下來就要解決“做什么”。這次改革明確提出，國開行和進出口銀行要合理界定業(yè)務范圍，農發(fā)行要通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制。專家認為，這發(fā)出了調整業(yè)務結構、提升治理水平的清晰信號。
近年來，政策性銀行在積極做好政策性業(yè)務的同時，不斷拓展自營業(yè)務，一些商業(yè)銀行“抱怨”被“搶走”的生意越來越多。丁志杰表示，政策性銀行和商業(yè)銀行業(yè)務難免有交叉，但兩者應該是互補的關系，而不應過多重疊。未來改革應劃定政策性業(yè)務和自營業(yè)務邊界。
在王建業(yè)看來，確定業(yè)務范圍的更深層次意義是有助于改善政策性銀行運營環(huán)境、提升內部治理能力?！耙赃M出口銀行為例，過去都是一個大盤子里"抽肥補瘦"，用自營業(yè)務的贏利"反哺"政策性業(yè)務的虧損?，F(xiàn)在進行分賬管理后，將使銀行的資產負債管理更為清晰，權責管理更加明確，從而促進內部治理結構的調整和改善。
控風險：建立和強化資本充足率約束機制
與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。這次改革明確提出，進出口銀行和農發(fā)行確立以資本充足率約束機制，而已經進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制，相關表述體現(xiàn)了對政策性銀行管控風險、加強監(jiān)管的要求。
“對政策性銀行資本充足進行監(jiān)管十分必要，這是保障經營安全、防范金融風險的重要手段?！倍≈窘苷f，過去有觀點認為，政策性銀行實行國家財政兜底，資本充足率無關緊要。實際上，既然是金融機構，就必須滿足一定比例的資本充足率要求。有了資本金充足率標準，監(jiān)管也可以更到位。
王建業(yè)也表示，建立資本充足率約束機制一方面可以提高抗風險能力，另一方面還有助于降低政策性銀行資金成本。比如讓經營利潤全部作為資本補充金滾動發(fā)展，促進其業(yè)務拓展和政策性功能的發(fā)揮。建議參照大型非系統(tǒng)性銀行10.5%的資本充足率標準。
盡管提出了資本充足率的要求，但專家也認為政策性銀行應與商業(yè)銀行區(qū)別對待。“鑒于政策性銀行的特殊性和戰(zhàn)略性，既要計提足額撥備，約束盲目擴張；又要符合考慮政策性銀行經營壓力，最終要和國家戰(zhàn)略要求相適應?！惫镉卤硎?。
三大政策性銀行發(fā)展勢頭良好
數(shù)據(jù)
公開信息顯示，截至2014年底，國開行資產總額突破10萬億元，全年實現(xiàn)凈利潤884億元，年末不良貸款率0.63%，連續(xù)39個季度保持在1%以內。
2014年，進出口銀行全年簽約貸款9946億元，發(fā)放貸款9210億元，共支持了4324億美元的產品進出口和走出去項目。年末，表內外資產總額2.47萬億元。
截至2014年末，農發(fā)行人民幣各項貸款余額28303億元，比年初增長13.2%，確保了糧棉油收儲的順利進行，重點支持了農業(yè)農村基礎設施建設項目；全年發(fā)行金融債券6600億元，各項存款較年初增加1150億元，資金自給率90.2%，較年初提高1個百分點。
政策性銀行均直屬國務院
背景
為適應經濟發(fā)展需要以及貫徹把政策性金融與商業(yè)性金融相分離的原則，1994年，我國組建了三家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行，均直屬國務院領導。政策性金融的建立是為了協(xié)調政府與市場在金融資源配置中的關系、提高整體金融運行效率。
2008年國開行率先進行了市場化改革，國家開發(fā)銀行轉為國家開發(fā)銀行股份有限公司在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉型而來的商業(yè)銀行，標志著我國政策性銀行改革取得重大進展。
國務院批復中指出，國家開發(fā)銀行堅持開發(fā)性金融機構定位。適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優(yōu)勢，進一步完善開發(fā)性金融運作模式，積極發(fā)揮在穩(wěn)增長、調結構等方面的重要作用，加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。通過深化改革，合理界定業(yè)務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內部管控和外部監(jiān)管，將國家開發(fā)銀行建設成為資本充足、治理規(guī)范、內控嚴密、運營安全、服務優(yōu)質、資產優(yōu)良的開發(fā)性金融機構。
中國進出口銀行改革則要強化政策性職能定位。堅持以政策性業(yè)務為主體，合理界定業(yè)務范圍，明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內部管控和外部監(jiān)管，建立規(guī)范的治理結構和決策機制，充分發(fā)揮在穩(wěn)增長、調結構、支持外貿發(fā)展、實施“走出去”戰(zhàn)略中的功能和作用。
去年獲批的中國農業(yè)發(fā)展銀行改革，則要堅持以政策性業(yè)務為主體，通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規(guī)范的治理結構和決策機制，把中國農業(yè)發(fā)展銀行建設成為具備可持續(xù)發(fā)展能力的農業(yè)政策性銀行。
事實上，政策性金融機構改革正在加快提速。監(jiān)管層也在多個公開場合表達了政策性金融在服務實體經濟中的獨特作用。機構國銀監(jiān)會副主席閻慶民曾表示，發(fā)揮好政府的作用，政策性金融是個重要抓手。政策性金融債成本低、期限長，在公共服務領域發(fā)揮作用具有很大優(yōu)勢。
分析
政策性銀行有助完善國家金融體系
據(jù)新華社電 中國政府網(wǎng)12日公布了國務院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復。專家表示，這次改革呈現(xiàn)調定位、劃范圍、控風險三大亮點，對更好服務國家戰(zhàn)略、完善我國金融體系意義重大。
調定位：國開行首次明確為開發(fā)性金融機構
“此次改革的亮點之一是將國開行的定位，首次由一般政策性銀行明確為開發(fā)性金融機構。”中央財經大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。
郭田勇介紹，開發(fā)性金融機構和政策性銀行的不同之處在于，前者完全以市場化運作支持國家戰(zhàn)略，只要是開發(fā)性項目都可介入；而后者有時會直接從事政策性融資，主要服務外貿、農業(yè)等特定領域。
對外經貿大學校長助理丁志杰告訴記者，開發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長、風險更高。國開行在這方面已經積累了豐富經驗，將其明確為開發(fā)性金融機構，就是希望其能在配合未來“一帶一路”等國家建設發(fā)展戰(zhàn)略上起到更多積極作用。
除調整國開行定位外，這次還明確，農發(fā)行改革要堅持以政策性業(yè)務為主體，進出口銀行改革要強化政策性職能定位。對此，丁志杰認為，這些表述的細微差別，反映了不同政策性銀行在現(xiàn)階段各自最需變革和調整的地方。經過20多年的發(fā)展，三家政策性銀行已經形成了各自特色和業(yè)務模式。
絲路基金董事總經理王建業(yè)說，當前面對經濟下行壓力，更加重視政策性銀行，不斷改革和調整其業(yè)務，將更好地發(fā)揮其在穩(wěn)增長、調結構、支持外貿發(fā)展、實施“走出去”等戰(zhàn)略中的功能和作用。
劃范圍：避免與商業(yè)銀行業(yè)務過多重疊
明確了“是什么”，接下來就要解決“做什么”。這次改革明確提出，國開行和進出口銀行要合理界定業(yè)務范圍，農發(fā)行要通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制。專家認為，這發(fā)出了調整業(yè)務結構、提升治理水平的清晰信號。
近年來，政策性銀行在積極做好政策性業(yè)務的同時，不斷拓展自營業(yè)務，一些商業(yè)銀行“抱怨”被“搶走”的生意越來越多。丁志杰表示，政策性銀行和商業(yè)銀行業(yè)務難免有交叉，但兩者應該是互補的關系，而不應過多重疊。未來改革應劃定政策性業(yè)務和自營業(yè)務邊界。
在王建業(yè)看來，確定業(yè)務范圍的更深層次意義是有助于改善政策性銀行運營環(huán)境、提升內部治理能力?！耙赃M出口銀行為例，過去都是一個大盤子里"抽肥補瘦"，用自營業(yè)務的贏利"反哺"政策性業(yè)務的虧損?，F(xiàn)在進行分賬管理后，將使銀行的資產負債管理更為清晰，權責管理更加明確，從而促進內部治理結構的調整和改善。
控風險：建立和強化資本充足率約束機制
與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。這次改革明確提出，進出口銀行和農發(fā)行確立以資本充足率約束機制，而已經進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制，相關表述體現(xiàn)了對政策性銀行管控風險、加強監(jiān)管的要求。
“對政策性銀行資本充足進行監(jiān)管十分必要，這是保障經營安全、防范金融風險的重要手段?！倍≈窘苷f，過去有觀點認為，政策性銀行實行國家財政兜底，資本充足率無關緊要。實際上，既然是金融機構，就必須滿足一定比例的資本充足率要求。有了資本金充足率標準，監(jiān)管也可以更到位。
王建業(yè)也表示，建立資本充足率約束機制一方面可以提高抗風險能力，另一方面還有助于降低政策性銀行資金成本。比如讓經營利潤全部作為資本補充金滾動發(fā)展，促進其業(yè)務拓展和政策性功能的發(fā)揮。建議參照大型非系統(tǒng)性銀行10.5%的資本充足率標準。
盡管提出了資本充足率的要求，但專家也認為政策性銀行應與商業(yè)銀行區(qū)別對待。“鑒于政策性銀行的特殊性和戰(zhàn)略性，既要計提足額撥備，約束盲目擴張；又要符合考慮政策性銀行經營壓力，最終要和國家戰(zhàn)略要求相適應?！惫镉卤硎?。
三大政策性銀行發(fā)展勢頭良好
數(shù)據(jù)
公開信息顯示，截至2014年底，國開行資產總額突破10萬億元，全年實現(xiàn)凈利潤884億元，年末不良貸款率0.63%，連續(xù)39個季度保持在1%以內。
2014年，進出口銀行全年簽約貸款9946億元，發(fā)放貸款9210億元，共支持了4324億美元的產品進出口和走出去項目。年末，表內外資產總額2.47萬億元。
截至2014年末，農發(fā)行人民幣各項貸款余額28303億元，比年初增長13.2%，確保了糧棉油收儲的順利進行，重點支持了農業(yè)農村基礎設施建設項目；全年發(fā)行金融債券6600億元，各項存款較年初增加1150億元，資金自給率90.2%，較年初提高1個百分點。
政策性銀行均直屬國務院
背景
為適應經濟發(fā)展需要以及貫徹把政策性金融與商業(yè)性金融相分離的原則，1994年，我國組建了三家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行，均直屬國務院領導。政策性金融的建立是為了協(xié)調政府與市場在金融資源配置中的關系、提高整體金融運行效率。
2008年國開行率先進行了市場化改革，國家開發(fā)銀行轉為國家開發(fā)銀行股份有限公司在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉型而來的商業(yè)銀行，標志著我國政策性銀行改革取得重大進展。